Presentation by Dr Jiri Mucha, Judge of the Constitutional Court of the Czech Republic

Dr. Jiři Mucha, Judge of the Constitutional Court of the Czech Republic
  
Dear  Mrs.  President,  Ladies  and  Gentlemen, 
 
First  of  all  please  allow  me  to  praise,  on  behalf  of  the  Constitutional  Court  of  the  Czech  Republic,  the  idea  of  organizing  this  international  conference,  the  theme  of  which  is  a  set  of  issues  highly  topical  for  the  Constitutional  Courts  in   the  new  member  countries  of  the  European  Union;  I  should  also  like  to  thank  the  Slovenian  Constitutional  Court  and  its  President  -  Dr.  Dragica  Wedam  Lukić,  the  Venice  Commission  of  the  Council  of  Europe  and  its  President  –  Professor  Antonio  La  Pergola,  for  the  invitation.
 
In  my  contribution  I  would  like  to  mention  three  circles  of  issues  connected  with  the  membership  of  the  Czech  Republic  in  the  European  Union:  the  constitutional  basis  upon  which  Community  law  is  applied  in  the  Czech  legal  order;  the  relationship  of  the  national  constitutional  system  and  of  the  Constitutional  Court  of  the  Czech  Republic  to  the Community  law  and  constitutional  system  and  to  the  European  Court  of  Justice;  and  finally  the  recent  developments  in  the  European  system  of  the  protection  of  human  rights,  represented  namely  by  the  European  Convention  on  Human  Rights,  and  most  recently  also  the  Charter  of  Fundamental  Rights  of  the  European  Union  –  all  that  from  the  point  of  view  of  the  Constitutional  Court  and  its  future  operation. 
 
 
Constitutional  Basis  of  the  Application  of  the  Community  Law  in  the  Czech  Republic’s  Legal  Order
 
After  modifying  the  Czech  Constitution  in  the  year  2001  through  the  so  called  euro-amendment,  i.e.  the  Constitutional  Act  No.  395/2001  Coll.,  the  constitutional  anchorage  of  the  application  of  the  Community  law  in  the  national  legal  order  of  the  Czech  Republic  is  being  mentioned  above  all  in  the  context  of  the  following  two  articles of  the  Czech  Constitution:
 
Article  10  of  the  Constitution,  in  its  amended  wording,  provides  that  promulgated  international  treaties,  which  were  consented  for  ratification  by  the  Parliament  and  by  which  the  Czech  Republic  is  bound,  form  part  of  the  legal  order;  should  a  provision  of  an  international  treaty  differ  from  a  provision  of  a  law,  the  international  treaty  shall  be  applied.  Compared  to  the  previous  wording  of  this  article,  which  ensured  an  immediate  binding  force  and  primacy  over  a  law  only  for  international  treaties  on  human  rights  and  fundamental  freedoms,  the  Czech  constitutional  system  has undergone  a  remarkable  move  from  a  dualistic  to  a  monistic  view  of  the  relationship  between  international  and  national  law  in  general  and  in  the  relationship  to  the  international  treaties  in  particular;  in  connection  with  this,  the  special  category  of  international  treaties  on  human  rights,  as  well  as  the  privileged  position  of  this  special  category  of  international  treaties,  were  abolished.
 
The  completely  new  Article  10a  of  the  Constitution  then  contains  the  so  called  "integration  clause"  that  created  an  essential  constitutional  basis  for  the  accession  of  the  Czech  Republic  to  the  European  Union:  through  an  international  treaty,  some  powers  of  the  Czech  Republic’s  bodies  can  be  delegated  to  an  international  organisation  or  institution.  The  integration  clause  thus  enabled  the  Czech  Republic  to  assign,  through  the  accession  agreement,  a  part  of  its  own  powers  to  the  European  Union.
 
 
Some  opinions  appeared  in  expert  discussions,  which  called in question  the  constitutional  anchorage  of  the  application  of  the  Community  law  in  the  national  law;  these  opinions  considered  solely  the  above-mentioned  Article  10  of  the  Constitution  as  a  basis  for  such application.  This  article  appears  to  be  insufficient  in  the  light  of  the  doctrine  of  the  primacy  of  the  Community  law  over  the  national  law.  This  is,  however,  an  inadequate  understanding  of  the  overall  philosophy  of  the  so  called  euro-amendment  of  the  Constitution  –  the  constitutional  basis  of  incorporation  and  application  of  the  Community  law  in  the  Czech  Republic  is  exactly  and  exclusively  the  "integration  clause",  i.e.  the  above  mentioned  Article  10a  of  the  Constitution.  As  a  consequence  of  the  assignment  of  powers  of  some  bodies  of  the  Czech  Republic  to  the  European  Union  through  the  accession  agreement,  in  thus  delimited  sphere  the  national  legislation  is  either  not  applied  any  more  (in  the  area  of  the  exclusive  competency  of  the  European  Union),  or  the  national  legislation  is  applied  concurrently  with  Community  acts  operating  on  the  basis  of  the  rules  of  the  European  Union    (in  the  area  of  shared  competency  of  the  Union  and  a  member  state).
 
Articles  10  and  10a  of  the  Constitution  apply  to  various  types  of  international  treaties.  Hence  there  is  no  need  to  deal  with  the  question  of  the  application  of  the  directives  and  regulations  of  the  European  Union  under  the  stipulations  of  Article  10,  i.e.  only  if  they  provide  something  different  than  a  law.  In  the  light  of  Article  10a  of  the  Constitution,  some  resources  of  the  Community  law,  e.g.  regulations,  are  in  fact  applied  instead  of  laws,  albeit  of  exactly  the  same  contents,  and  as  a  consequence  of  the  delegation  of  some  powers  they  have  a  factual  application  primacy  not  only  over  laws  (which  is  normal  with  international  treaties  covered  by  Article  10  of  the  Constitution),  but  in  principle  also  over  the  national  Constitution. 
 
 
Relationship  of  the  National  Constitutional  System  and  of  the  Constitutional  Court  of  the  Czech  Republic  to  the  Community  Law  System  and  to  the  Jurisdiction  of  the  European  Court  of  Justice 
 
What consequences  can  the  extension  of  the  effect  of  the  Community  law  upon  the  Czech  Republic  have  for  the  powers  and  the  operation  of  Czech  Constitutional  Court?  This is an  extremely  broad  set  of  issues,  therefore  on  this  forum  I  cannot  but  concentrate  on  a  few  brief  remarks,  which  obviously  express  merely  my  own  views  of  this  matter;  the  Constitutional  Court  as  an  institution  shall  formulate  its  approach  through  its  specific  decision-making  activity  in  the  future.
 
A  question  arising  in  this  context  from  the  practical  point  of  view  at  the  first  place  is,  whether  the  Constitutional  Court  of  the  Czech  Republic  is  a  court  as  follows  from  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community,  meaning  a  court  that  refers  preliminary  questions  to  the  European  Court  of  Justice  concerning  controvertible  aspects  of  interpretation  or  validity  of  a  provision  of  Community  law.  The  practice  of  the  constitutional  courts  of  the  European  Union  member  countries  and  the  positions  of  these  courts  towards  the  procedure  pursuant  to  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community  are  well  known  to  be  different  from  one  another;  hence  a  universally  acceptable  approach  does  not seem to  exist.
 
It  must  be  stated  beforehand,  that  even  if  the  Constitutional  Court  will  be  such  a  court  as  follows  from  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community,  the fact itself will not  divest  namely the  Supreme  Court  and  the  Supreme  Administrative  Court, i.e. the  two  paramount  courts  of  the  ordinary  judiciary  in  the  Czech  Republic,  of  their  position  of  courts  against  the  rulings  of  which  no  appeal  is  possible,  and  therefore  have  a  principal  obligation  as  per  Article  234  par.  2  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community  to  refer  a  preliminary  question  to  the  European  Court  of  Justice.  A  constitutional  plea,  in  fact,  is  not  a  remedy  as  follows  from  Article  234  par.  3  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community;  the  Constitutional  Court  is  not  just  another  instance  in  the  ordinary  judiciary  –  it  is  not  superior  to  ordinary  courts;  a  constitutional  plea  essentially  serves  the  purpose  of  defending  fundamental  rights  based  on  the  national  Constitution,  which  is  a  different  purpose  than  that  of  a  remedy  as  stipulated  in  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community.  But  in  spite  of  that, I  assume  that  the  Czech  Constitutional  Court  should  feel  free  to  undergo,  in  certain  circumstances,  the  procedure  as  follows  from  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community,  although  these  circumstances  are  likely  to  be  of  a  rather  exceptional  nature  –  due  to  the  position  of  the  ordinary  judiciary  and  above  all  the  Supreme  Court  and  the  Supreme  Administrative  Court. 
 
First  of  all  a  reference  should  be  made  to  the  fact  that  the  issue  of  the  definition  of  a  court  as  per  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community  is  an  issue  of  the  Community  law  rather  than  national  law.  The  European  Court  of  Justice  understands  a  court  according  to  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community  on  the  one  hand  as  a  body  defined  as  a  court  by  national  law,  and  upon  the  other  hand  as  a  body  that  is  not  defined  as  a  court  by  national  law,  but  meets  some  characteristic  features  laid  down  by  the  European  Court  of  Justice  (it  must  be  a  body  established  on  the  basis  of  a  statute  that  has  an  obligation  to  make  decisions  independently  and  in  accordance  with  law  and  that  performs  systematically  its  judging  functions  –  i.e.  issues  binding  decisions  on  rights  and  duties  of  individual  persons  and/or  corporate  entities).  The  Constitutional  Court  of  the  Czech  Republic  then  undoubtedly  is  a  body  that  meets  this  Community  definition  of  a  court  as  per  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community.
 
Also  considering  pragmatic  reasons,  it  would  not  be  suitable  to  exclude  a  possible  intervention  of  the  Constitutional  Court  at  the  European  Court  of  Justice  based  on  a  procedure  stipulated  under  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community.  The  institute  of  a  preliminary  question  provides  national  courts  with  a  relatively  effective  opportunity  to  formulate  their  own  idea  of  accurate  interpretation  of  the  Community  law  and  get  the  European  Court  of  Justice  acquainted  with  the  impact  of  its  own  interpretation  in  individual  cases  and  with  their  own  national  peculiarities.  Convincing  arguments  of  a  national  court  can  inspire  the  European  Court  of  Justice  to  create  an  exception  from  its  previous  interpretation  of  Community  law,  or  even  to  change  the  case  law.  In  such  a  context,  an  intervention  of  the  Constitutional  Court  could  be  opportune  and  expedient  namely  in  the  issues  of  interpretation  and  application  of  Community  standards  of  fundamental  rights  by  the  European  Court  of  Justice.    The  Constitutional  Court  would  have  an  opportunity  to  formulate  its  own  opinion  concerning  the  purport  and  interpretation  of  the  European  human  rights  principles;  its  argumentation  should,  however,  be  based  on  the  perspective  of  the  Community  law  with  comparative  utilisation  of  the  constitutional  arrangements  of  other  member  countries  of  the  European  Union  and  of  the  case  law  of  the  European  Court  of  Human  Rights  –  i.e.  not  exclusively  or  prevailingly  on  the  perspective  of  interpretation  of  the  standards  provided  by  the  national  Constitution.  In  fact,  it  follows  from  the  logic  of  the  decentralized  system  of  European  law,  that  any  national  court,  including  a  constitutional  court,  becomes  a  European  court  when  deciding  on  matters  involving  the  Community  law.
 
As  I  mentioned  before,  the  use  of  the  procedure  under  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community  by  the  Constitutional  Court  is  likely  to  be  rare  and  exceptional;  the  Constitutional  Court  will  be  able,  however,  by  way  of  deciding  on  constitutional  pleas  lodged  by  individuals,  to  defend  the  application  of  the  Community  law  wherever  not  a  mere  violation  of  the  ordinary  Community  law  will  be  in  question,  i.e.  without  the  human  rights  dimension,  but  where  the  fundamental  rights  will  be  jeopardized.  The  Constitutional  Court  will  fulfil  its  role  of  protection  of  human  rights  in  the  best  manner  by  merely  monitoring,  in  principle,  whether  the  national  courts  meet  their  obligation  to  refer  a  case  to  the  European  Court  of  Justice  for  preliminary  judgment  pursuant  to  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community.  The  Constitutional  Court  will  also  be  able  to  decide  by  itself  upon  appropriate  interpretation  of  the  Community  law  based  on  a  constitutional  plea;  this,  however,  only  when  the  given  rule  has  been  already  interpreted  by  the  European  Court  of  Justice;  its  role  will  be  strictly  subsidiary  and  the  case  law  of  the  Constitutional  Court  must  follow  upon  the  case  law  of  the  European  Court  of  Justice.  Should  an  ordinary  court,  against  the  decision  of  which  no  appeal  is  possible,  fail  to  observe  its  obligation  to  refer  a  preliminary  question  to  the  European  Court  of  Justice  as  stipulated  under  Article  234  of  the  Treaty  establishing  the  European  Community,  repeal  of  such  a  final  judgment  by  the  Constitutional  Court  will  be  possible  based  on  a  constitutional  plea,  on  the  basis  of  the  violation  of  the  right  to  a  statutory  judge  guaranteed  by  Article  38  of  the  Charter  of  Fundamental  Rights  and  Freedoms.
 
 
European  Convention  on  Human  Rights  and  the  Charter  of  Fundamental  Rights  of  the  European  Union    –  Development  of  the  European  System  of  the  Protection  of  Fundamental  Rights
 
Finally  please  allow  me  to  make  several  observations  concerning  the  recent  development  of  the  European  system  of  the  protection  of  fundamental  rights.
 
The  Draft  Treaty  establishing  a  Constitution  for  Europe  envisages  in  Title  II  of  Part  1,  Article  I-7,  dedicated  to  fundamental  rights,  the  undertaking  of  two  steps,  which  in  the  case  of  the  acceptance  of  the  Constitution  of  the  European  Union  in  the  proposed  wording  may  mean  a  remarkable  change  in  the  European  system  of  the  protection  of  human  rights:  the  Charter  of  Fundamental  Rights  is  to  become  a  part  of  the  European  Constitution,  and  the  Union  shall  seek  accession  to  the  European  Convention  for  the  Protection  of  Human  Rights  and  Fundamental  Freedoms.   
 
If  we  avoid  superficial  enthusiasm  and  assess  the  presumable  development  soberly,  we  cannot  avoid  a  question  whether  the  European  Union  has  really  set  out  on  a  journey  towards  the  strengthening  of  the  protection  of  an  individual,  or  rather  to  a  chaos  of  different  procedures,  to  a  mutual  competition  of  dual  case  laws,  and  finally  to  double  standards  of  the  protection  of  fundamental  rights  in  Europe.  Naturally,  this  is  a  question  of  the  future  relationship  between  two  existing  systems  of  the  protection  of  fundamental  rights,  i.e.  between  the  relatively  stable  system  of  the  European  Convention  on  Human  Rights  in  the  framework  of  the  Council  of  Europe,  and  the  dynamically  developing  system  of  the  European  Union.
 
Forty-five  member  states  of  the  Council  of  Europe  are  now  parties  to  the  European  Convention  on  Human  Rights,  including  all  twenty-five  states  of  the  European  Union,  which  are  subject  to  the  control  mechanism  of  the  European  Court  of  Human  Rights.  The  states,  with  only  rare  exceptions,  abide  by  the  judgments  of  the  Strasbourg  Court    –  their  respect  to  these  judgments  is  even  surprisingly  high.  While  in  the  former  case  law  of  the  Strasbourg  bodies  any  complaints  aiming  directly  against  the  acts  of  the  bodies  of  the  European  Communities  used  to  be  rejected  as  inadmissible  ratione  personae  stating  that  the  European  Communities  are  not  party  to  the  Convention,  a  noteworthy  development  has  been  marked  the  last  few  years.  The  most  distinct  decision  thus  far,  modifying  the  approach  of  the  Court  in  this  area,  is  the  judgment  of  the  European  Court  in  the  case  of  Matthews  vs.  United  Kingdom  from  the  year  1999,  in  which,  for  the  first  time  ever,  a  member  state  of  the  European  Union  was  condemned  for  a  conduct  based  immediately  on  the  Community  law.  Other  complainants  have  based  their  petitions  on  the  Matthews  case  in  the  meantime.  This  development  in  the  case  law  of  the  Strasbourg  Court  probably  means  of  the  incentives  contributing  to  larger  efforts  at  pushing  ahead  the  accession  of  the  European  Union  to  the  European  Convention.  But  will  the  inception  of  the  Charter  of  Fundamental  Rights  of  the  European  Union  and  its  incorporation  into  the  constitutional  treaty  represent  any  substantial  benefit  for  a  citizen  of  the  Union?  I  admit  I  am  rather  sceptical  in  this  respect.  I  am  afraid  the  Charter  does  not  fully  meet  the  objective  it  was  created  for;  in  fact,  the  objective  was  supposed  to  be  mainly  a  better  transparency  and  simplification  of  the  protection  of  fundamental  rights  for  individuals.
 
From  the  material  point  of  view,  the  Charter  of  Fundamental  Rights  is  nothing  but  a  compilation  of  the  stipulations  of  the  European  Convention,  which  was  the  main  resource  of  its  contents,  and  relevant  stipulations  of  some  more  recent  international  treaties,  as  well  as  a  reflection  of  some  relevant  case  laws  of  the  European  Court  of  Justice  and  the  secondary  legislation  of  the  European  Communities;  in  simple  words,  it  does  not  bring  about  anything  that  was  not  contained  already  in  the  above  mentioned  sources  –  and  this  regards  also  the  "modern"  rights  connected  with  bioethics  or  with  the  right  to  the  protection  of  personal  data.  The  Charter  includes,  however,  some  stipulations,  the  inclusion  of  which  into  the  catalogue  of  fundamental  rights  –  in  the  sense  of  subjective  individual  rights  –  is  rather  doubtable,  such  as,  for  example,  a  proclamatory  setting  of  principles  and  goals  (diversity  of  cultures),  access  to  medical  care,  environmental  protection,  and  consumer  protection. 
 
In  my  view,  the  most  sophisticated  –  and  today  not  more  than  theoretical,  I  am  afraid  –  solution  would  have  been  the  accession  of  the  Communities  to  the  European  Convention  before  the  actual  inception  of  the  Charter.  The  observance  of  the  rights  included  in  the  today's  Charter,  which  overlap  with  the  European  Treaty,  would  then  be  singularly  guaranteed  and  controlled  by  the  Strasburg  Court  on  the  basis  of  direct  complaints  from  the  citizens  regarding  all  acts  of  national  and  Union  authorities.
 
The  current  wording  of  the  Article  7  of  the  Constitutional  Treaty  practically  leaves  only  two  realistic  options  of  the  future  development:
 
The  Charter  will  become  a  binding  part  of  the  Constitution,  but  the  Union  will  not  use  the  newly  created  legal  possibility  to  access  the  Convention.  From  the  point  of  view  of  an  integral  protection  of  the  fundamental  rights  in  Europe,  such  a  solution  would  not  be  providential  –  it  would  establish  the  existence  of  two  binding  and  mutually  overlapping  catalogues  of  fundamental  rights,  offering  two  completely  different  procedural  options  of  seeking  a  judicial  protection,  controlled  by  two  courts  having  different  competencies,  with  the  subsequent  risk  of  a  gradual  yet  inevitable  rise  of  two  different  standards  of  human  rights  in  a  should-be  integrated  legal  and  political  area  of  the  European  Union  .
 
The  second –  and  in  my  view,  with  the  present  status  quo,  the  only  relatively  satisfactory  –  alternative  is  (even  upon  the  assumption  of  a  legally  binding  Charter)  the  accession  of  the  Union  to  the  European  Convention  and  its  engagement  in  the  Strasburg  system  of  the  protection  of  fundamental  rights.  This  would  eliminate  the  threat  of  an  impending  procedural  duality  of  the  protection  and  the  rise  of  different  interpretations  of  the  same  fundamental  rights  in  Europe.  The  multi-stage,  expensive  and  time-demanding  system  of  judicial  protection  of  fundamental  rights,  which  is  already  burdening  for  a  citizen  both  at  the  national  and  the  European  levels,  would  perhaps  not  have  to  become  even  less  transparent  and  comprehensible.