Opravilna št.: |
U-I-59/99 |
Objavljeno: |
Uradni list RS, št. 82/2001 in OdlUS X, 159 | 20.09.2001 |
ECLI: |
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.59.99 |
Akt: |
Statut Mestne občine Celje (Uradni list RS, št. 41/95, 37/97 in 28/99), prvi stavek 1. odst. 34., 3. odst. 34., 2. odst. 21., 2. odst. 24. čl. Sklepi Mestnega sveta Mestne občine Celje, sprejetih na seji dne 2. 2. 1999 |
Izrek: |
Besedilo v prvem stavku prvega odstavka 34. člena Statuta Mestne občine Celje (Uradni list RS št. 41/95, 37/97 in 28/99), ki se glasi: "ima toliko članov, kolikor strank je s svojimi člani zastopanih v svetu, s tem, da" se razveljavi. Tretji odstavek 34. člena Statuta Mestne občine Celje se razveljavi. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 21. člena in drugega odstavka 24. člena Statuta Mestne občine Celje se zavrne. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepov Mestnega sveta Mestne občine Celje, sprejetih na seji dne 2. 2. 1999, o imenovanju predsednikov in članov delovnih teles in članov nadzornega odbora Mestne občine Celje se zavrže. |
Evidenčni stavek: |
Člani občinskega sveta pri izvrševanju svoje funkcije uresničujejo pravico državljanov, da po svojih predstavnikih sodelujejo pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Vsako razlikovanje članov občinskega sveta pri izvrševanju te ustavne pravice na kakršnikoli podlagi, pomeni poseg v to ustavno pravico. Poseg v ustavno pravico pa je na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave dopusten le, če je po načelu sorazmernosti primeren in nujen za varstvo pravic drugih in če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter pomembnostjo s tem zavarovanih pravic in koristjo, ki bi bila s tem dosežena na drugi strani (sorazmernost v ožjem smislu). Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana določba 34. člena Statuta ne prestane že prvega pogoja strogega ustavnosodnega testa. Za obravnavano razlikovanje ne obstaja nikakršen razlog, ki bi opravičeval neenak položaj članov Mestnega sveta pri izvrševanju ustavne pravice iz 44. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče v celoti razveljavilo tretji odstavek 34. člena in tisti del besedila v prvem odstavku tega člena, ki veže število članov nadzornega odbora na število strank, ki jim pripadajo člani sveta. |
Geslo: |
Lokalna samouprava: Delovno, posvetovalno telo. Občina (mesto): Občinski predpisi, statut. Ustavno načelo: Sorazmernosti. Ustavne pravice in svoboščine: Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Uresničevanje in omejevanje ustavnih pravic. Ustavno sodišče, pristojnost, postopek: Nepristojnost za presojo akta, ki ni predpis, splošni akt. Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika. |
Pravna podlaga: |
Ustava, 44. čl. Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 67., 68., 69. čl. Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 25., 2. odst. 26., 45., 50., 51. čl. |
Dokument v PDF obliki: |
|
Polno besedilo: |
U-I-59/99-10 20. 9. 2001 O D L O Č B A Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Mirka Frica Krajnca in Mirana Gracerja iz Celja, na seji dne 20. septembra 2001 o d l o č i l o : 1. Besedilo v prvem stavku prvega odstavka 34. člena Statuta Mestne občine Celje (Uradni list RS št. 41/95, 37/97 in 28/99), ki se glasi: "ima toliko članov, kolikor strank je s svojimi člani zastopanih v svetu, s tem, da" se razveljavi. 2. Tretji odstavek 34. člena Statuta Mestne občine Celje se razveljavi. 3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 21. člena in drugega odstavka 24. člena Statuta Mestne občine Celje se zavrne. 4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepov Mestnega sveta Mestne občine Celje, sprejetih na seji dne 2. 2. 1999, o imenovanju predsednikov in članov delovnih teles in članov nadzornega odbora Mestne občine Celje se zavrže. O b r a z l o ž i t e v A. 1. Pobudnika sta vložila pobudo kot svetnika Mestnega sveta Mestne občine Celje, izvoljena na listah volivcev na lokalnih volitvah 1998. Menita, da izpodbijane določbe Statuta Mestne občine Celje (v nadaljevanju Statut), ki določajo, da so odbori Mestnega sveta, Komisija za mandatna vprašanja, volitve, imenovanja, priznanja in nagrade, Statutarna komisija in Nadzorni odbor sestavljeni le iz tistih svetnikov, ki so člani političnih strank, pomenijo omejevanje pravic svetnikov, ki so bili izvoljeni na listah volivcev in volivcev, ki so glasovali zanje. Poudarjata, da so mandati svetnikov, izvoljenih na podlagi list volivcev, enakovredni in enakopravni ter med izvoljenimi svetniki ni dopustno delati nobenih razlik. Izpodbijane določbe Statuta naj bi bile v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in 44. členom Ustave. Izpodbijani sklepi Mestnega sveta o imenovanju predsednikov in članov delovnih teles Mestnega sveta in članov Nadzornega odbora naj bi pobudnikoma preprečili sodelovati pri delovanju delovnih teles Mestnega sveta, s čimer naj bi bile omejene njune z Ustavo zagotovljene človekove pravice in temeljne svoboščine. Predlagata, naj Ustavno sodišče izpodbijane določbe Statuta in izpodbijane sklepe odpravi. 2. Župan Mestne občine Celje v svojem odgovoru na pobudo navaja, da je Mestni svet na 4. seji dne 30. 3. 1999 sprejel Spremembe in dopolnitve Statuta Mestne občine Celje (Uradni list RS, št. 28/99), s katerimi so bile izpodbijane določbe Statuta spremenjene, tako da zastopstvo političnih strank v odborih in komisijah Mestnega sveta ni vnaprej določeno, temveč je odločitev o sestavi odborov in komisij prepuščena odločitvi Mestnega sveta. Tudi določba 34. člena Statuta, ki ureja število članov in sestavo Nadzornega odbora, po mnenju Župana ni v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS) in Ustavo. 3. Pobudnika kljub Spremembam in dopolnitvam Statuta vztrajata pri pobudi. Menita, da imenovanje članov odborov ne bi smelo biti odvisno "od večinske volje v Mestnem svetu". Ker samostojni svetniki v Mestnem svetu predstavljajo manjšino, ne pride do njihove izvolitve v delovna telesa. Zato bi moralo biti zastopanje list volivcev v delovnih telesih Mestnega sveta vnaprej določeno. B. - I. 4. S Spremembami in dopolnitvami Statuta Mestne občine Celje sta bila spremenjena drugi odstavek 21. člena in drugi odstavek 24. člena (9. in 12. člen). Tako Statut ne določa več, da imajo "odbori toliko članov, kolikor strank je s svojimi člani zastopanih v svetu, sestavljeni pa so tako, da je vsaka stranka v posameznem odboru zastopana s po enim članom." Določa le, da imajo odbori sedem članov. S Spremembami in dopolnitvami Statuta je bilo razlikovanje med svetniki, ki so bili izvoljeni na podlagi list kandidatov političnih strank, in svetniki, ki so bili izvoljeni na podlagi list skupine volivcev, odpravljeno. 5. Navedbe pobudnikov, da tudi s spremenjenimi določbami ni zagotovljeno, da bi bili za člane delovnih teles imenovani "samostojni" svetniki, torej svetniki, ki so bili izvoljeni na podlagi kandidatur ali list kandidatov, katerih predlagatelj je bila skupina volivcev, niso utemeljene. Vsi člani občinskega sveta, ne glede na način njihove izvolitve, morajo imeti v občinskem svetu enak položaj in enake pravice ter dolžnosti. Z izvolitvijo postanejo vsi kandidati enakopravni člani občinskega sveta. ZLS ne vsebuje določb, ki bi določenim članom občinskega sveta dajale kakšne prednosti ali posebne pravice. Sprejem posameznih odločitev je odvisen od odločitve oziroma glasovanja posameznih članov občinskega sveta in ne od odločitve političnih strank ali skupine volivcev, ki so člane občinskega sveta kandidirale v času volitev. Tako je tudi imenovanje članov posameznih odborov in komisij odvisno od glasovanja posameznih članov občinskega sveta. Če ne pride do imenovanja svetnikov, ki so bili izvoljeni na podlagi kandidature oziroma liste kandidatov skupine volivcev v odbore in komisije občinskega sveta, oziroma njihovi predlogi niso izglasovani, to ne pomeni, da jim je s tem onemogočeno izvrševanje njihove funkcije ali pravice sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Tako kot komisije in odbori občinskega sveta lahko tudi posamezni člani občinskega sveta dajejo svoja mnenja in predloge. ZLS v drugem odstavku 31. člena izrecno določa, da lahko vsak član občinskega sveta predlaga občinskemi svetu v sprejem odloke in druge akte, razen tistih, katere lahko po zakonu ali statutu predlaga le župan. 6. Ustavno sodišče je pobudo v delu, ki se nanaša na drugi odstavek 21. člena in drugi odstavek 24. člena Statuta, zavrnilo, ker so razlogi podbudnikov, iz katerih vztrajajo pri vloženi pobudi, kljub navedenim Spremembam in dopolnitvam Statuta očitno neutemeljeni. B. - II. 7. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 34. člena Statuta in glede na izpolnjene pogoje, določene v četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), takoj nadaljevalo postopek z odločanjem o stvari sami. 8. S spremembami in dopolnitvami Statuta ni bil ustrezno spremenjen in dopolnjen 34. člen. V prvem odstavku 34. člena je število članov Nadzornega odbora vezano na število strank, ki so s svojimi člani zastopane v Mestnem svetu (s tem da mora imeti najmanj pet članov), na podlagi tretjega odstavka 34. člena pa Komisija za mandatna vprašanja, volitve, imenovanja, priznanja in nagrade pripravi predlog za imenovanje članov nadzornega odbora "na osnovi predlogov strank, zastopanih v občinskem svetu." 9. Člani občinskega sveta pri izvrševanju svoje funkcije uresničujejo pravico državljanov, da po svojih predstavnikih sodelujejo pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Vsako razlikovanje članov občinskega sveta pri izvrševanju te ustavne pravice na kakršnikoli podlagi, pomeni poseg v to ustavno pravico. Poseg v ustavno pravico pa je na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave dopusten le, če je po načelu sorazmernosti primeren in nujen za varstvo pravic drugih in če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter pomembnostjo s tem zavarovanih pravic in koristjo, ki bi bila s tem dosežena na drugi strani (sorazmernost v ožjem smislu). Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana določba 34. člena Statuta ne prestane že prvega pogoja strogega ustavnosodnega testa. Za obravnavano razlikovanje ne obstaja nikakršen razlog, ki bi opravičeval neenak položaj članov Mestnega sveta pri izvrševanju te ustavne pravice . Zato je Ustavno sodišče v celoti razveljavilo tretji odstavek 34. člena in tisti del besedila v prvem odstavku tega člena, ki veže število članov nadzornega odbora na število strank, ki jim pripadajo člani sveta. Razveljavitev besedila v prvem odstavku 34. člena (2. točka izreka) pomeni, da Mestni svet občine Celje imenuje v nadzorni odbor najmanj pet članov in to z večino glasov vseh članov izmed občanov za dobo štirih let. V celoti pa je razveljavilo tretji odstavek 34. člena Statuta, kar pomeni, da Komisija za mandatna vprašanja, volitve, imenovanja, priznanja in nagrade pri morebitnih novih predlogih za člane Nadzornega odbora ni več vezana na predloge strank oziroma predloge tistih članov Mestnega sveta, ki so bili izvoljeni na podlagi liste kandidatov političnih strank. Predloge za imenovanje članov Nadzornega odbora lahko navedeni komisiji poda vsak član Mestnega sveta ne glede na to, ali je bil izvoljen na podlagi kandidature političnih strank ali skupine volivcev. Ustavno sodišče je razveljavilo izpodbijane določbe, kar pomeni, da učinkuje razveljavitev za naprej, to je od naslednjega dne po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. 10. Izpodbijani sklepi Mestnega sveta o imenovanju predsednikov in članov delovnih teles in članov Nadzornega odbora so posamični akti, ki jih ni mogoče izpodbijati s pobudo, temveč s pravnimi sredstvi, določenimi v 67., 68. in 69. členu ZLS. Ustavno sodišče je pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov lokalnih skupnosti, to je splošnih aktov (četrta alinea prvega odstavka 160. člena Ustave in četrta alinea prvega odstavka 21. člena ZUstS). Posamične akte državnih organov, organov lokalnih skupnosti ali nosilcev javnih pooblastil je zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin dopustno izpodbijati z ustavno pritožbo šele potem, ko so izčrpana vsa pravna sredstva (šesta alinea prvega odstavka in tretji odstavek 160. člena Ustave ter šesta alinea prvega odstavka 21. člena, 50. in 51. člen ZUstS). Ker za obravnavanje pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih sklepov Ustavno sodišče ni pristojno, je pobudo zavrglo (4. točka izreka). C. 11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena, 25. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Ribičič. P r e d s e d n i k Franc Testen Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča 1. Glasoval sem za odločbo (točki 1 in 2), s katero sta bili razveljavljeni določbi Statuta Mestne občine Celje, ki sta protiustavno razlikovali med člani Mestnega sveta, izvoljenimi na strankarskih listah in ostalimi člani, izvoljenimi na podlagi strankarsko neodvisnih kandidatur (ki so jih predlagale skupine volivcev). Prav tako se strinjam s tistim delom obrazložitve 3. točke odločbe, ki ugotavlja, da je bila s spremembo drugega odstavka 21. člena in drugega odstavka 24. člena odpravljena protiustavnost s tem, da je izpadlo besedilo, ki je vzpostavljalo omenjeno neenakopravnost med člani občinskega sveta. To ločeno mnenje pišem zaradi tega, ker menim, da za odpravo neenakopravnosti članov Mestnega sveta razveljavitev in sprememba določbe Statuta, ki to enakopravnost neposredno vzpostavljata, ne zadoščata. 2. Sprememba statuta in razveljavitev statutarne določbe, ki odpravita izrecno neenakopravnost med člani mestnega sveta, ne zadoščata zato, ker se lahko dejanska neenakopravnost članov Mestnega sveta nadaljuje tudi potem, ko ta ni več izrecno predpisana s Statutom. Povedano drugače: sestava delovnih teles Mestnega sveta lahko ostane nespremenjena tudi po spremembi 21. in 24. člena Statuta in po razveljavitvi dela 34. člena Statuta. To bi pomenilo, da se Statut sicer formalno uskladi z ustavo in zakonom in se odpravijo določbe, ki izrecno nasprotujejo veljavni pravni ureditvi, v praksi pa se neenakopravnost med člani mestnega sveta pri oblikovanju in sestavi delovnih teles, ohrani. Ustavnosti in zakonitosti je formalno zadoščeno, protiustavno razlikovanje med člani Mestnega sveta, povzročeno z odpravljenimi določbami Statuta, pa se nadaljuje. Nobene garancije namreč ni, da bi bil v katero koli delovno telo Mestnega sveta izvoljen član Mestnega sveta, ki ni kandidiral na strankarski listi. Ti člani so v izraziti manjšini in je zato njihova (pravzaprav njuna, ko gre za Mestni svet v Celju) prizadevanja, da bi bili izvoljeni v delovna telesa, mogoče z lahkoto preglasovati. 3. Enakopravnost članov Mestnega sveta bi bilo mogoče zagotoviti z izrecno določbo, ki bi zagotavljala enakopravnost vseh članov Mestnega sveta. Takšna določba je logična sestavina ureditve v vseh tistih primerih, v katerih je bil organ (parlament, občinski oz. mestni svet) izvoljen na podlagi proporcionalnega volilnega sistema, kot to velja v Sloveniji na primer pri volitvah Državnega zbora in pri volitvah občinskih oz. mestnih svetov večjih občin (v manjših občinah se svet voli po načelih večinskega volilnega sistema(1)). Takšno izrecno določbo najdemo na primer v veljavnem Poslovniku Državnega zbora, ki pravi v prvem odstavku 126. člena: "Sestava delovnih teles ter funkcije v njih se določijo, upoštevaje število poslancev v posameznih poslanskih skupinah." Smisel takšne določbe je očiten na prvi pogled. V sestavi delovnih teles naj se odrazi isto razmerje moči, ki velja v celotnem Državnem zboru in ki je bilo določeno z volitvami. To je smiselno iz več razlogov, med drugim tudi zato, ker lahko le v tem primeru delovno telo uspešno opravlja svoje delo, ker je mogoče pričakovati, da bodo njegovi predlogi praviloma naleteli na večinsko podporo v Državnem zboru. Eden od razlogov za takšno ureditev pa je tudi v tem, da zastopanost v delovnem telesu ne bi bila nesorazmerna(2). Ko gre za Državni zbor je v ospredju prizadevanje, da se zagotovi uravnoteženo zastopanost opozicije ter predstavnikov italijanske in madžarske narodne skupnosti (v Državni zbor doslej še ni bil izvoljen noben poslanec z nestrankarske liste). Toda tudi v Državnem zboru ta določba varuje ti. neodvisne poslance (tiste, ki so izstopili iz strankarske poslanske skupine, pa se niso priključili kakšni drugi strankarski poslanski skupini), ki lahko oblikujejo svojo poslansko skupino. 4. V veljavnem Statutu Mestne občine Maribor je v 27. členu (drugi odstavek) zapisano: "Pri sestavi delovnih teles in funkcij v njih se mora upoštevati proporcionalna zastopanost strank oz. list v mestnem svetu". Podobno določbo najdemo na primer v veljavnem Statutu Mestne občine Koper, ki v 68. členu (drugi odstavek) pravi: "Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja pri pripravi predloga kandidatnih list za delovna telesa na podlagi sprejetih kandidatur upošteva število članov občinskega sveta iz posameznih političnih strank oziroma list ter temu ustrezno zastopanost v delovnih telesih." Takšna ali podobna izrecna določba statuta preprečuje neenakopravnost med člani mestnega sveta oziroma zagotavlja njihovo sorazmerno zastopanost v delovnih telesih mestnih svetov. 5. Menim, da bi Odločba v celoti preprečila možnost protiustavnega razlikovanja med člani Mestnega sveta, če bi v obrazložitvi Odločbe opozorila Mestno občino, da je v neskladju z ustavo ne le izrecno predpisana neenakopravnost članov Mestnega sveta, ampak tudi praksa privilegiranja enih članov nasproti drugim, ki normativno s Statutom ni izrecno predpisana. Verjetno bi bilo res pretirano terjati od vseh občin, da bi morale izrecno zagotavljati enakopravnost članov svojih svetov v statutih. Toda v primeru Mestne občine Celje je to nujno zaradi tega, da ne bi pobudnika, nestrankarska člana Mestnega sveta dosegla, pred Ustavnim sodiščem le Pirove zmage(3): določbe Statuta so spremenjene, pobudnika pa ostajata v neenakopravnem položaju in nista vključena v članstvo in vodenje delovnih teles Mestnega sveta. To bi namreč pomenilo, da bi neenakopravnost, ki je bila vzpostavljena z razveljavljenimi določbami Statuta, ostala| Ker moj predlog, da bi to opozorilo postalo sestavni del Obrazložitve Odločbe, ni bil sprejet, opozarjam nanj s tem ločenim mnenjem. Dr. Ciril Ribičič Opombe: 1Značilnost večinskega volilnega sistema je, da zagotavlja zanesljivo parlamentarno večino in s tem stabilno vlado zmagujoči stranki tudi v primeru, če ni osvojila večine glasov, oddanih na volitvah. V parlamentih in organih lokalnih skupnosti, izvoljenih na podlagi večinskega sistema, se pogosto zelo široko tolmači pojem "volilnega plena", zato ni izključeno, da si zmagujoča stranka v vseh delovnih telesih zagotovi večino in vsa predsedniška mesta, ne da bi pri tem upoštevala predstavnike opozicijskih političnih strank in še manj tiste nestrankarske predstavnike, ki vlade ne podpirajo. V nasprotju s tem izhaja iz logike proporcionalnega volilnega sistema ne le sorazmerna zastopanost kandidatnih list v predstavniškem telesu oz. organu lokalne skupnosti, ampak tudi v njunih delovnih telesih in pri volitvah predsednikov teh delovnih teles. 2Izjema so lahko tista delovna telesa, v katerih je zagotovljena nadproporcionalna ali celo večinska zastopanost opozicije, ker so naloge delovnega telesa povezane z nadzorno funkcijo opozicije. 3Do neke mere se je položaj pobudnikov izboljšal z razveljavitvijo tretjega odstavka 34. člena Statuta, saj kandidiranja poslej ne bo več mogoče omejevati na predloge političnih strank, ampak jih bo v skladu z Obrazložitvijo Odločbe v 9. točki lahko podajal vsak član Mestnega sveta. |
Vrsta zadeve: |
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov |
Vrsta akta: |
občinski predpis |
Vlagatelj: |
Mirko Fric Krajanc in Miran Gracer, Celje |
Datum vloge: |
26.02.1999 |
Datum odločitve: |
20.09.2001 |
Vrsta odločitve: |
odločba |
Vrsta rešitve: |
razveljavitev ali odprava |
Dokument: |
US20964 |
