U-I-376/02

Dogovor predsednikov vlad držav pogodbenic Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju z dne 10. 9. 2002 ni predpis, saj ni bil ratificiran niti objavljen in torej ni postal del notranjega prava. Zato ga Ustavno sodišče glede na določbo prvega odstavka 160. člena Ustave ni pristojno presojati. 

 

Prek presoje podzakonskega akta (uredbe Vlade), s katerim je bila ratificirana mednarodna pogodba, torej tudi posredno, ni mogoče utemeljiti pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti mednarodne pogodbe. To pomeni, da bosta lahko zakon in mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v neskladju, vendar Ustavno sodišče za presojo takšnega neskladja ni pristojno. Ustavno sodišče bo neskladje med zakonom in mednarodno pogodbo, ratificirano z uredbo Vlade, presojalo le, če bo neskladje pomenilo kršitev 2. člena Ustave (načela pravne države). V takem primeru se bo lahko zastavilo tudi vprašanje zakonitosti same uredbe o ratifikaciji (za kar je Ustavno sodišče pristojno po tretji alineji prvega odstavka 160. člena Ustave). Vprašanje ustavnosti uredbe se zastavi tudi v primeru neustavnosti katere od določb mednarodne pogodbe. V takšnem primeru bi bila z uredbo kršena Ustava, ker bi bila z njo v notranji pravni red vpeljana neustavna pravna norma.  

 

Ustavno sodišče torej ne presoja, ali je Kodeks obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova v neskladju z zakonom. Zato teh očitkov ni presojalo. Pobudniki ne zatrjujejo, da bi očitno neskladje tega Kodeksa z navedenimi zakoni pomenilo kršitev 2. člena Ustave. Očitki o neskladju z drugimi navedenimi ustavnimi določbami pa so pavšalni, zato jih Ustavno sodišče ni ocenjevalo. 

 

Ustavno sodišče ni pristojno za presojo medsebojne skladnosti mednarodnih pogodb. 

U-I-376/02-21

24. 3. 2005

 

 

SKLEP

 

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Sandija Radoloviča iz Izole in drugih, ki jih zastopa Danijel Starman, odvetnik v Kopru, na seji dne 24. marca 2005

 

sklenilo:

 

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o ratifikaciji Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (Uradni list RS, št. 63/01, MP, št. 20/01) v delu, ki se nanaša na 1. člen ter na 47. do 52. člen Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju, se zavrne.

 

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Uredbe o ratifikaciji Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova (Uradni list RS, št. 119/02, MP št. 28/02, št. 104/03, MP 23/03, št. 29/03, MP št. 7/03 in št. 23/04, MP št. 6/04) se zavrne.

 

3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti dogovora predsednikov vlad Republike Slovenije in Republike Hrvaške se zavrže.

 

4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti sklepov Stalne mešane komisije po Sporazumu med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju se zavrne.

 

Obrazložitev

 

A.

 

1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o ratifikaciji Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (v nadaljevanju BHROPS), in sicer 1. člen ter člene 47 do 52 Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (v nadaljevanju SOPS), ki je njegov sestavni del. Zatrjujejo, da so izpodbijane določbe v neskladju z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju TUL) ter z 2. in s 4. členom Ustave.

 

2. Pobudniki izpodbijajo tudi dogovor predsednikov vlad Republike Slovenije in Republike Hrvaške z dne 10. 9. 2002 o začasnem režimu implementacije določb členov 47 do 52 SOPS (v nadaljevanju Dogovor), Kodeks obnašanja ribičev in sklepe mešane komisije, ki je bila ustanovljena na podlagi SOPS (v nadaljevanju Stalna mešana komisija). V poznejših vlogah so pobudo razširili na Uredbo o ratifikaciji Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova (v nadaljevanju Uredba oziroma Kodeks). Menijo, da sta Dogovor in Kodeks v nasprotju z določbami členov 47 do 52 SOPS, z Zakonom o morskem ribištvu (Uradni list RS, št. 58/02 – v nadaljevanju ZMR-1) in z Zakonom o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 45/01 – v nadaljevanju ZZZ-1). Posegala naj bi tudi v njihovo ustavno pravico do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) in v nasprotju s 15. členom Ustave omejevala njihove pridobljene pravice.

 

3. Pobudniki utemeljujejo svoj pravni interes z dejstvom, da se poklicno ukvarjajo z gospodarskim ribolovom v slovenskem morju. V pobudi izrecno navajajo, da jih ne zanima obmejno območje, ki ga opredeljuje tretji odstavek 1. člena SOPS in se nanaša na teritorialno morje druge pogodbenice (Hrvaške). Zaradi izvajanja spornih določb SOPS naj bi bile neposredno prizadete njihove pridobljene pravice, ogrožen njihov obstoj in ovirana svobodna gospodarska dejavnost.

 

4. Pobuda je bila poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril, in v mnenje ter v odgovor Vladi. Vlada meni, da pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za oceno ustavnosti SOPS, saj niso izkazali, kako izpodbijane določbe SOPS posegajo v njihove pravice oziroma pravni položaj. Meni tudi, da bi moralo Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti 1. člena SOPS zavreči oziroma zavrniti, saj je to določbo že presojalo v postopku predhodne presoje ustavnosti mednarodnih pogodb. Predlaga zavrženje pobude za oceno ustavnosti Dogovora, ker ta ni bil ratificiran in zato ni postal del notranjega prava. Dogovor naj bi bil zajet v Kodeksu, ki je bil ratificiran z Uredbo. Meni, da določbe Kodeksa niso bile v neskladju z Ustavo in z ZMR-1. Vlada je sporočila tudi, da Kodeks od 1. 5. 2004 ne velja več.

 

 

B. – I.

 

5. Dogovor predsednikov vlad držav pogodbenic SOPS z dne 10. 9. 2002 o začasnem režimu implementacije določb 47. do 52. člena SOPS in ribolova v Piranskem zalivu ni predpis, saj ni bil ratificiran niti objavljen in torej ni postal del notranjega prava (75. in 77. člen ZZZ-1). Zato ga Ustavno sodišče glede na določbo prvega odstavka 160. člena Ustave ni pristojno presojati (glej sklepa št. U-I-128/98 z dne 23. 9. 1998, OdlUS VII, 173 in št. U-I-265/98 z dne 8. 3. 2001, OdlUS X, 41). Zato je pobudo v tem delu zavrglo (3. točka izreka).

 

6. Pobudniki izpodbijajo sklepe Stalne mešane komisije. Pri tem ne navajajo, katere sklepe izpodbijajo (sklepov je bilo več), ali jih izpodbijajo v celoti ali delno, in tudi ne navajajo, v čem naj bi bili v neskladju z Ustavo oziroma z zakonom. Zato pobude v tem delu ni bilo mogoče preizkusiti in jo je Ustavno sodišče zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Pri tem se ni spuščalo v obstoj procesnih predpostavk (4. točka izreka).

 

 

B. ­– II.

 

7. Ustavno sodišče v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave presoja ustavnost SOPS prek zakona o ratifikaciji (odločba št. U-I-147/94 z dne 30. 11. 1995, Uradni list RS, št. 3/96 in OdlUS IV, 118,). Ustavno sodišče je 1. člen SOPS že presojalo v postopku predhodne ustavnosodne kontrole mednarodne pogodbe po drugem odstavku 160. člena Ustave (mnenje št. Rm-1/00 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 43/01 in OdlUS X, 78) in izreklo mnenje, da ni v neskladju s TUL in ne z 2. členom Ustave. Pobudniki v utemeljitev očitka neskladja 1. člena SOPS z 2. členom Ustave in TUL ne navajajo dejstev in okoliščin, ki jih Ustavno sodišče ne bi upoštevalo že pri izrekanju navedenega mnenja. To velja tudi za očitek, da 1. člen SOPS posega v "ozemeljsko enotno in nedeljivo Slovenijo" in da je v neskladju s 4. členom Ustave. Ustavno sodišče je v navedem mnenju ocenilo, da SOPS ne ureja vprašanja meje med državama in je tudi ne prejudicira, saj pri njem ne gre za pogodbo o meji, temveč za sporazum o sodelovanju na obmejnih območjih (t. i. teritorialna ali radicirana mednarodna pogodba). Pobuda za oceno ustavnosti BHROPS je v tem delu očitno neutemeljena. Zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo (1. točka izreka).

 

8. Ustavno sodišče doslej še ni presojalo ustavnosti 47. do 52. člena SOPS. Členi 47 do 52 urejajo nekatera vprašanja v zvezi z ribolovom v obmejnem območju na morju. Večina navedenih členov neposredno zavezuje predvsem državi pogodbenici k priznavanju in ureditvi določenih pravic za ribiče z obmejnega območja. Nekateri od teh členov so naslovljeni neposredno na ribiče, torej tudi pobudnike (tretji odstavek 47. člena in 51. člen). Pobudniki zatrjujejo, da so navedeni členi v neskladju z 2. in s 4. členom Ustave. Pobudo utemeljujejo z zatrjevanjem, da so žrtve sporov na morju, ki so posledica kršitve ustavnopravnega položaja Republike Slovenije na morju in zlorab pri izvajanju SOPS. Takšne navedbe ne morejo utemeljiti očitka neustavnosti 47. do 52. člena SOPS. Zato je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti BHROPS tudi v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrnilo (1. točka izreka) .

 

 

B. – III.

 

9. Pred odločanjem o ustavnosti oziroma zakonitosti Kodeksa je treba odgovoriti na vprašanje pristojnosti Ustavnega sodišča oziroma obsega njegove presoje, ko gre za presojo mednarodne pogodbe, ki jo je ratificirala Vlada. Ustava izrecno določa le pristojnost Ustavnega sodišča za predhodno kontrolo ustavnosti mednarodne pogodbe (drugi odstavek 160. člena Ustave, presoja mednarodne pogodbe v postopku ratifikacije). Vendar se je Ustavno sodišče že izreklo o tem, da je pristojno presojati tudi že ratificirane mednarodne pogodbe (glej mnenje št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997, Uradni list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86).

 

10. Z ratifikacijo [1] mednarodna pogodba pridobi notranjepravni učinek, postane del notranjega pravnega reda. S tem se mednarodna obveznost države, ki izhaja iz pogodbe, ne spremeni. Prav nasprotno, z ratifikacijo mednarodne pogodbe država prevzame mednarodne obveznosti, za katere velja mednarodno pravo (Dunajska konvencija o pogodbenem pravu, Uradni list SFRJ, št. 30/72 – MDKPP, in pravila običajnega mednarodnega prava, ki v njej niso kodificirana). Obveznost, sprejeta z mednarodno pogodbo, državo zavezuje, da to obveznost izpolni. Po določbi 26. člena MDKPP (pacta sunt servanda) vsaka veljavna pogodba veže pogodbenice in one jo morajo izpolnjevati v dobri veri (bona fide). Načelo pacta sunt servanda je eno od temeljnih načel mednarodnega pogodbenega prava. Po določbi 27. člena te konvencije se posamezna pogodbenica ne more sklicevati na svoje notranje pravo, da bi upravičila neizpolnjevanje pogodbe, razen kadar je to dopustno po členu 46 te konvencije. Člen 46 se nanaša na kršitev notranjega prava o pristojnosti za sklenitev pogodbe, ki ga lahko država uveljavlja kot razlog za razveljavitev njene privolitve le, če je kršitev očitna in se nanaša na pravilo notranjega prava bistvenega pomena. Če izpolnitev mednarodne pogodbene obveznosti zahteva sprejem ali spremembo ustrezne normativne ureditve, ki naj učinkuje v notranjem pravnem redu, potem je država po mednarodnem pravu zavezana, da na tak način to obveznost tudi izpolni. Neizpolnitev obveznosti pomeni kršitev pogodbe – pomeni, da država stori mednarodni delikt.

 

11. Ustavno sodišče doslej zakonitosti mednarodnih pogodb ni presojalo, zato se zastavlja vprašanje, ali je zanjo sploh pristojno. Po Ustavi je Ustavno sodišče pristojno za predhodno presojo ustavnosti mednarodnih pogodb (drugi odstavek 160. člena Ustave). Na predlog Predsednika republike, Vlade ali tretjine poslancev izreče mnenje o ustavnosti mednarodne pogodbe, ki je za Državni zbor zavezujoče. Kar zadeva naknadno presojo ustavnosti mednarodnih pogodb, je Ustavno sodišče že večkrat zavzelo stališče (npr. v sklepu št. U-I-128/98 in sklepu št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998, OdlUS VII, 93), da lahko posredno, prek ustavnosti akta o ratifikaciji, presoja tudi ustavnost s tem aktom ratificirane mednarodne pogodbe. Slednje velja tako za primere, ko je mednarodna pogodba ratificirana z zakonom, kot za primere, ko je ratificirana z uredbo Vlade. Tako je Ustavno sodišče na primer presojalo ustavnost Uredbe o ratifikaciji Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o vojaških pokojninah in se je prek Uredbe izreklo tudi o ustavnosti mednarodne pogodbe, ratificirane s to Uredbo.

 

12. Drugače je, ko gre za vprašanje, ali je Ustavno sodišče pristojno za obravnavo zakonitosti mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo Vlade. Za takšno pristojnost v Ustavi ni najti opore. Ustava v drugem odstavku 160. člena govori le o (predhodni) presoji skladnosti mednarodnih pogodb z Ustavo. Zato tudi posredno, prek presoje podzakonskega akta (uredbe Vlade), s katerim je bila ratificirana mednarodna pogodba, ni mogoče utemeljiti pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti mednarodne pogodbe. To pomeni, da bosta lahko zakon in mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v neskladju, vendar Ustavno sodišče za presojo takšnega neskladja ni pristojno. Ustavno sodišče bo neskladje med zakonom in mednarodno pogodbo, ratificirano z uredbo Vlade, presojalo le, če bo neskladje pomenilo kršitev 2. člena Ustave (načela pravne države). V takšnem primeru se bo lahko zastavilo tudi vprašanje zakonitosti same uredbe o ratifikaciji (za kar je Ustavno sodišče pristojno po tretji alineji prvega odstavka 160. člena Ustave). Vprašanje ustavnosti uredbe se zastavi tudi v primeru neustavnosti katere od določb mednarodne pogodbe. V takšnem primeru bi bila z uredbo kršena Ustava, ker bi bila z njo v notranji pravni red vpeljana neustavna pravna norma.

 

 

B. – IV.

 

13. Pobudniki izpodbijajo Kodeks v celoti. [2] Iz obrazložitve izhaja, da je bil sporen 3. člen, ki določa območje uporabe Kodeksa in po mnenju pobudnikov zožuje območje obmejnega morskega ribolova, kot ga določa 1. člen SOPS. Sporen naj bi bil tudi prvi odstavek 4. člena, ki dovoljuje ribolov z globinskimi vlečnimi mrežami v času od 1. septembra do 31. decembra le podnevi med sončnim vzhodom in sončnim zahodom, kar naj bi bilo v nasprotju z ZMR-1, ki takšne prepovedi ne pozna. Kot sporne navajajo tudi določbe o medsebojnem komuniciranju in pomoči (5. člen), določbe o poročanju o opravljenem ribolovu in doseženem ulovu (6. člen) ter 7. člen, ki določa dovoljena ribolovna orodja. Ta naj bi bil v neskladju tako z ZMR-1 kot tudi s SOPS. Kodeks naj bi bil v neskladju tudi s šestim (pravilno s sedmim) odstavkom 75. člena ZZZ-1, saj bi ga po mnenju pobudnikov Vlada ne smela ratificirati. Kodeks naj bi bil v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena, s 15. in s 74. členom Ustave. Zatrjujejo tudi, da je sama Uredba v nasprotju z drugim odstavkom 75. člena ZZZ-1, ker ne vsebuje besedila mednarodne pogodbe v tujem (hrvaškem) jeziku.

 

14. Kot je bilo povedano v 12. točki obrazložitve, Ustavno sodišče ne presoja, ali je Kodeks v neskladju z zakonom. Zato teh očitkov ni presojalo. Pobudniki ne zatrjujejo, da bi očitano neskladje Kodeksa z navedenimi zakoni pomenilo kršitev 2. člena Ustave. Očitki o neskladju z drugimi navedenimi ustavnimi določbami pa so pavšalni, zato jih Ustavno sodišče ni ocenjevalo. Tudi očitek, da je Uredba v neskladju z drugim odstavkom 75. člena ZZZ-1, je splošen in ne pove, zakaj naj bi takšna kršitev vplivala na veljavnost Uredbe. Res je, da navedena določba predvideva, da se ratificirana mednarodna pogodba objavi v slovenskem in tujem jeziku, vendar pa objava samo v slovenskem jeziku ne pomeni bistvene kršitve postopka sklenitve mednarodne pogodbe in ni vplivala na veljavnost njene uveljavitve. Poleg tega je v aktu objave navedeno, kje je na voljo izvirnik sopogodbenice. Bistveno je, da sta bila akt o ratifikaciji (Uredba) in v njem vključena mednarodna pogodba (Kodeks) objavljena v slovenskem jeziku. S tem je zadoščeno določbi 154. členu Ustave (veljavnost predpisov in njihovo objavljanje).

 

15. Očitka, da je Kodeks v neskladju s SOPS, Ustavno sodišče ni ocenjevalo, saj ni pristojno za presojo medsebojne skladnosti mednarodnih pogodb.

 

16. Glede na navedeno je bilo treba pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Uredbe kot očitno neutemeljeno zavrniti. (2. točka izreka)

 

 

C.

 

17. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Prvo točko sklepa je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Krisper Kramberger in sodnik Čebulj. Druge točke izreka je sprejelo soglasno. Sodnica Škrk je dala pritrdilno ločeno mnenje.

 

 

 

 

Predsednik

dr. Janez Čebulj

 

 

 

Opombe:

 

[1] Mišljen je pojem ratifikacije kot notranjepravni akt (podrobneje o tem glej mnenje št. Rm-1/97, zlasti op. št. 15).

[2] Kodeks ne velja več, saj je bila njegova veljavnost omejena na tri mesece z možnostjo podaljšanja. Nazadnje je bila njegova veljavnost podaljšana z izmenjavo not ministrov za zunanje zadeve (dne 11. 12. 2003 oziroma 18. 12. 2003) do 31. 3. 2004 (Uredba o ratifikaciji Dogovora med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o podaljšanju veljavnosti Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova, Uradni list RS, št. 23/04, MP, št. 6/04). Po navedenem datumu, oziroma najpozneje po 1. 5. 2004, ko to navaja Ministrstvo za zunanje zadeve, Kodeks ne velja več.

 

 

 

 

U-I-376/02

11. 4. 2005

 

Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrkove 

 

1. Glasovala sem za vse štiri točke izreka sklepa in se z njihovo vsebinsko utemeljitvijo strinjam. Obrazložitev se mi zdi pomanjkljiva edinole glede utemeljitve, zakaj Ustavno sodišče ne presoja zakonitosti Uredbe o ratifikaciji Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova (v nadaljevanju Uredba) oziroma Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova (v nadaljevanju Kodeks), ki je zajeta pod B III., in sicer v točkah 9 – 13. Sama sem se zavzemala za vsebinsko obrazložitev, ki se ne bi omejila le na pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti mednarodnih pogodb, temveč bi posegla tudi na razlago 8. in 153. člena Ustave.

 

2. Ustavno sodišče pri vprašanju presoje ustavnosti (in zakonitosti) Uredbe, ki jo je ratificirala Vlada, in ki vsebuje v svojem operativnem delu mednarodno pogodbo, Kodeks, izhaja iz določb o svoji pristojnosti po 160. členu Ustave. Ustava mu v drugem odstavku 160. člena izrecno nalaga le, da v obliki mnenja razsodi o ustavnosti mednarodne pogodbe, ki je v postopku ratifikacije (predhodna ali a priori kontrola ustavnosti mednarodne pogodbe). Glede na to, da so kot predlagatelji takšnega postopka določeni Predsednik države, Vlada ali tretjina poslancev in glede na to, da Ustava določa, da je Državni zbor vezan na mnenje Ustavnega sodišča, lahko sklepamo, da je imel ustavodajalec v mislih le predhodno kontrolo ustavnosti mednarodne pogodbe, ki jo ratificira Državni zbor. Ustavno sodišče o tem, ali bi bilo v postopku predhodne presoje pristojno dati mnenje o skladnosti z Ustavo mednarodne pogodbe, za katere ratifikacijo je pristojna Vlada, doslej še ni odločalo.

 

3. Po pravnem redu Republike Slovenije Državni zbor torej ni edini notranjepravni organ, ki je po Ustavi in po zakonu pooblaščen za ratifikacijo mednarodnih pogodb. Glede na tretji in peti odstavek 75. člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 45/01, ZZZ-1) lahko določeno vrsto mednarodnih pogodb ratificira tudi Vlada. Notranjepravni akt, s katerim Državni zbor ratificira mednarodno pogodbo, je zakon, medtem ko Vlada ratificira mednarodno pogodbo z uredbo. Akt o ratifikaciji, naj si gre za zakon ali uredbo, sprejema (adoptira) [1] mednarodnopravne obveznosti, zajete v mednarodni pogodbi, v slovenski notranjepravni red. Ta akt predstavlja le okvir ("chapeau")[2] in vsebuje običajno tri do štiri člene. Njihova vsebina je praviloma poleg uvodnih določb omejena še na vacatio legis (ta se največkrat razlikuje od dneva začetka veljavnosti same mednarodne pogodbe) in na morebitno določitev notranjepravnega organa, ki je pooblaščen za njeno izvrševanje. Operativni del akta o ratifikaciji vsebuje besedilo mednarodne pogodbe v slovenščini in v tujem jeziku. [3]

 

4. Če bi Ustavno sodišče v tej zadevi prvič presojalo mednarodno pogodbo, ki je bila ratificirana z uredbo Vlade, bi se povsem zadovoljila s pristopom, da to stori prek razlage o svoji pristojnosti po prvem odstavku 160. člena Ustave, tako, kot je to sedaj storilo v 11. in 12. točki obrazložitve sklepa. Rezultat takšne razlage sprejemam tudi po vsebini: Ustava v prvem odstavku 160. člena, kjer je določena pristojnost Ustavnega sodišča za presojo predpisov, ne nudi opore za to, da bi lahko utemeljili pristojnost Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti mednarodne pogodbe, ki je ratificirana z uredbo Vlade. Ustavno sodišče lahko presoja le ustavnost mednarodne pogodbe, ne glede na to, ali je ratificirana z zakonom ali z uredbo.

 

5. Vendar se je Ustavno sodišče prvič v svoji praksi soočilo z vprašanjem, ali je sploh pristojno za presojo skladnosti z Ustavo ratificirane mednarodne pogodbe (naknadna ali a posteriori kontrola ustavnosti) prav v primeru mednarodnega sporazuma, ki je bil ratificiran z uredbo Vlade (odločba št. U-I-/147/94 z dne 30. 11 1995, Uradni list RS, št. 3/96 in OdllUS IV, 118). [4] Ustavno sodišče je v obrazložitvi navedlo, da ima na podlagi 153. člena Ustave v hierarhiji pravnih aktov takšen sporazum višji položaj kot podzakonski predpisi, vendar nižjega kot Ustava in zakon. Zato je dopustilo hipotetično možnost, da bi lahko presojalo ustavnost in zakonitost takega mednarodnega sporazuma (točka 8 obrazložitve). Vendar je tudi v tej zadevi Ustavno sodišče preizkusilo le njegovo ustavnost. V zadevi št. U-I-147/94 se Ustavno sodišče še ni izreklo, ali je pristojno za oceno ustavnosti mednarodnih pogodb, ratificiranih z zakoni. Načelno stališče, da je pristojno presojati z zakonom ratificirane mednarodne pogodbe, je sprejelo v zadevi št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997 (Ur. list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86) in kasneje tudi odločalo na tej podlagi (npr. sklepa št. U-I-197/97 in št. U-I-44/01 z dne 18. 11. 2004).

 

6. Glede na to sem se v konkretni zadevi zavzemala za vsebinsko presojo o tem, da pri naknadni presoji mednarodnih pogodb Ustavno sodišče presoja le njihovo ustavnost (in ne zakonitosti), ne glede na obliko akta o ratifikaciji (zakon ali uredba).

 

7. Da Ustavno sodišče omeji svojo pristojnost glede naknadne presoje mednarodne pogodbe zgolj na njeno ustavnosti narekuje narava mednarodne pogodbe in načelo pacta sunt servanda, ki državo zavezuje k izpolnitvi s pogodbo sprejetih mednarodnopravnih obveznosti v dobri veri. Navedeno je treba imeti za izhodišče pri uvrščanju mednarodne pogodbe v hierarhijo pravnih aktov notranjega pravnega reda. Razumljivo je, da mednarodna pogodba ne sme biti v neskladju z Ustavo. To utemeljuje že temeljna pravica države do suverenosti oziroma neodvisnosti. V hierarhiji pravnih aktov je mednarodna pogodba pod Ustavo.[5] Zato je Ustavno sodišče pristojno presojati ustavnost vsake mednarodne pogodbe, ne glede na to, ali je ratificirana z zakonom ali z uredbo. Vprašanje je, na kakšno mesto v hierarhični lestvici uvrstiti mednarodno pogodbo, ratificirano z uredbo Vlade. Drugi odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki jih ratificira Državni zbor, drugi predpisi pa tudi s tistimi, ki jih ratificira Vlada. Iz te določbe ni mogoče sklepati, da mednarodna pogodba, ki jo je ratificirala Vlada, ne zavezuje države k njenemu izpolnjevanju [6] niti, da je taka mednarodna pogodba hierarhično pod zakonom, ker je ratificirana z uredbo, ki je podzakonski predpis. Oporo za takšno stališče daje 8. člen Ustave,[7] ki mu je treba pripisati naravo temeljne ustavne norme, ki opredeljuje odnos slovenskega pravnega reda do mednarodnega prava. [8] Po tej plati bi ga lahko primerjali s prvim odstavkom 10. člena Ustave Republike Italije [9] in s 25. členom Zvezne nemške ustave.[10] Člen 8 Ustave ne razlikuje mednarodnih pogodb po obliki akta o ratifikaciji, temveč kot splošno ustavno načelo določa, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Načeloma je v 8. členu Ustave uveljavljen primat mednarodnega prava.[11] Zato ni mogoča takšna razlaga drugega odstavka 153. člena, po kateri bi morala biti mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v skladu z zakonom in torej podvržena presoji zakonitosti. S takšno razlago bi se zavzeli za primat notranjega prava v razmerju med slovenskim notranjim pravnim redom in mednarodnim pravom, kar bi v končni posledici lahko pripeljalo tudi do negacije mednarodnega prava.[12]

 

8. Ponovno je treba poudariti, da se niti pravna narava mednarodne pogodbe niti obveznosti države, ki iz te pogodbe izvirajo, ne spremenijo glede na obliko oziroma na način njene ratifikacije. Zato ni mogoče presojati zakonitosti mednarodne pogodbe, ki jo ratificira Vlada, temveč samo njeno ustavnost. Ustavno sodišče lahko presoja le, ali je mednarodna pogodba, ki jo je ratificirala Vlada, v skladu z Ustavo. Tako je Ustavno sodišče v že omenjeni zadevi št. U-I-147/94, v kateri je presojalo ustavnost mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo, navedlo:

"9. Ker je na podlagi 160. člena Ustave [Ustavno sodišče] pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, je predmet ocene ustavnosti in zakonitosti Uredba o ratifikaciji Sporazuma. Z oceno ustavnosti in zakonitosti te uredbe pa je Ustavno sodišče seveda posredno presodilo tudi ustavnost samega Sporazuma. Takšna posredna ocena ustavnosti mednarodnih sporazumov je uveljavljena tudi v praksi italijanskega ustavnega sodišča in nemškega zveznega ustavnega sodišča.[13]

Kot je bilo že povedano, je Ustavno sodišče tudi v navedeni zadevi presojalo le ustavnost mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo.

 

9. Drugi odstavek 153. člena Ustave po drugi strani ne določa, da bi morali biti zakoni usklajeni z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira Vlada. To pomeni, da bosta lahko zakon in mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v neskladju. Vendar Ustavno sodišče v točki 12. obrazložitve sklepa ugotavlja, da je za reševanje takšnega neskladja pristojno le, če bi neskladje pomenilo kršitev 2. člena Ustave (načela pravne države). S tem stališčem lahko soglašam. Ob tem se zastavlja vprašanje, ali nas takšna razlaga ne pripelje do izenačenosti v slovenskem pravnem redu mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo Vlade, z zakonom? Po svoji ustaljeni praksi namreč Ustavno sodišče ne presoja neskladja med zakoni, razen če bi to pomenilo kršitev načel pravne države (2. člen Ustave). Če se v takšnem primeru med presojo pojavi vprašanje, kateri predpis naj sodišče uporabi, veljajo splošna načela o koliziji enakovrednih pravnih norm. Sodišča bi torej načeloma v takšnih primerih lahko uporabila kasnejši zakon namesto mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo vlade. Vendar bo po našem mišljenju tudi takšna odločitev morala prestati "test primarnosti mednarodne pogodbe" po 8. členu Ustave. Razrešitev tu nakazanih vprašanj bo v domeni sodnika v vsakem konkretnem primeru. Tudi primerjava z drugimi ustavnimi ureditvami ne daje jasnega odgovora na to vprašanje.[14] Seveda pa kakršna koli odločitev domačega sodišča ne spremeni obveznosti države glede spolnjevanja sprejetih mednarodnih obveznosti po mednarodnem pravu.

 

10. Vlada tudi ne sme ratificirati mednarodnih pogodb, katerih vsebina sodi v pristojnost Državnega zbora. V takšnem primeru se lahko zastavi vprašanje, ali ni kršeno ustavno načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), saj bi Vlada posegla v zakonodajno vejo oblasti. Vendar pri slednjem ne smemo prezreti, da je bilo Ustavno sodišče v svoji dosedanji praksi zadržano pri presoji morebitnega protiustavnega poseganja izvršne veje oblasti v zakonodajno oblast na področju sklepanja mednarodnih sporazumov [15] oziroma enostranskega urejanja odnosov z drugimi državami in subjekti mednarodnega prava.[16]

 

 

Sodnica

dr. Mirjam Škrk

 

 

Opombe:

[1] Glede na to, da vsebina mednarodne pogodbe preide v slovenski pravni red z aktom o ratifikaciji, lahko govorimo o adopciji (sprejemu) in ne o transformaciji, v primeru katere je potrebno, da je vsako pravilo mednarodnega prava izrecno transformirano v notranji pravni red. Glej J. Andrassy, B. Bakotić, B. Vukas, Međunarodno pravo I, Školska knjiga, Zagreb 1995, str. 6.

[2] "Zakon o ratifikaciji naj bi bil zakon le v formalnem pogledu in naj ne bi imel nobene lastne materialne vsebine, ker naj bi ta pripadala mednarodni pogodbi, za katero velja poseben način sklepanja." Točka 3 obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998, OdlUS VII/1. [3] Glej prvi odstavek 77. člena ZZZ-1. Ta nadalje določa, da če med jeziki, v katerih je mednarodna pogodba sklenjena, ni slovenščine, se poleg enega tujega jezika objavi tudi njen prevod v slovenščino.

[4] Sporazum med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o vojaških pokojninah, ki ga je ratificiral tedanji Izvršni svet Skupščine RS, Ur. list RS, MP, št. 13/92.

[5] Prvi odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo. Glede mednarodnih pogodb iz 3.a člena veljajo v tem členu določena pravila.

[6] Takšna mednarodna pogodba bi državo lahko celo zavezovala k spremembi zakona.

[7] "Zakoni in drugi predpisi morajo biti v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno."

[8] Tako tudi J. Sovdatova v Komentarju Ustave ugotavlja, da je "[T]temelj za neposredno uporabo mednarodne pogodbe v notranjem pravnem redu [je] prav v 8. členu Ustave," pri čemer še ugotavlja, da vseh mednarodnih pogodb ni mogoče neposredno uporabiti. J. Sovdat v Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 145. Vprašanje neposredne uporabnosti mednarodnih pogodb (self-executing ali non self-executing treaties) je z vidika učinkovanja mednarodnih pogodb v notranjem pravnem redu izjemno pomembno, vendar presega okvir tega ločenega mnenja.

[9] "Italijanski zakoni so v skladu s splošno priznanimi načeli mednarodnega prava."

[10] "Splošna pravila mednarodnega javnega prava so sestavni del zveznega zakona. So nad zakoni in neposredno ustanavljajo pravice in obveznosti prebivalcev zveznega ozemlja." Glede položaja mednarodnih pogodb, ki urejajo politične odnose zveze ali se nanašajo na zadeve zvezne zakonodaje, je relevanten drugi odstavek 59. člena Zvezne nemške ustave, ki določa, da je zanje, v obliki zveznega zakona, potrebno soglasje ali sodelovanje teles, pristojnih v vsakem posebnem primeru za takšno zvezno zakonodajo. Za te pogodbe se šteje, da so inkorporirane v nemško pravo, vendar v položaju, ki ni nad zveznim zakonom. Ti zakoni pa so lahko izpodbijani pred nemškimi sodišči z ustavno pritožbo , če pogodba vsebuje določbo, ki neposredno posega v pravno sfero posameznika. M. N. Shaw, International Law, Fifth edition, Cambridge University Press, 2003, str. 155.

[11] "Prioriteta splošnoveljavnih načel mednarodnega prava in mednarodnih pogodb velja samo v razmerju do zakonov in drugih notranjepravnih predpisov, ne pa v razmerju do Ustave." A. Graseli, v Šturm (ur.), Komentar Ustave, op. cit., str. 140.

[12] Gre za izjemno občutljivo problematiko, kar kaže tudi razprava o 8. členu in o drugem odstavku 153. člena pri sprejemanju slovenske Ustave. Nastajanje slovenske Ustave, Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja (1990-1991), I. zvezek, December 2001, str. 315-321 in III. zvezek, December 2001, str. 1153-1158. Prav tu dopuščamo možnost morebitnih razhajanj med mednarodnopravno in ustavnopravno stroko. Đ. Degan obravnava to problematiko v zvezi z teorijo o primatu notranjega prava, pri čemer zaključuje, da ima ta teorija oporo v Heglovem absolutnem pojmovanju države. "Do takvih zaključaka ponekod dolaze pisci ustavnog prava kada međunarodne obveze koje je njihova država prihvatila slobodnom voljom smeštaju u hijerarhijski odnos njezinih unutarnjih normi." Đ. Degan, Međunarodno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka 2000, str. 17.

[13] " Pri tem konkretnih primerov iz italijanske ali nemške ustavne sodne prakse ni navedlo. V tem okviru bi lahko omenili nemška primera presoje ustavnosti Pogodbe o združitvi (Unification Treaty Constitutionality case) in Pogodb z Vzhodom (East Treaties Constitutionality case). Tako M. N. Shaw, op. cit., str. 155.

[14] Ni nujno, da je notranja sodna praksa v tem pogledu enotna in zahteva podrobno proučitev ustavnih določb in prakse sodišč. Če za primer vzamemo ureditev ZDA, ki loči med mednarodnimi pogodbami, ki jih ratificira Kongres in izvršilnimi sporazumi, ki jih sklepa Predsednik, nam je na splošno ponujena naslednja hierarhija: 1. Ustava dominira nad vsemi mednarodnimi pogodbami; 2. če pride do kolizije med pogodbo (Treaty) in zveznim zakonom (Act of Congress), velja kasnejši od njiju. Ameriška sodna praksa pa ne daje jasnega napotka glede odnosa med izvršilnim sporazumom in zveznim zakonom, vendar je treba na splošno priznati, da izvršilni sporazum ne more derogirati starejšega zveznega zakona. A. Aust, Modern Treaty Law and Practice, Cambridge University Press , Reprinted 2002, str. 160. Na drugi strani hrvaška Ustava v prvem odstavku 139. člena določa pristojnost Sabora za sklepanje določene vrste mednarodnih pogodb, v četrtem odstavku istega člena pa je določena pristojnost Predsednika republike in Vlade za sklepanje mednarodnih pogodb, ki ne spadajo pod pristojnost Sabora. V 140. členu hrvaške Ustave je nadalje določeno, da so mednarodne pogodbe, ki so sklenjene in potrjene v skladu z Ustavo ter objavljene, in veljajo, del notranjenega pravnega reda Republike Hrvaške in so po pravni moči nad zakonom. Njihove določbe se lahko spremenijo ali razveljavijo le pod pogoji in na način, ki so vsebovani v njih, ali v skladu s splošnimi pravili mednarodnega prava. Nemška zvezna sodišča štejejo, da so mednarodne pogodbe nad domačo zakonodajo, čeprav smo videli, da so mednarodne pogodbe najvišjega ranga (sklenjene po drugem odstavku 59. člena Zvezne ustave) formalno inkorporirane v notranji pravni red na ravni zveznega zakona (in ne nad njim). M. N. Shaw, op. cit., str. 155.

[15] Glej točko 3 izreka in točko 5 obrazložitve. Glej tudi sklepa št. U-I-128/98, z dne 23. 9. 1998, OdlUS VII, 173 ("Izraelski sporazum") in št. U-I-265/98 z dne 8. 3. 2001, OdlUS X, 41.

[16] "NATO preleti", sklep št. U-I-87/99 z dne 8. 7. 1999, Ur. list RS, št. 60/99 in OdlUS VIII/2.