U-I-213/03

U-I-213/03-26

12. 1. 2006

ODLOČBA

 

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Medvešek Pušnik, borzno posredniška hiša, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Marko Sorta, odvetnik v Ljubljani, in družbe Grad Prestranek, Center za vzrejo jahalnih konj, d.d., Prestranek, ki jo zastopa direktorica Gisela Ross Pantelič, na seji dne 12. januarja 2006

 

odločilo:

 

1. Členi 314, 315, 324, 329, 353, četrti odstavek 354. člena ter točka 1 drugega odstavka 325. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99, 86/04 in 26/05 – ur.p.b.) niso v neskladju z Ustavo.

 

2. Tretji odstavek 4. člena, prva alineja prvega odstavka tarifne številke 52, prva alineja prvega odstavka tarifne številke 20 in tarifna številka 7 Tarife o taksah in nadomestilih (Uradni list RS, št. 48/2000, 82/01 in 81/05) niso v neskladju z Ustavo.

 

Obrazložitev

 

A.

 

1. Pobudnica družba Medvešek Pušnik, borzno posredniška družba (v nadaljevanju prva pobudnica), izpodbija tretji odstavek 4. člena, prvo alinejo prvega odstavka tarifne številke 52 ter prvo alinejo prvega odstavka tarifne številke 20 "ter ostalih določil prvega odstavka v zvezi s prvo alinejo tarifne številke 20" Tarife o taksah in nadomestilih (v nadaljevanju Tarifa), ki jo je na podlagi pooblastila iz ZTVP-1 izdala Agencija. Navaja, da je pri svojem poslovanju podvržena nadzoru Agencije in ji mora za izvajanje nadzora na podlagi Tarife plačevati letno pavšalno nadomestilo. Višina nadomestila naj bi se odmerjala glede na ustvarjen promet v posameznem koledarskem letu in naj bi po navedbah prve pobudnice zanjo znašala veliko, in sicer letno 8,5 milijona tolarjev. Poleg letnega nadomestila naj bi bila prva pobudnica dolžna plačati Agenciji tudi nadomestila stroškov konkretnega postopka ob izvedbi posameznega postopka nadzora v višini 100.000 SIT, v primeru vložitve ugovora pa še dodatno takso. Prva pobudnica zatrjuje, da je višina nadomestila stroškov nesorazmerna z opravljeno storitvijo Agencije in da ima dejansko naravo kazenske sankcije. Zato naj bi bila v neskladju z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Tudi višina takse, ki jo je treba plačati ob vložitvi ugovora, naj ne bi bila sorazmerna in naj bi bila zato v neskladju z 2. členom Ustave, poleg tega pa naj bi omejevala pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.

 

2. Prva pobudnica izpodbija tudi 314., 315., 324., 325., 329., 353. člen in četrti odstavek 354. člena ZTVP-1. Navaja, da imajo ukrepi nadzora, ki jih izreka Agencija v upravnem postopku, izrazito kazenskopravno naravo, z ZTVP-1 pa naj ne bi bila zagotovljena ustrezna procesna jamstva, ki se za kazenske zadeve zahtevajo po določbah 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 2. člena Protokola št. 7 k EKČP, ter 23., 24., 25. in 29. člena Ustave. Subjekt nadzora naj bi se imel po določbah 314. in 315. člena ZTVP-1 možnost izjaviti le v primerih, ko zoper odločitev Agencije ni mogoč ugovor, sicer pa ne. V primeru, ko naj bi se imel možnost izjaviti, pa naj bi bil omejen na to, da lahko navaja le dejstva, iz katerih izhaja, da kršitev ni podana, ne pa dejstev glede svoje odgovornosti. Večinoma pa naj Agencija ne bi bila dolžna omogočiti subjektu nadzora, da se izjavi, saj po 315. členu ZTVP-1 narok v teh postopkih ni obvezen. Kasneje naj ne bi mogla navajati dejstev in predlagati dokazov. Zato naj bi bila omejena učinkovita obramba, subjekt nadzora naj tudi ne bi imel možnosti zaslišati obremenilnih prič.

 

3. Ker naj kršitve, za katere je mogoče izreči ukrepe po določbah ZTVP-1, ne bi zastarale, naj bi bilo vprašljivo, ali se v posameznih zadevah spoštuje načelo pravne varnosti. Glede na to, da ZTVP-1 omogoča Agenciji, da hkrati izvede ukrepe nadzora in za iste kršitve predlaga uvedbo postopka o prekršku, naj bi bilo mogoče, da se subjekt nadzora za isto stvar kaznuje dvakrat, česar naj bi Ustava v 31. členu in 4. člen Protokola k EKČP ne dopuščala.

 

4. Zlasti sporna je po mnenju prve pobudnice ureditev, ko je subjektu nadzora izdana odredba za odpravo določene kršitve, ki ji subjekt v postopku nadzora ugovarja, odredbo o odpravi kršitve pa mora kljub temu izvršiti. Če bi namreč subjekt nadzora take odredbe ne izvršil, tvega dodatne ukrepe Agencije, kot npr. začasno prepoved opravljanja storitev ali odvzem dovoljenja. Če Agencija tak ugovor zavrže ali zavrne, naj pobudnica ne bi imela zagotovljenega sodnega varstva. Zoper odločitev Agencije naj bi pobudnica imela sodno varstvo le v primeru, če bi jo izpodbijala skupaj z odločbo, ki jo Agencija izda, če ugotovljene kršitve niso odpravljene (tretji odstavek 325. člena ZTVP-1). Ureditev naj bi bila zato v neskladju s 6. in 13. členom EKČP ter s 23. in 25. členom Ustave.

 

5. Prva pobudnica predlaga, naj ustavno sodišče izpodbijane določbe ZTVP-1 razveljavi, izpodbijane določbe Tarife pa odpravi.

 

6. Pobudnica družba Grad Prestranek (v nadaljevanju druga pobudnica) izpodbija tretji odstavek 4. člena in tarifno številko 7 Tarife. Navaja, da je prejela odločbo Agencije, s katero je ta ugotovila, da krši obveznost poročanja, ker Agenciji v predpisanem roku ni predložila revidiranega letnega poročila, ob tem pa ji je Agencija naložila plačilo 1.100.000,00 SIT takse. Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb Tarife z 2. členom, z drugim odstavkom 3. člena, z 8. in s 120. členom Ustave. Meni, da so izpodbijane določbe v nasprotju z načelom sorazmernosti. Taksna obveznost naj bi občutno presegala tudi najvišje zneske sodnih in upravnih taks ter imela naravo kazenske sankcije. Predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijane določbe Tarife odpravi.

 

7. Državni zbor v odgovoru navaja, da se določbe 314. in 315. člena ZTVP-1 nanašajo na predhodni postopek – postopek do izdaje odločbe. Zato naj bi bile zmotne navedbe prve pobudnice, da ji zakonodajalec onemogoča sodelovanje v postopku, saj naj bi te določbe le izrecno zavezovale Agencijo, da pozove stranko, naj se izjavi. Prav tako naj pravica do naroka ne bi bila ustavna pravica. Nadzorni postopek naj bi se nanašal na gospodarsko družbo, ki opravlja ozko specializirano dejavnost, zato mora biti takšno poslovanje tudi ustrezno pisno dokumentirano. Ureditev po ZTVP-1 naj izvedbe naroka ne bi preprečevala, v prosti presoji Agencije pa naj bi bilo, da odloči, kdaj je narok potreben. Prav tako naj bi bil neutemeljen očitek prve pobudnice o neskladnosti 324. in 325. člena ZTVP-1 s 25. členom Ustave. Po mnenju zakonodajalca sodnega varstva ni treba zagotoviti zoper vsako procesno odločbo, temveč le zoper tisto, s katero je meritorno oziroma dokončno odločeno o določeni pravici ali obveznosti. Tudi uzakonitev eventualne maksime naj ne bi bila v neskladju z Ustavo. Ta naj bi bila določena v javnem interesu in zaradi pravic drugih oseb zaradi zagotovitve hitrosti postopka in varstva pravic vlagateljev v vrednostne papirje.

 

8. Smiselno enako kot Državni zbor glede izpodbijanih določb ZTVP-1 navaja v mnenju Vlada. V zvezi s Tarifo navaja, da je Agencija samostojen in neodvisen organ za urejanje nadzora trga vrednostnih papirjev, kar naj bi bilo v skladu s svetovnimi in evropskimi standardi, ki izhajajo iz načel Mednarodne organizacije regulatorjev trga vrednostnih papirjev (IOSCO) ter Direktive o opravljanju storitev na trgu vrednostnih papirjev (št. 93/22 EEC). Temeljni predpogoj naj bi bila finančna neodvisnost, ki naj bi se v večini držav članic IOSCO in Evropski uniji zagotavljala iz prispevkov tistih, ki na trgu vrednostnih papirjev opravljajo storitve. Tarifa naj bi bila tako utemeljena s 195. in 196. členom ZTVP-1, ki določa obveznost plačevanja letnih nadomestil borznoposredniških družb (v nadaljevanju BPD) v obsegu, ki zagotavlja pokrivanje opravljanja nadzora s spremljanjem in preverjanjem poročil in obvestil ter pregledov poslovanja BPD. Vsota tako plačanih nadomestil naj ne bi presegala stroškov delovanja Agencije v zvezi z nalogami, ki jih ta opravlja.

 

9. Agencija na pobudo prve pobudnice v odgovoru glede izpodbijanih določb Tarife navaja, da so v strukturi prihodkov glavni vir teh prihodkov letna nadomestila za opravljeni nadzor in takse, ki morajo ob čim manjši obremenitvi zavezancev zagotavljati nemoteno, dolgoročno in razvojno naravnano delo Agencije. Letno nadomestilo se na podlagi prvega odstavka tarifne številke 46 Tarife izračuna kot seštevek prometa BPD na organiziranih trgih v preteklem letu. V zadnji alineji petega odstavka tarifne številke 46 Tarife naj bi bil določen tudi maksimalni znesek nadomestila. Ta naj bi znašal 7.800.000 SIT, če je obseg prometa BPD večji od 18 mrd tolarjev, kar naj bi pomenilo, da znaša strošek le 0,043 % obsega prometa posamezne BPD. Agencija navaja številčne podatke prihodkov in odhodkov za leta 2000, 2001 in 2002, strukturo teh stroškov in številčne podatke o presežku prihodkov nad odhodki v posameznih letih. Navaja, da mora Agencija zaradi stabilnosti lastnega financiranja ter spreminjanja (povečevanja) nalog in pristojnosti Agencije, kar je povezano z oceno stroškov, v skladu s finančnim načrtom del presežka prihodkov nad odhodki izločiti v rezerve Agencije in da mora morebiten preostanek presežka v skladu z drugim odstavkom 305. člena ZTVP-1 odvesti v proračun Republike Slovenije. Navaja še, da je v primeru, ko bi odhodki presegali prihodke, dolžna primanjkljaj kriti iz oblikovanih rezerv in da se v primeru, če rezerve ne bi zadostovale za opravljanje nalog Agencije, primanjkljaj v skladu z določbo 306. člena ZTVP-1 pokrije iz proračuna Republike Slovenije, vendar le, če bi bilo opravljanje nalog Agencije resno ogroženo.

 

B. – I.

 

10. Ustavno sodišče je pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. S sklepom št. U-I-213/03 z dne 5. 2. 2004 je pobudo prve pobudnice sprejelo.

 

11. Sprejelo je tudi pobudo druge pobudnice. Ker druga pobudnica glede izpodbijane Tarife ne navaja ničesar takega, na kar ne bi Agencija kot nasprotni udeleženec že odgovorila v okviru odgovora na pobudo prve pobudnice, je Ustavno sodišče štelo, da so izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) in je zato v tem delu nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

 

12. Prva pobudnica navaja, da vlaga pobudo tudi za oceno "ostalih določil prvega odstavka v zvezi s prvo alinejo tarifne številke 20". Ker iz navedenega ni razvidno, katere določbe Tarife naj bi bile na tej podlagi predmet presoje, se je Ustavno sodišče omejilo le na presojo prve alineje prvega odstavka tarifne številke 20 Tarife.

 

 

B. – II.

 

13. ZTVP-1 v členih od 194 do 208 (Poglavje 11. Nadzor nad borzno posredniškimi družbami) ureja nadzor nad BDP. Po prvem odstavku 194. člena Agencija izvaja nadzor s preverjanjem, ali BPD spoštujejo pravila o obvladovanju tveganj, pravila o varnem in skrbnem poslovanju in druga pravila, določena s tem zakonom, z Zakonom o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 6/94 in nasl. – ZISDU), Zakonom o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – ZISDU-1), Zakonom o prevzemih (Uradni list RS, št. 47/97 in nasl. – ZPre ), Zakonom o nematerializiranih vrednostnih papirjih (Uradni list RS, št. 23/99 in nasl. – ZNVP) in z drugimi zakoni, ki urejajo storitve v zvezi z vrednostnimi papirji oziroma ki se nanašajo na razpolaganje z vrednostnimi papirji, ter pravili, določeni s podzakonskimi predpisi, izdanimi na zakonski podlagi. V skladu s 195. členom ZTVP-1 opravlja Agencija nadzor nad BPD s spremljanjem in preverjanjem poročil in obvestil, ki jih Agenciji posredujejo BPD oziroma druge osebe, z opravljanjem pregledov poslovanja BPD in z izrekanjem ukrepov po tem zakonu.

 

14. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-220/03 z dne 13. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 123/04 in OdlUS XIII, 61) že presojalo ustavnost posameznih določb ZTVP-1, in sicer: 1. točko prvega odstavka 205. člena, tretji in četrti odstavek 309. člena, drugi odstavek 325. člena in tretji odstavek 363. člena ter 315., 316., 317., 327., 329., 331. 248. in 364. člen ZTVP-1 in ugotovilo, da niso v neskladju z Ustavo.

 

15. Izpodbijane določbe ZTVP-1 so določbe, s katerimi se ureja postopek v posamičnih zadevah, v katerih odloča Agencija, ki v postopkih nadzora, za katerega jo pooblašča Zakon, izreka posamezne ukrepe. Da bi trg vrednostnih papirjev kot pomemben sestavni del gospodarstva lahko deloval, mora zakonodajalec vzpostaviti nadzor nad njegovim delovanjem, ta pa mora biti tak, da bo s hitrimi in učinkovitimi sredstvi odpravljal nepravilnosti, ki bi se lahko pojavile v njegovem delovanju. Da ukrepi nadzora, ki jih je ZTVP-1 v ta namen predpisal, niso kaznovalne narave, je Ustavno sodišče poudarilo že v odločbi št. U-I-220/03. Zato tudi postopkovne določbe, ki jih prva pobudnica izpodbija, niso takšne narave, da bi se z njimi morala zagotavljati procesna jamstva, ki se zahtevajo za obravnavo kaznivih ravnanj. Zato so neutemeljena zatrjevanja prve pobudnice na tej podlagi glede neskladnosti izpodbijanih določb ZTVP-1 z določbami 6. člena EKČP, z določbami protokolov k EKČP, z načelom pravne varnosti iz 2. člena Ustave ter s 23., 24., 25., z 29. in 31. členom Ustave.

 

16. Prva pobudnica zatrjuje, da določba prvega odstavka 314. člena ZTVP-1, po kateri mora Agencija stranko pred izdajo odločbe pozvati, naj se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, če zoper odločbo, ki jo izda po uradni dolžnosti, ni ugovora, subjektu nadzora jemlje pravico do izjave. S tem zatrjuje neskladnost z 22. členom Ustave. Ta trditev ne drži, ker je v takšnem primeru stranki pravica, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločitev, dana z možnostjo, da zoper odločitev ugovarja. Na podlagi ugovora mora namreč Agencija preizkusiti svojo odločitev in o njem odločiti.[1] V primerih, ko zoper odločbo ni mogoč ugovor, pa 314. člen najprej v drugem odstavku opredeljuje poziv Agencije in njegovo vsebino, v tretjem odstavku pa opredeljuje, o čem se stranka lahko izjavi. Iz vsebine navedene določbe je razvidno, da se stranka lahko izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev. Zato določbe 314. člena ne posegajo v njeno pravico iz 22. člena Ustave in zato z njo tudi niso v neskladju. Če pride v posamičnem primeru do napačne uporabe navedenih zakonskih določb in zaradi tega do kršitve strankine pravice iz 22. člena Ustave, pa je to predmet konkretnega postopka, ne pa predmet ustavnosodne presoje predpisa.

 

17. Po določbi prvega odstavka 315. člena ZTVP-1 Agencija odloča brez naroka, vendar ga po drugem odstavku tega člena kljub temu opravi, če presodi, da je to potrebno za razjasnitev ali ugotovitev odločilnih dejstev. Če je to potrebno, Zakon dopušča, da se tudi zunaj naroka zaslišijo udeleženci v postopku in druge osebe (tretji odstavek navedenega člena). Izvedba naroka torej ni obvezna, vendar ga bo morala Agencija izvesti, kadar bo to potrebno zaradi ugotovitve odločilnih dejstev in okoliščin. Ne glede na to, ali bo Agencija narok izvedla ali ne, pa je jasno, da bo imela stranka možnost, da se o vseh odločilnih dejstvih in okoliščinah izjavi na podlagi ureditve iz 314. člena ZTVP-1. Zato sama (ne)izvedba naroka še ne more vplivati na strankino pravico do izjave. Glede na to izpodbijana ureditev sama zase v pravico do izjave ne posega in torej ni v neskladju z 22. členom Ustave.

 

18. Prva pobudnica izpodbija peti odstavek 314. člena in četrti odstavek 354. člena ZTVP-1, ker naj bi omejevala pravico stranke do navajanja novih dejstev in dokazov. V petem odstavku 314. člena ZTVP-1 je določeno, da po izteku roka za izjavo stranka nima pravice navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov. Enako določa četrti odstavek 354. člena ZTVP-1, ki določa, da po izteku roka za ugovor zoper odredbo o izdani kršitvi subjekt nadzora nima pravice navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 118/05) sprejelo stališče, po katerem pomeni ureditev, ki strankino pravico do izjave (torej pravico, da navaja dejstva in predlaga dokaze v svojo korist) omejuje na določen čas med potekom postopka, poseg v pravico iz 22. člena Ustave. Zato je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali je navedeni poseg ustavno dopusten v skladu s kriteriji, ki jih je Ustavno sodišče opredelilo v odločbi št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03 in OdlUS XII, 86).

 

19. Cilj predpisanega posega je v pospešitvi in koncentraciji postopka. Kot je Ustavno sodišče zapisalo že v odločbi št. U-I-220/03, je trg vrednostnih papirjev kot integralni del gospodarskega sistema eden od osrednjih stebrov državnega gospodarstva, od katerega je bistveno odvisen gospodarski razvoj. Ta je lahko uspešen le, če je njegovo delovanje stabilno in zanesljivo, tako da zagotavlja varstvo investitorjev, da deluje pošteno in transparentno in tako, da se čim bolj zmanjšujejo sistemska tveganja. Da bi trg vrednostnih papirjev lahko tako deloval, mora zakonodajalec vzpostaviti nadzor nad njegovim delovanjem. Zaradi uresničevanja funkcije trga vrednostnih papirjev je treba zagotoviti njegovo trdnost in zanesljivo delovanje ter zaupanje investitorjev v ta trg. Učinkovit nadzor je potreben, da se zagotovi varstvo investitorjev ter pošteno, transparentno in uspešno delovanje trga. Sestavni del učinkovitosti nadzora je tudi zahteva po tem, da se postopki odvijajo hitro. Zato se z izpodbijano ureditvijo zasleduje ustavno dopusten cilj. Da bi se ta cilj v postopku ukrepov nadzora nad delovanjem trga vrednostnih papirjev dosegel, je nujno, da se možnost navajanja novih dejstev in dokazov časovno omeji. Ker se s tem lahko doseže zasledovani cilj, je omejitev pravice iz 22. člena Ustave primerno sredstvo.

 

20. Ali je teža posledic ocenjevanega posega sorazmerna teži vrednosti zasledovanega cilja, je odvisno od tega, ali je imela stranka zadostno možnost, da se izjavi o vseh relevantnih vidikih zadeve, pri čemer mora tudi sama prispevati k pospešitvi postopka. Glede na to, da mora po 314. členu Agencija pred izdajo odločbe stranko pozvati, naj se o zadevi izjavi, v pozivu pa mora določno navesti dejstva in okoliščine, o katerih naj se stranka izjavi, in dokaze, iz katerih ta dejstva izhajajo, je stranki v postopku dana možnost, da se opredeli do vseh relevantnih vidikov zadeve. To možnost ima stranka tudi v postopku ugovora zoper odredbo po 354. členu ZTVP-1 oziroma zoper odločbo, izdano po 359. členu ZTVP-1. Izpodbijana ureditev torej stranke ne omejuje pri navajanju dejstev in dokazov, ki so ji v korist, do te mere, da bi bila teža posega v pravico do enakega varstva pravic nesorazmerna zasledovanemu cilju.

 

21. Glede na navedeno peti odstavek 314. člena in četrti odstavek 354. člena ZTVP-1 nista v neskladju z 22. členom Ustave.

 

 

B. – III.

 

22. Prva pobudnica izpodbija 1. točko drugega odstavka 325. člena ZTVP-1, ker naj bi bil v neskladju s pravico do sodnega varstva. Ker je vsebina pravic, kot jih zagotavljata 6. in 13. člena EKČP, zajeta s pravico do učinkovitega sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave, je Ustavno sodišče izpodbijano določbo presojalo z vidika skladnosti z navedeno določbo Ustave, s čimer je bila opravljena tudi presoja z vidika skladnosti z navedenimi členi EKČP.

 

23. V prvem odstavku 325. člena ZTVP-1 je zakonodajalec določil, da ima subjekt nadzora pravico zoper odločbo Agencije začeti postopek sodnega varstva. V 1. točki drugega odstavka tega člena je zakonodajalec določil, da proti odločbi, s katero Agencija odloči o ugovoru proti odredbi in ga zavrže, zavrne ali odredbo spremeni, ni dopustno posebno sodno varstvo. Po tretjem odstavku 325. člena ZTVP-1 je takšno odločbo mogoče izpodbijati s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi, ki jo Agencija izda v primerih, ko se subjekt nadzora ne ravna v skladu z odredbo, s katero mu je Agencija naložila ukrepe. V tem sodnem postopku bo subjekt nadzora lahko učinkovito uveljavljal varstvo svojih pravic, tudi tistih, ki se nanašajo na postopek z odredbo. Zato ureditev iz 1. točke drugega odstavka 325. člena ZTVP-1, ki pridrži sodno uveljavljanje pravic za postopek iz tretjega odstavka 325. člena ZTVP-1, ne posega v pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in z njo tudi ni v neskladju. Na to stališče tudi ne more vplivati navedba prve pobudnice, da jo takšna ureditev sili v neizpolnitev odredbe, če želi doseči sodno varstvo.

 

24. V čem naj bi bila izpodbijana določba v neskladju s 25. členom Ustave, prva pobudnica ni utemeljila, zato Ustavno sodišče navedenega očitka ni moglo preizkusiti.

 

 

B. – IV.

 

25. Tarifa ureja tri vrste taks, nadomestil oziroma povračil, in sicer: (1) letno nadomestilo, ki so ga dolžne plačevati pravne osebe, nad katerimi Agencija opravlja nadzor, (2) takso za odločanje o posamičnih zadevah, ter (3) pavšalna nadomestila stroškov postopka, ki nastanejo z izdajo odredb.

 

26. Pobudnici izpodbijata določbo, ki ureja višino točke, ter posamezne tarifne številke. Tretji odstavek 4. člena Tarife določa, da znaša vrednost točke po Tarifi 1000 tolarjev. Prva alineja prvega odstavka tarifne številke 20 določa, da se za vložitev ugovora zoper odredbo o odpravi kršitev iz prvega odstavka 352. člena ZTVP-1 plača taksa v višini 100 točk. Prva alineja tarifne številke 52 določa, da se plača pavšalno nadomestilo stroškov postopka v višini 100 točk v primeru izdaje odredbe o odpravi kršitev za vsako posamezno ugotovljeno kršitev (202. člen ZTVP-1). Tarifna številka 7 določa, da znaša taksa za odločbo, s katero Agencija ugotovi, da izdajatelj krši obveznosti poročanja iz četrtega odstavka 69. člena ZTVP-1, 500 točk.

 

27. Ustava v 146. členu določa, da pridobiva država sredstva za uresničevanje nalog z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od lastnega premoženja. V 147. členu določa, da država predpisuje davke, carine in druge dajatve z zakonom. Medtem, ko je za davke značilno, da njihov vplačnik ne prejme protidajatve, ki bi pomenila posebno storitev, velja za takse nasprotno. Namen takse je plačilo za konkretno storitev in v tem, da stranke delno krijejo stroške, ki nastanejo z delom Agencije. Takšno pravno naravo ima tako taksa za ugovor kot tudi pavšalna nadomestila stroškov, ki jih ureja Tarifa.

 

28. Pobudnici menita, da so nadomestila oziroma taksa tako visoki, da sta zaradi tega v neskladju z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Med višino takse in storitvijo, za katero se taksa zaračunava, morata obstajati neposredna zveza in razumno sorazmerje. Taksa, ki ne bi bila odmerjena v takem sorazmerju s storitvijo, bi lahko pravnim subjektom omejila dostop do pravic, s tem pa bi bilo prekršeno načelo pravne države iz 2. člena Ustave (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 155). Tega pa pobudnici s svojimi navedbami v pobudi ne izkazujeta. Zato Ustavno sodišče očitkov o neskladju z 2. členom Ustave ni moglo preizkusiti.

 

29. Prva pobudnica zatrjuje tudi, da je določba prve alineje prvega odstavka tarifne številke 20 Tarife zaradi višine takse v neskladju s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Iz pravice do pravnega sredstva, ki jo zagotavlja 25. člen Ustave, ne izhaja, da mora država zagotoviti brezplačno vlaganje pravnih sredstev v postopkih,[2] v katerih se odloča o pravicah ali obveznostih. Določanje višine takse za vložitev ugovora je zato odločitev, ki sodi v polje njene proste presoje. Za poseg v 25. člen Ustave bi lahko šlo samo v primeru, če bi Agencija nerazumno prekoračila meje polja lastne presoje, česar prva pobudnica ni izkazala. Zato tudi očitka o neskladju Tarife s 25. členom Ustave ni bilo mogoče preizkusiti.

 

30. Ustavno sodišče je glede na navedeno odločilo, da tretji odstavek 4. člena, prva alineja prvega odstavka tarifne številke 52, prva alineja prvega odstavka tarifne številke 20 in tarifna številka 7 Tarife niso v neskladju z Ustavo.

 

 

C.

 

31. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sodnica dr. Mirjam Škrk je bila pri odločanju o tej zadevi izločena. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno. Drugo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

 

 

Predsednik

dr. Janez Čebulj

 

Opombi:

[1]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-232/99 z dne 17. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 24/2000), iz katere je razvidno, da je v določenih primerih, zlasti ko je treba zaradi preprečitve nastanka škodljivih posledic odločiti hitro, možnost ugovora tisto sredstvo, ki stranki zagotavlja pravico do izjave iz 22. člena Ustave. Tako ima Zakon v primeru, ko Agencija izda odločbo o začasni prepovedi (358. člen), v določbah 359. do 362. člena izdelan postopek odločanja Agencije na podlagi vloženega ugovora. [2]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-112/98 z dne 17. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 133).

 

 

 

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča 

 

 

1. Glasoval sem za 1. točko izreka odločbe v zadevi št. U-I-213/03, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijane določbe Zakona o trgu vrednostnih papirjev niso v neskladju z Ustavo. Nisem pa se mogel strinjati in sem glasoval proti 2. točki izreka o tem, da izpodbijane določbe Tarife o taksah in nadomestilih (Uradni list RS, št. 48/2000, 82/01 in 81/05, v nadaljevanju Tarifa) niso v neskladju z Ustavo. Po mojem mnenju bi moralo Ustavno sodišče izpodbijane določbe navedene Tarife razveljaviti, ker so v neskladju z Ustavo.

 

2. Ustavno sodišče ocenjuje, da pobudnici nista izkazali, da bi bile izpodbijane določbe Tarife v neskladju z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave in tudi ne, da bi predstavljale poseg v 25. člen Ustave, ker je Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) z njimi nerazumno prekoračila meje polja lastne presoje. Pobudnici navajata, da sta dolžni plačevati izredno visoke zneske nadomestil, ki presegajo stroške, ki jih ima Agencija z izvajanjem nadzora. V primeru borzno posredniške hiše znašajo tovrstni stroški nadzora v letu 2003 skoraj 7% bruto posredniških provizij, zaračunanih na domačem trgu. Poleg tega velja upoštevati, da je borzno posredniška hiša dolžna plačevati tudi nadomestila stroškov konkretnih postopkov nadzora in sicer po 100 točk za vsako kršitev, ki jo ugotovi Agencija. Po mnenju borzno posredniške hiše je plačevanje nadomestil v takšni višini nesorazmerno s storitvami, ki jih nudi Agencija oziroma s stroški konkretnega nadzora, ki ga izvaja. Pobudnicama se zdi posebej sporno plačevanje dodatne takse, določene za primer, če ugovarjata odredbi agencije. Po mnenju borzno posredniške hiše je višina nadomestil nesorazmerna s storitvami Agencije in predstavlja dejansko mandatno kazen kot stransko kazensko sankcijo. Po mnenju borzno posredniške hiše je zato s Tarifo kršeno ustavno načelo sorazmernosti iz 2. člena Ustave in ustavna pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Ne morem se strinjati z oceno Ustavnega sodišča, da pobudnici nista izkazali posega v načelo pravne države iz 2. člena, in v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.

 

3. Tudi iz odgovora Agencije na pobudo borzno posredniške hiše izhaja, da razpolaga s precejšnimi presežki prihodkov nad odhodki, ki jih je dolžna izločiti v rezerve oziroma se prenesejo v proračun Republike Slovenije. Po mnenju Agencije je sicer višina takse za ugovor po Tarifi primerljiva s podobnimi drugimi taksami in ni nesorazmerno visoka.

 

4. Načelo sorazmernosti, ki neposredno izhaja iz varstva človekovih pravic[1], je obenem vsebinska podlaga in metodološko sredstvo pri presoji in tehtanju posegov v človekove pravice, pa naj gre za Ustavno sodišče[2], Evropsko sodišče za človekove pravice v Strasbourgu[3] ali Sodišče Evropskih skupnosti v Luxemburgu[4].

 

5. Ko gre za takse (in nadomestila), po moji oceni ne more biti sporno, da gre za primeren in nujen ukrep o financiranju nadzora nad delovanjem takšnih institucij, kot so borzno posredniške hiše. Njegovo financiranje iz državnega proračuna bi neupravičeno obremenil vse davkoplačevalce. Ni torej ustavnopravno sporno, da morata pobudnici plačevati takse in nadomestila, ker ta obveznost izhaja iz ustavno varovanega javnega interesa, saj je cilj, ki ga zasleduje zakon, legitimen, sredstva, ki jih za dosego cilja uporablja, pa so pravno dopustna. Sporna je lahko samo višina taks in nadomestil, kar se nanaša na sorazmernost v ožjem smislu.

 

6. Ustavno sodišče je že večkrat presojalo ustavnost sodnih in drugih taks. Pri tem je temeljno izhodišče njegove ustaljene ustavnosodne presoje, da taksa ni in ne sme biti davek, temveč se z njo financirajo konkretne aktivnosti, neposredno povezane z zavezanci za plačilo takse. Tako je Ustavno sodišče v Odločbi v zadevi št. U-I-75/05 ugotovilo neustavnost ureditve, po kateri se šteje napoved pritožbe v postopku za izdajo plačilnega naloga (105.a člen Zakona o pravdnem postopku) za umaknjeno, če ni bila (kljub opominu) plačana predpisana taksa. Ustavno sodišče je navedeno zakonsko določbo presojalo po koneksiteti, ker se je pri preizkusu ustavne pritožbe v zadevi št. Up-258/03 zastavilo vprašanje, ali je skladna z Ustavo, njenim 25. členom, ureditev, ki pogojuje dopustnost pravnega sredstva s plačilom sodne takse. Po stališču Ustavnega sodišča predstavlja taka ureditev poseg v pravico do pravnega sredstva, zato je presojalo ustavno dopustnost takšnega posega. Glede na to, da zakonodajalec niti v zakonodajnem postopku niti v postopku pred Ustavnim sodiščem ni navedel razlogov za takšno pogojevanje pritožbe s plačilom sodne takse, Ustavno sodišče ni moglo "ugotoviti, da je zakonodajalec zasledoval kakšen dopusten cilj, ki bi opravičeval poseg v pravico do pravnega sredstva". Zato po mnenju Ustavnega sodišča ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odstavek 15. člena) in je izpodbijana ureditev v neskladju s 25. členom Ustave. Ustavno sodišče je torej presojalo dopustnost posega po t. i. strogem testu sorazmernosti in pri tem ugotovilo, da že prvi pogoj (primernost posega) ni podan, zato se ni spuščalo v analizo, ali sta izpolnjena druga dva (nujnost, sorazmernost v ožjem smislu).

 

7. Če se prejšnji primer razlikuje od naslovnega, pri katerem je po moji oceni sporna le sorazmernost v ožjem smislu, mu je Odločba v zadevi št. U-I-112/98 bližje, saj je (na zahtevo Državnega sveta) privedla do razveljavitve nekaterih določb Zakona o sodnih taksah zaradi nesorazmerne višine oz. nesorazmernega dviga višine sodnih taks. Po stališču Ustavnega sodišča država ni dolžna zagotoviti sodnega varstva brezplačno, v neskladju z Ustavo pa je (tako Ustavno sodišče tudi v zadevi št. U-I-255/99), če pomeni taksa oviro pri dostopu do sodnega varstva. Ustavno sodišče je ocenilo, da je z občutnim povečanjem sodnih taks (od dvakrat do devetkrat) zakonodajalec nedopustno posegel v pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave), ker je "prekoračil skrajne meje polja lastne presoje. Te pa so pri sodnih taksah prekoračene zlasti tedaj, ko je sodna taksa določena v višini, ki odvrača od sodnega varstva pravic…" Pri tem je Ustavno sodišče opozorilo, da so se občutno povečale zlasti takse v sporih, v katerih je nasprotna stranka država oziroma njeni organi.

 

8. Po mojem mnenju so nadomestila in takse, določene z izpodbijanimi določbami Tarife, v neskladju z Ustavo. V odločbi Ustavnega sodišča v naslovni zadevi je lepo pojasnjeno, da se takse razlikujejo od davkov v tem, da njihov plačnik z njimi plačuje za konkretne storitve oziroma v konkretnem primeru pokriva stroške, ki nastanejo z nadzorom, ki ga opravlja Agencija. Po mojem mnenju nadomestila in takse, ki jih določa, niso v skladu z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. O sorazmernosti bi lahko govorili, če bi bila višina nadomestil in takse sorazmerna s stroški, ki jih ima Agencija pri opravljanju nadzora. V konkretnem primeru takšno sorazmerje ne obstoji, zato je Agencija s sprejemom Tarife (h kateri daje soglasje Vlada) prekomerno posegla v ustavne pravice pobudnic. To še posebej velja za takso za vložitev ugovora, ki predstavlja prekomeren poseg v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Franc Testen opozarja, da je treba možnosti omejitev z Ustavo zagotovljenega varstva pravic razlagati ozko, pri čemer velja izvedbo strogega testa sorazmernosti šteti za ozko razlago dopustnosti omejevanja človekovih pravic.[5] V naslovni zadevi se ta test po mojem mnenju ne izide zaradi njegovega tretjega elementa (sorazmernost v ožjem smislu). Tehtanje negativnih posledic zaradi previsokih taks in nadomestil in njihova primerjava s pozitivnim učinkom, ki jih imajo pri financiranju delovanja Agencije, namreč pokažeta, da ureditev ni sorazmerna in pomeni prekomeren in nedovoljen, protiustaven poseg v pravice pobudnic. Upoštevati velja tudi, da bi tovrstne omejitve morali predpisovati z zakonom in samo izjemoma s predzakonskim pravnim aktom[6], medtem, ko so v konkretnem primeru določene s Tarifo, ki jo sprejema Agencija, soglasje k njej pa daje Vlada.

 

9. Pretirana višina takse, ki v konkretnem primeru vodi do presežkov prihodkov Agencije, je ustavno pravno nesprejemljiva, ker odvrača prizadete od ugovora zoper odločitve Agencije. Zato bi moralo Ustavno sodišče izpodbijane določbe ali celotno Tarifo razveljaviti (z odložnim rokom, v katerem bi Agencija sprejela novo Tarifo). Očitno je namreč, da pomeni sporna ureditev nadomestil in taks prekomeren poseg v ustavne pravice pobudnic in pravzaprav prikriti način obdavčevanja. Agencija bi morala nadomestila in takse urediti tako, da bi bila njihova višina v sorazmerju s stroški nadzora in stroški konkretnih postopkov, zaradi česar bi izgubile naravo kaznovanja, omejevanja pravice do pravnega sredstva in prikritega obdavčevanja. Dokler tega ne stori, je tehtnica sorazmernosti do takšne mere nagnjena v škodo pobudnic, da je to ustavnopravno nesprejemljivo.

 

 

dr. Ciril Ribičič

 

 

Opombe:

[1]Širše o tem: Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press, 2002, str. 66 in nasl.

[2]Dr. Lovro Šturm poudarja, da je Ustavno sodišče s svojimi odločitvami povzdignilo načelo sorazmernosti na ustavno raven. (L. Šturm, Pravna država, Komentar Ustave RS, FDŠ, Ljubljana, 2002, str. 55 in nasl.).

[3]O testu, ki ga uporablja Evropsko sodišče za človekove pravice, ko presoja, ali gre za posege, ki so nujni in dopustni v demokratični družbi, glej: Clare Ovey in Robin White, The European Convention on Human Rights, Oxford University Press, 2002, str. 209, 210.

[4]Širše o tem: Paul Craig, EU Law, Oxford University Press, 2003, s. 372.

[5]Franc Testen, Uresničevanje in omejevanje pravic, Komentar Ustave RS, FDŠ, Ljubljana, 2002, s. 199.

[6]Isto, str. 199. 200.