Up-600/04

Up-600/04-26

23. 3. 2006

ODLOČBA

 

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž., ki ga zastopa B. B., odvetnik v Z., na seji dne 23. marca 2006

 

odločilo:

 

1. Sodba Vrhovnega sodišča št. II Up 3/2003 z dne 27. 5. 2004 in sodba Vrhovnega sodišča št. U 3/2003 z dne 14. 5. 2003 se razveljavita.

 

2. Odlok Državnega zbora o razrešitvi člana Računskega sodišča Republike Slovenije št. 700-04/93-17/15 z dne 11. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 16/99) je bil v neskladju z Ustavo.

 

Obrazložitev

 

A.

 

1. Vrhovno sodišče kot pritožbeno sodišče je zavrnilo pritožbo pritožnika zoper sodbo, s katero je Vrhovno sodišče na prvi stopnji zavrnilo pritožnikovo tožbo, vloženo zoper Odlok Državnega zbora o razrešitvi pritožnika s funkcije člana Računskega sodišča Republike Slovenije št. 700-04/93-17/15 z dne 11. 3. 1999 (v nadaljevanju Odlok). Strinjalo se je s stališčem iz prvostopenjske sodbe, da postopek razrešitve pritožnika, kljub temu da razrešitve ni predlagal Predsednik republike, ni bil nezakonit. Zavrnilo je tudi pritožbene očitke o nezakonitosti postopka razrešitve, ker pritožnik ni imel možnosti sodelovati na seji Komisije za volitve, imenovanja in administrativne zadeve (v nadaljevanju KVIAZ).

 

2. Zoper omenjeni sodbi Vrhovnega sodišča v zvezi z Odlokom vlaga pritožnik ustavno pritožbo. Vrhovnemu sodišču očita, da je zavzelo nepravilno stališče glede vprašanja upravičenega predlagatelja postopka za razrešitev člana Računskega sodišča. Navaja tudi, da mu ni bilo omogočeno sodelovanje na seji KVIAZ-a. Zatrjuje kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

 

3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-600/04 z dne 6. 12. 2005 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. V skladu z določbo 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče ustavno pritožbo poslalo Vrhovnemu sodišču, v skladu z določbo 22. člena Ustave pa Državnemu zboru kot nasprotni stranki v upravnem sporu. Omenjena na ustavno pritožbo nista odgovorila.

 

B.

 

4. Pritožnik trdi, da je bila njegova razrešitev s funkcije člana Računskega sodišča nezakonita, ker se je postopek razrešitve začel brez predloga Predsednika republike. Meni, da bi moral razrešitev Državnemu zboru predlagati Predsednik republike, ki je bil na podlagi 5. člena Zakona o Računskem sodišču (Uradni list RS, št. 48/94 – v nadaljevanju ZRacS) Državnemu zboru pristojen predlagati imenovanje članov Računskega sodišča.

 

5. Ustava je med pristojnosti Predsednika republike uvrstila tudi predlagalne pristojnosti (kadrovsko iniciativo) v organizaciji izvršilne in sodne oblasti. Predsednik republike predlaga Državnemu zboru v izvolitev kandidata za Predsednika vlade (111. člen), pet članov sodnega sveta (131. člen) in kandidate za sodnike Ustavnega sodišča (163. člen). Določbe Ustave o predlagalni vlogi Predsednika republike je, razen kadar Ustava postopek razrešitve funkcionarja izrecno ureja drugače (glej določbi 116. in 118. člena Ustave o prenehanju funkcije Predsednika Vlade), treba razlagati tako, da predlagalna vloga Predsednika republike vsebuje tako pravico predlagati kandidata v izvolitev oziroma v imenovanje kot tudi pravico predlagati njegovo razrešitev. Pravico predlagati razrešitev je namreč mogoče šteti za korelativ pravice predlagati izvolitev oziroma imenovanje. Tisti, ki ima pravico predlaganja določene osebe za neko funkcijo, naj ima tudi pravico, da predlaga njeno razrešitev, če meni, da ni več primerna za opravljanje te funkcije. Drugačna razlaga bi lahko bila tudi v nasprotju z zahtevo po samostojnosti in neodvisnosti organov, v katerih so zaposleni takšni funkcionarji. To velja še posebej za funkcionarje v organih, ki opravljajo funkcije, ki lahko posegajo v odločitve Državnega zbora oziroma Vlade (npr. ustavni sodniki). Pri teh funkcionarjih je namreč potreba po njihovi neodvisnosti in samostojnosti še toliko bolj poudarjena. Glede na to, da je možnost obstoja političnih razlogov za razrešitev teh funkcionarjev po naravi stvari bistveno večja znotraj Državnega zbora kot pri Predsedniku republike, gre odločitev ustavodajalca, da določi predlagalno pristojnost Predsednika republike pri imenovanju teh funkcionarjev, razumeti kot enega izmed ukrepov za zagotavljanje neodvisnosti teh funkcionarjev. Učinek te določbe bi bil bistveno zmanjšan, če bi bila razrešitev teh funkcionarjev mogoča brez predloga Predsednika republike.

 

6. V obravnavani zadevi je pristojnost Predsednika republike predlagati Državnemu zboru kandidate za člane Računskega sodišča določil ZRacS (5. člen). Pri tem je lahko sicer vprašljivo, ali je (upoštevaje ustavne določbe o pristojnostih Predsednika republike) z zakoni dopustno določati nove pristojnosti Predsednika republike. Vendar pa to ni predmet spora v tej zadevi. Sporno vprašanje, na katerega mora odgovoriti Ustavno sodišče, je namreč le, ali iz zakonskega pooblastila Predsedniku republike predlagati kandidate za člane Računskega sodišča izhaja tudi pristojnost Predsednika republike predlagati njihovo razrešitev. Kot je navedeno v prejšnji točki obrazložitve, pomeni pravica predlagati razrešitev korelativ pravice predlagati izvolitev oziroma imenovanje. Drugačna razlaga je še posebej sporna v primerih, ko je predlagalno vlogo Predsednika republike v postopkih imenovanja (izvolitve) oziroma razrešitve določenih funkcionarjev treba razumeti kot enega izmed ukrepov, ki je uzakonjen zaradi zagotavljanja neodvisnosti funkcionarjev in s tem organov, v katerih so zaposleni. Za takšen primer gre tudi v obravnavani zadevi. Zahteva po neodvisnosti Računskega sodišča izhaja namreč že iz same Ustave (tretji odstavek 150. člena).

 

7. Glede na navedeno v prejšnjih točkah obrazložitve bi moral razrešitev pritožnika Državnemu zboru predlagati Predsednik republike. Omenjena opustitev pomeni postopkovno kršitev, ki je hkrati tudi v neskladju s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. V neskladju s to ustavno pravico je tudi Odlok, izdan v postopku, v katerem je bila pritožniku kršena omenjena ustavna pravica. Enako velja za izpodbijani sodbi, ki omenjene kršitve nista sanirali.

 

8. Izpodbijani sodbi, s katerima je bila pritožniku kršena pravica iz 22. člena Ustave, je Ustavno sodišče razveljavilo (1. točka izreka). Glede na prvi odstavek 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. - ZUS) bi lahko Vrhovno sodišče v postopku ponovnega odločanja izpodbijani odlok le odpravilo. Odprava odloka bi imela za posledico vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred njegovo izdajo. Vzpostavitev takšnega stanja pa zaradi spremembe zakona, ki ureja Računsko sodišče, in reorganizacije Računskega sodišča ni mogoča. Ker v primeru, kakršen je obravnavani, Vrhovno sodišče nima zakonske podlage za izdajo ugotovitvene sodbe, Ustavno sodišče, kljub razveljavitvi izpodbijanih sodb, ni ravnalo po določbi prvega odstavka 59. člena ZUstS, po kateri v primeru razveljavitve sodne odločbe zadevo vrne pristojnemu sodišču v novo odločanje, temveč je ob uporabi določb 47. člena v zvezi z 49. členom ZUstS sámo ugotovilo, da je bil Odlok v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).

 

9. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da so Odlok in izpodbijani sodbi v neskladju z Ustavo že zato, ker se postopek pritožnikove razrešitve ni začel na predlog Predsednika republike, se mu z drugimi očitki pritožnika ni bilo treba ukvarjati.

 

 

C.

 

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in 47. v zvezi z 49. členom ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan, ki je dala odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Tratnik je bil izločen.

 

Predsednik

dr. Janez Čebulj

 

Up-600/04

30.3.2006

 

Odklonilno ločeno mnenje sodnice Modrijan 

 

 

1. V tej zadevi, v kateri je Ustavno sodišče razveljavilo sodbi Vrhovnega sodišča in ugotovilo, da je bil odlok Državnega zbora o razrešitvi člana Računskega sodišča RS v neskladju z Ustavo, sem glasovala proti izreku, se pa strinjam z razlogi, s katerimi je Ustavno sodišče utemeljilo svojo odločitev. Mnenja sem, da pritožnik v tem primeru ne izkazuje pravnega interesa za presojo ustavne pritožbe, saj ugoditev ustavni pritožbi ne more vplivati na izboljšanje pritožnikovega pravnega položaja v zvezi z izgubo položaja člana računskega sodišča, ker so funkcije članov Računskega sodišča že zasedene.

 

2. Pravni interes v sporih, v katerih pritožnik izpodbija odločitve sodišč v zvezi z (ne)imenovanjem na določeno funkcijo oziroma z razrešitvijo s funkcije, je vprašljiv v primerih, ko je sporna funkcija v času odločanja Ustavnega sodišča že zasedena. Odločitev v sporu v takšnih primerih namreč ne vpliva le na položaj pritožnika in organa, ki je izdal sporno odločbo v zvezi z (ne)imenovanjem oziroma z razrešitvijo, temveč tudi na položaj tretje osebe, ki je bila imenovana na funkcijo, za katero se je potegoval tudi pritožnik oziroma s katere je bil razrešen. Zato pritožnik od določene faze postopka imenovanja dalje kljub morebitni ugoditvi ustavni pritožbi praviloma ne bo mogel doseči (ponovnega) imenovanja na funkcijo, za katero se je potegoval oziroma s katere je bil razrešen. Če iz ustavne pritožbe izhaja, da pritožnik svojega pravnega interesa ne utemeljuje z nobenimi drugimi navedbami, in v tem primeru ga ne, ne izkazuje več pravnega interesa. To stališče izhaja tudi iz novejše ustavnosodne presoje. V več primerih je namreč Ustavno sodišče zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo ustavno pritožbo pritožnika, s katero je izpodbijal odločitve sodišč v zvezi z neimenovanjem na določeno mesto, ki pa je bilo v času odločanja Ustavnega sodišča že zasedeno (glej sklep Ustavnega sodišča št. Up-337/04 z dne 8. 6. 2004, sklep št. Up-393/03 z dne 16. 11. 2004 in sklep št. Up-5/03 z dne 26. 10. 2004).

 

3. Iz navedb v ustavni pritožbi izhaja, da je cilj pritožnikove ustavne pritožbe zgolj vzpostavitev prejšnjega stanja. Ker v tem primeru ne gre za kršitev pravice do osebne svobode, za odločitev o ustavni pritožbi tudi ne zadošča zgolj pritožnikov "moralni interes". Torej za interes v smislu moralnega zadoščenja pritožnika, ki bi ga lahko zanj pomenila morebitna ugotovitev, da izpodbijani akt temelji na stališču, ki je v neskladju s katero od človekovih pravic oziroma temeljnih svoboščin. Iz posameznih odločitev Ustavnega sodišča namreč izhaja, da Ustavno sodišče v določenih primerih ne zahteva, da pritožnik izkaže konkreten pravni interes za odločitev o njegovi ustavni pritožbi, kar napeljuje na sklep, da za vložitev ustavne pritožbe zadošča že pritožnikov moralni interes. Ker gre za zadeve, povezane s kršitvijo pravice do osebne svobode (t.i. neživi priporni sklepi, sklep o psihiatričnem pridržanju), ki jim Ustavno sodišče očitno priznava posebno mesto, jih z obravnavano zadevo ne kaže primerjati. Glede na to menim, da zgolj obstoj moralnega interesa za vložitev ustavne pritožbe v zvezi s spori o imenovanjih oziroma razrešitvah ne zadostuje.

 

4. Vsebinska obravnava ustavne pritožbe in možnost posledične odprave akta o razrešitvi bi lahko v določeni meri sicer vplivala na odločitev sodišč v postopku, kjer bi se kot predhodno pojavilo vprašanje (ne)zakonitosti razrešitve. Vendar odločitev, s katero Ustavno sodišče le razveljavi izpodbijane sodne odločbe in ugotovi, da je bil akt Državnega zbora o razrešitvi v neskladju z Ustavo zaradi postopkovne kršitve, ki je kot v tem primeru hkrati tudi v neskladju s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, sama po sebi ne more pomeniti podlage za ugoditev zahtevkom v zvezi z (ne)zakonito razrešitvijo. Razrešitev zaradi kršitve procesnih pravic sama po sebi ni neustavna oziroma nezakonita. Zato po mojem mnenju ugotovitev Ustavnega sodišča v obrazložitvi, da je odločitev o razrešitvi nezdružljiva s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ne more pomeniti pravnomočne odločitve o vprašanju (ne)zakonitosti razrešitve in kot takšna ne more vezati sodišča v novem postopku. Navedeno pomeni, da bi takšno odločbo v omenjenih sodnih postopkih lahko pritožnik uporabil zgolj kot dokaz, kar pa po mojem mnenju ne zadostuje za to, da bi Ustavno sodišče "na zalogo" odločalo o ustavni pritožbi. Ob predpostavki, da bi takšna odločba v teh postopkih pomenila le dokaz in ne pravnomočne rešitve predhodnega vprašanja, to samo po sebi ne more biti zadosten razlog za odločanje Ustavnega sodišča. Če pa je namen te odločbe le v tem, da se z njo izrazi stališče do vprašanja predlagalne vloge Predsednika Republike, ki naj bi zajemala tako pravico predlagati kandidate v izvolitev oziroma imenovanje, kot tudi pravico predlagati njihovo razrešitev, pa sama menim, da bi takšno stališče lahko Ustavno sodišče zavzelo tudi v sklepu, s katerim bi ustavno pritožbo zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa.

 

5. Predvsem pa želim s tem ločenim mnenjem opozoriti na problem, s katerim se Ustavno sodišče pogosto srečuje in sicer, da pravice osebe, ki je bila nezakonito izključena iz postopka imenovanja na določeno funkcijo oziroma osebe, ki je bila nezakonito razrešena s funkcije, niso ustrezno zakonsko urejene. Posledično lahko to vpliva tudi na neučinkovito sodno varstvo v teh primerih. Tako ni mogoče natančno vedeti, kaj takšnim funkcionarjem pripada oziroma na kakšen način in v katerem sodnem postopku lahko uveljavljajo oziroma ali sploh lahko uspešno uveljavljajo odškodnino.

 

6. Ustavno sodišče je že v odločbi ugotovilo (8. točka obrazložitve), da bi Vrhovno sodišče v postopkih ponovnega odločanja izpodbijani odlok lahko le odpravilo. Odprava odloka bi imela za posledico vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred izdajo. Vzpostavitev takšnega stanja pa zaradi že zasedenih funkcij na Računskem sodišču ni mogoča. Ker Vrhovno sodišče v primeru, kakršen je obravnavani, nima zakonske podlage za izdajo ugotovitvene sodbe, je Ustavno sodišče ob uporabi določb 47. člena v zvezi z 49. členom ZUstS sâmo ugotovilo, da je bil Odlok v neskladju z Ustavo.

 

7. Glede na navedeno se najprej zastavlja vprašanje, ali Zakon o upravnem sporu (ZUS) sploh omogoča izdajo ugotovitvenih sodb. V 31. členu določa, da se lahko s tožbo zahteva odprava upravnega akta (izpodbojna tožba) ali izdaja akta (tožba zaradi molka). Ugotovitveno tožbo ZUS posebej predvideva le v zvezi z zahtevkom za ugotovitev, da je bilo izvršeno posamično nezakonito dejanje, ali izdan nezakonit akt s katerim se posega v ustavne pravice posameznika (tretji odstavek 1. člena, tretji odstavek 28. člena, prvi odstavek 62. člena ZUS). Iz ustavnosodne prakse izhaja, da se za tovrstne posamične akte štejejo le akti, ki jih niso izdali organi, našteti v prvem odstavku 157. člena Ustave oziroma drugem odstavku 1. člena ZUS. Menim, da bi bilo v sporih o razrešitvah oziroma imenovanjih, kjer lahko pritožnik hitro izgubi pravni interes za oblikovalno tožbo, (ob predpostavki izkazanega pravnega interesa) smiselno dopustiti ugotovitveni zahtevek. Hkrati z njim bi lahko pritožnik pred upravnim sodiščem uveljavljal tudi odškodnino. Glede na to, da je zakonodajalec za presojo zakonitosti posamičnih aktov o izvolitvah, imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah funkcionarjev določil upravni spor (drugi odstavek 3. člena), se zdi smiselno to pristojnost ohraniti tudi v primeru, ko tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za odpravo akta o razrešitvi, ima pa pravni interes za ugotovitev, da je bila razrešitev nezakonita.

 

8. Ta vprašanja bi moral zakonodajalec posebej zakonsko urediti, podobno, kot pravice neizbranega kandidata (65. člen) ureja Zakon o javnih uslužbencih.

 

 

Milojka Modrijan