Up-29/05

Up-29/05-12

16. 11. 2006

 

SKLEP

 

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. A. iz Ž. na seji 16. novembra 2006

 

sklenilo:

 

Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 1126/2004 z dne 27. 10. 2004 se zavrže.

 

Obrazložitev

 

 

A.

 

1. Ministrica za pravosodje je zavrnila predlog Sodnega sveta, ki je za predsednico okrajnega sodišča kot edino kandidatko predlagal sedanjo ustavno pritožnico. Ta je zoper zavrnitveno odločbo vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri je kot prvo toženo stranko navedla Ministrstvo za pravosodje (v nadaljevanju Ministrstvo), kot drugo toženo stranko pa Ministrico za pravosodje (v nadaljevanju Ministrica). Sodišče prve stopnje je tožbo zoper Ministrico zavrglo. Ker zoper ta sklep ni bila vložena pritožba, je postal pravnomočen. V tožbi zoper Ministrstvo pa je sodišče prve stopnje ugodilo tožbenemu zahtevku, odločbo odpravilo ter zadevo poslalo Ministrstvu v ponovni postopek. Zoper to sodbo se je Ministrstvo pritožilo. Vrhovno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 75. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – ZUS) sodbo sodišča prve stopnje s sklepom razveljavilo in tožbo zoper Ministrstvo zavrglo, ker naj bi se postopka na prvi stopnji udeleževal nekdo, ki ne more biti stranka v upravnem sporu. Po stališču Vrhovnega sodišča namreč v obravnavanem primeru Ministrstvo ne more biti tožena stranka, ker je akt izdala Ministrica. Glede na to bi bila po stališču Vrhovnega sodišča v tem upravnem sporu lahko tožena stranka le Ministrica.

 

2. Pritožnica izpodbija sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 1126/2004 z dne 27. 10. 2004. Navaja, da je glede na nejasno pasivno legitimacijo v tem upravnem sporu iz razlogov previdnosti kot toženo stranko navedla tako Ministrstvo kot tudi Ministrico. Zaradi nasprotujočih si razlag sodišč o pasivni legitimaciji v tem sporu naj bi bila izničena njena pravica do sodnega varstva, s tem pa tudi pravica do enakosti pred zakonom, do enakega varstva v postopku pred sodiščem in do pravnega sredstva (14., 22., 23. in 25. člen Ustave). Vse to naj bi omogočilo, da je postal pravnomočen akt, ki zaradi samovolje in arbitrarnosti krši pritožničino pravico do osebnega dostojanstva (21. člen Ustave) ter načelo zaupanja v pravo in pravno državo iz 2. člena Ustave. Razlog za zavrnitev imenovanja pritožnice za predsednico okrajnega sodišča naj bi bil namreč v pavšalni oceni Ministrice, da je pritožnica slabo delala. Sodni svet, ki je kot kvalificirani predlagatelj odločal na podlagi istih okoliščin, pa je ocenil, da je pritožnica primerna za opravljanje funkcije predsednice sodišča. Njeno imenovanje naj bi bilo glede na to zavrnjeno brez obrazložitve okoliščin, ki bi zavrnitev utemeljevale. Tako naj bi tudi po opravljenem postopku sodnega varstva ostalo nerazrešeno vprašanje, ali je pritožnica kot izkušena pravnica res neprimerna kandidatka za predsednico sodišča.

 

3. Pritožnica se tudi vsebinsko ne strinja s stališčem Vrhovnega sodišča, po katerem je izpodbijani akt izdala Ministrica kot fizična oseba (članica Vlade) z javnim pooblastilom za odločanje o imenovanju med drugim tudi predsednika okrajnega sodišča. Po njenem mnenju minister izdaja z zakonom določene akte zato, ker je predstojnik organa – ministrstva, in ne zato, ker je član Vlade. Zato naj bi bilo v konkretnem primeru lahko toženo tudi ministrstvo. Navaja tudi, da ji pritožba Ministrstva ni bila poslana v odgovor. Ustavnemu sodišču predlaga interpretativno odločitev, da v konkretnem primeru Minister odloča kot predstojnik resornega organa in ne kot fizična oseba, in predlaga, naj Ustavno sodišče ustavno pritožbo sprejme v obravnavo, v celoti odpravi sklep Vrhovnega sodišča in o zadevi samo odloči.

 

4. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-29/05 z dne 18. 4. 2006 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Ustavna pritožba je bila v skladu z določbo 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) poslana Vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.

 

 

B.

 

5. Vrhovno sodišče je svojo odločitev utemeljilo na stališču, da v primeru imenovanja predsednika sodišča minister odloča kot fizična oseba – član Vlade na podlagi javnega pooblastila. Tako stališče nima opore v Ustavi. Minister z imenovanjem v Državnem zboru pridobi status javnega funkcionarja, ki vodi ministrstvo kot organ državne uprave. V skladu s 110. členom in prvim odstavkom 114. člena Ustave ministri skupaj s predsednikom Vlade sestavljajo Vlado, pri čemer je vsak minister odgovoren za delo svojega ministrstva. Položaj ministrske funkcije je razviden tudi iz 16. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – ZDU-1-UPB4), po katerem minister vodi in predstavlja ministrstvo, izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom ter sprejema druge odločitve iz pristojnosti ministrstva. Pod pojmom pristojnost je treba razumeti pravico in dolžnost o nečem odločiti oziroma opravljati določene naloge.[1] Zato pristojnost ministra izvršiti posamezno nalogo uprave sodi v okvir pristojnosti ministrstva. Posebnost izrecne zakonske pooblastitve ministra za izvršitev posamezne naloge (oziroma pristojnosti ministrstva) je ta, da minister v takem primeru pooblastila ne more prenesti na drugo osebo, ampak mora odločitev sprejeti sam (tudi npr. izdati predpis). Zato minister v zadevah nalog uprave vedno odloča kot predstojnik ministrstva, ne pa kot član Vlade.[2] Stališče, kot ga je Vrhovno sodišče zavzelo v zvezi s tem vprašanjem, pa v primerih, kot je obravnavani, privede do preprečitve uveljavitve pravice do sodnega varstva pravnih koristi posameznikov in pravice do pravnega sredstva.

 

6. Kljub tem ugotovitvam pa morebitna razveljavitev sklepa Vrhovnega sodišča in vrnitev zadeve v novo odločanje temu sodišču pritožnici ne more več učinkovito zavarovati pravic. Ponovni postopek imenovanja na mesto predsednika okrajnega sodišča, za katerega je pritožnica kandidirala, ni več mogoč. Kasneje ponovljeni postopek za to mesto je namreč pravnomočno končan, to mesto je zasedeno. Pritožnica pa že v tožbi pred sodiščem prve stopnje ni predlagala začasnega zadržanja tega postopka.

 

7. Na obstoj pravnega interesa mora Ustavno sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Vsakdo, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in interesov, mora ves čas postopka izkazovati pravni interes. Pravni interes mora biti neposreden in mora pomeniti konkretno izboljšanje položaja pritožnika. Glede na gornje ugotovitve s postopkom ustavne pritožbe položaja pritožnice ni več mogoče izboljšati. Zato je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrglo.

 

 

C.

 

8. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 55. člena v zvezi s prvim odstavkom 50. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Sodnik Jože Tratnik je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič, ki ja dal odklonilno ločeno mnenje.

 

 

 

 

Predsednik

dr. Janez Čebulj

 

Opombi:

[1] G. Virant v L. Šturm (ur.) in drugi, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 856.

[2] F. Grad, Parlament in vlada, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 289.

 

 

Up-29/05-

28. 11. 2006

 

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča 

 

 

1. Ustavna pritožnica ni bila ponovno izvoljena za predsednico Okrajnega sodišča, ker je takratna ministrica za pravosodje (z utemeljitvijo, da je delala slabo) zavrnila predlog Sodnega sveta, ki jo je za to funkcijo predlagal kot edino kandidatko. S tožbo v upravnem sporu je tožila tako Ministrstvo za pravosodje, kot ministrico za pravosodje. Sodišče prve stopnje je tožbi zoper ministrstvo ugodilo, zoper ministrico pa zavrglo. Vrhovno sodišče je odločitev sodišča prve stopnje razveljavilo, tožbo zoper ministrstvo pa zavrglo, češ da ministrica ne more biti stranka v upravnem sporu. Kombinacija dveh zavrženj je povzročila, da je pritožnica ostala brez meritorne presoje o svojih ugovorih zoper odločbo in zoper pavšalno obrazložitev o tem, zakaj je ministrica ni imenovala za predsednico sodišča. Pritožnica prepričljivo utemeljuje kršitve ustavnih pravic, ki so bile po njenem mnenju izigrane z zavrženjem tožbe najprej proti ministrici (odločitev sodišča prve stopnje) in potem še proti ministrstvu (odločitev Vrhovnega sodišča).

 

2. Ni odveč omeniti, da je bila sporna odločba ministrice sprejeta 1. junija 2004, torej dve leti in pol prej, preden je o zadevi odločalo Ustavno sodišče. Zato je razumljivo, da Okrajno sodišče tako dolgo ni moglo biti brez predsednika in da bi bilo tudi danes težko v igri ponovno odločanje o imenovanju pritožnice na (že zasedeno) mesto predsednice Okrajnega sodišča. To pa še ne pomeni, da Ustavnemu sodišču ni preostalo nič drugega kot s tretjim zavrženjem, tokrat ustavne pritožbe zoper sklep Vrhovnega sodišča, končati sodno odisejado pritožnice zoper, po njenem mnenju, krivično in protiustavno odločitev ministrice. V tem ločenem mnenju pojasnjujem, zakaj nisem mogel glasovati za sklep o zavrženju ustavne pritožbe.

 

3. V celoti se strinjam z oceno Ustavnega sodišča, da stališče Vrhovnega sodišča, da v primeru imenovanja predsednika sodišča minister odloča kot fizična oseba – član vlade na podlagi javnega pooblastila, "nima opore v Ustavi". Minister vodi in predstavlja ministrstvo in ima v okviru svojih pristojnosti pravico in dolžnost odločati tudi o takšnih zadevah, kot je imenovanje predsednikov sodišč. To opravlja kot predstojnik ministrstva, ne pa kot član vlade. Prav tako se strinjam z oceno Ustavnega sodišča, da stališče, kot ga je v obravnavanem primeru zavzelo Vrhovno sodišče, "privede do preprečitve uveljavitve pravice do sodnega varstva pravnih koristi posameznikov in pravice do pravnega sredstva." (5. točka Obrazložitve).

 

4. Gre torej za situacijo, v kateri so bile pritožnici zaradi stališča Vrhovnega sodišča, ki nima opore v Ustavi, kršene ustavne pravice, med njimi pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Na podlagi takšne obrazložitve bi bilo upravičeno pričakovati, da bo pritožnica z ustavno pritožbo uspela, vendar ni. Ustavno sodišče je namreč njeno ustavno pritožbo zavrglo z utemeljitvijo, da nima neposrednega pravnega interesa, ker odločitev Ustavnega sodišča ne bi mogla konkretno izboljšati njenega položaja (7. točka Obrazložitve). S takšno logiko se ne morem strinjati. V medsebojnem protislovju sta si namreč ugotovitev Ustavnega sodišča o kršitvi pritožničinih pravic na eni in zavrženje njene ustavne pritožbe na drugi strani.

 

5. Ustavno sodišče ocenjuje, da ponovni postopek imenovanja na mesto predsednika Okrajnega sodišča ni več mogoč, ker je to mesto že zasedeno (6. točka Obrazložitve). Takšni oceni je težko oporekati, saj bi ponovno imenovanje pritožnice pomenilo grob poseg v pravice aktualnega predsednika sodišča, imenovanega na podlagi pravnomočno končanega postopka. Zato se postavi vprašanje, ali resnično ni nobene vmesne možnosti med takšno ugoditvijo ustavni pritožbi, ki bi vodila do ponovitve postopka imenovanja in zavrženjem ustavne pritožbe? Ta vmesna možnost je ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča.

 

6. Največ ugotovitvenih odločb je sprejelo Ustavno sodišče v zvezi s t.i. neživimi pripornimi sklepi in z nekaterimi drugimi protiustavnimi posegi v svobodo posameznika. Tako je na primer v zadevi št. Up-155/95 Ustavno sodišče ugotovilo predolgo trajanje pripora. Toda obstojijo tudi drugačni primeri. Če je ugotovitvena odločba v zadevi št. Up-555/03, v kateri je bila ugotovljena kršitev pravice do učinkovite preiskave v primeru domnevnega policijskega nasilja, bližje omenjenim ugotovitvenim odločbam, saj je šlo za poseg v osebno svobodo, je ugotovitvena odločba v zadevi št. Up-600/04, bližje obravnavanemu primeru. V slednji odločbi se je Ustavno sodišče znašlo v situaciji, ko je ugotovilo kršitev Ustave v postopku razrešitve člana Računskega sodišča, ni pa bila več mogoča ponovna izvolitev tega člana na funkcijo, ki je bila medtem zasedena (in še položaj članov Računskega sodišča je bil medtem s spremembo zakona bistveno spremenjen). Kljub temu se Ustavno sodišče ni, kot v obravnavanem primeru, postavilo na stališče, da pritožnik nima pravnega interesa, pač pa je odločilo takole: "Odlok Državnega zbora o razrešitvi člana Računskega sodišča… je bil v neskladju z Ustavo." Takšna ugotovitvena odločba je v interesu pritožnika, čeprav ne more vzpostaviti prejšnjega stanja, tistega, ki je bilo spremenjeno na podlagi protiustavnega postopka. Ugotovitev Ustavnega sodišča, da je bil razrešen na protiustaven način, predstavlja namreč za pritožnika pomembno moralno zadoščenje, za sodišča pa opozorilo, ki naj prepreči podobne kršitve človekovih pravic v prihodnjih podobnih primerih.

 

7. Nobenega dvoma ne more biti tudi o tem, da pomeni ugotovitvena sodba (pa čeprav ima omejen domet) za pritožnico, da je v postopku ustavne pritožbe pred Ustavnim sodiščem uspela, medtem ko pomeni zavrženje ravno obratno, da namreč ni uspela. Najprej si je neuspešno prizadevala, da bi dobila meritorno odločitev rednega sodišča, sedaj namesto vsebinske odločitve dobi formalno (zavrženje) še od Ustavnega sodišča. Poleg tega ne gre podcenjevati pomena takšne ugotovitvene odločbe za pritožnico, tudi za njene morebitne prihodnje postopke, na primer za odškodninsko tožbo ali pritožbo na Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP).

 

8. Ustavno sodišče se relativno redko znajde v situaciji, ko razveljavitev sodb, s katerimi so bile kršene pritožnikove pravice, ni mogoča ali ni smiselna. ESČP je stalno v situaciji, ko ne more, vsak neposredno ne, razveljaviti odločitev nacionalnih sodišč, vključno z ustavnimi sodišči. Zato se mora omejiti samo na ugotovitev o tem, ali so bile kršene človekove pravice, določene z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (EKČP). Z ugotovitvijo kršitve in določitvijo pravičnega zadoščenja in stroškov, poskuša dati ESČP moralno zadoščenje pritožnikom, ki so jim bile kršene konvencijske pravice, in opozoriti toženo državo na takšne kršitve. V vse več primerih prihaja na podlagi takšnih ugotovitvenih odločb do obnove postopkov, v katerih je prišlo do kršitev minimalnih evropskih standardov varstva človekovih pravic, določenih z EKČP, pa tudi do sprememb zakonodaje in drugih predpisov, katerih namen je, da preprečijo ponavljanje kršitev v podobnih prihodnjih primerih. Ne glede na to, je na prvi pogled očitno, da ima Ustavno sodišče širše možnosti posegov v odločitve nižjih sodišč, kot to velja za ESČP. To, da lahko stori več kot ESČP (razveljavi sodbe rednih sodišč), ne more pomeniti, da ne bi moglo storiti tega, kar edino lahko stori ESČP – sprejeti ugotovitvene odločbe. Strinjam se s tistimi, ki menijo, da Ustavno sodišče ugotovitvenih odločb ne bi smelo sprejemati prepogosto in zlasti ne takrat, kadar je mogoče razveljaviti protiustavne sodne odločbe. Toda, kadar to ni mogoče, je sprejem ugotovitvene odločbe veliko primernejša rešitev, kot zavrženje ustavne pritožbe, seveda če je Ustavno sodišče ugotovilo kršitev ustavnih pravic.

 

9. Države, ki se hočejo izogniti obsodbam pred ESČP in želijo prihraniti svojim državljanom čas in stroške, povezane s postopkom pred ESČP, poskušajo same ugotoviti kršitve konvencijskih pravic in nameniti prizadetim ustrezno materialno zadoščenje. Vse države, ki imajo resne težave s sodnimi zaostanki, lahko prisili k takšnemu ravnanju ti. pilotska sodba ESČP, kot jo je na primer sprejelo to sodišče v zadevi Lukenda v. Slovenija, pritožba št. 23032/02 (čeprav ni nobenega razloga, da tega ne bi storila posamezna država sama, še preden je obsojena, in sicer na podlagi ustaljene sodne prakse ESČP v primerih iz drugih držav)[1]. Vse več pa je držav, ki vedno takrat, ko gre za očitek o kršitvi konvencijskih pravic, ki kažejo na možnost obsodbe pred ESČP, zagotovijo pred nacionalnimi sodišči sodno presojo, ugotovitev o kršitvi in prisoditev pravičnega zadoščenja. To je v skladu z načelom subsidiarnosti in je nujno zato, da se razbremeni ESČP. Takšno ravnanje bi bilo primerno tudi v obravnavanem primeru, saj ne more biti sporno, da so bile ob ustavnih pravicah pritožnici kršene tudi konvencijske pravice.

 

10. Slovaška je na primer s spremembo ustave ustvarila neposredno podlago za to, da lahko sodišče ob ugotovitvi kršitve neke pravice prisodi tudi pravično zadoščenje. Na tej podlagi je slovaško Ustavno sodišče v primeru, ki po marsičem spominja na obravnavanega, ugotovilo kršitev in namenilo pravično zadoščenje kandidatki za rektorico, katere človekove pravice so bile kršene. Pri tem se ni odločilo za razveljavitev postopka imenovanja, ker bi to lahko ogrozilo pravice medtem imenovanega rektorja[2]. Dejstvo, da pri nas po mnenju večine, veljavna ureditev ne dopušča Ustavnemu sodišču, da bi lahko namenilo pravično zadoščenje pritožnici, še ne pomeni, da ne bi bilo smiselno storiti tisto, kar je nesporno mogoče, namreč dati pritožnici moralno zadoščenje v obliki odločbe, ki bi z avtoriteto najvišje sodne instance v državi ugotovila kršitev njenih ustavnih pravic. Toliko bolj, ker je v takšnih primerih, kot je obravnavani, običajno za pritožnico pomembnejše moralno zadoščenje, kot pa materialna odškodnina.

 

11. Pritožnica je v obravnavanem primeru pravočasno vložila tožbo, na podlagi katere bi bilo mogoče ugotoviti kršitev njenih pravic, razveljaviti odločbo ministrice in zapovedati ponovno odločanje o imenovanju za predsednico Okrajnega sodišča. Sprejeti Sklep o zavrženju njene ustavne pritožbe prispeva k temu, da so pritožničine pravice in upravičena pričakovanja o poštenem meritornem sojenju vsestransko izigrana in onemogočena. Pritožnice ne zadene nobena krivda, da sta ji redni sodišči s svojima odločitvama odvzeli pravico do pravnega sredstva. Pri tehtanju o tem, kako je mogoče vzpostaviti ravnotežje, porušeno zaradi zavrženja tožbe pritožnice pred rednima sodiščema, se zdi ugotovitvena odločba tisti minimum, brez katerega je na eni strani nedvoumna kršitev pritožničinih pravic, na drugi strani pa odločitev Ustavnega sodišča, ki takšno kršitev ne sankcionira. Tehtnica po sprejemu sklepa Ustavnega sodišča ni skoraj nič manj nagnjena v škodo pritožnice, kot je bila prej. Zato za takšen sklep nisem mogel glasovati.

 

Sodnik

dr. Ciril Ribičič

 

 

Opombi:

[1] Na to sem neuspešno opozarjal v številnih ločenih mnenjih, npr. v zadevah št. Up-763/03 in Up-95/03.

[2] Več o tem primeru: C. Ribičič, Ločena mnenja in varstvo človekovih pravic, Pravna praksa št. 42/2006, priloga, op. 9.