U-I-95/08, Up-1462/06

Up-1462/06-17

7. 11. 2006

 

SKLEP

 

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavne pritožbe Vedata Mehmetija in Ljendite Avduli, obeh iz Republike Srbije, ki ju zastopa mag. Matevž Krivic iz Spodnjih Pirnič, ter Ekzone Mehmeti in Ramize Mehmeti, ki ju po pooblastilu njunih zakonitih zastopnikov Vedata Mehmetija in Ljendite Avduli zastopa mag. Matevž Krivic iz Spodnjih Pirnič, na seji senata 7. novembra 2006

 

sklenilo:

 

1. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 1022/2006 z dne 28. 6. 2006 se sprejme v obravnavo.

 

2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvršitev sklepa Ministrstva za notranje zadeve š. 236-736/2004-PV (1352-10) z dne 5. 4. 2006.

 

3. Ta sklep začne učinkovati z dnem vročitve Ministrstvu za notranje zadeve.

 

Obrazložitev

A.

 

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je s sklepom ustavilo azilni postopek. Pritožniki so vložili tožbo zoper sklep MNZ, ki ji je Upravno sodišče ugodilo. MNZ je vložilo pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča, ki ji je Vrhovno sodišče ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo.

 

2. Pritožniki zatrjujejo kršitev 22., 23. in 25. člena Ustave. Navajajo, da bi moralo Vrhovno sodišče v sodbi odgovoriti na vse argumente, ki so jih navedli v odgovoru na pritožbo MNZ. Ker je Vrhovno sodišče tudi samo odločilo o tožbi bi moralo odgovoriti tudi na tožbene argumente pritožnikov. Menijo, da Vrhovno sodišče tega ni storilo. Vrhovno sodišče naj bi nekritično, brez preverjanja, prevzelo trditve MNZ v pritožbi, da naj bi pritožniki zapustili Azilni dom in da v postopku niso poskušali pridobiti odobritve razselitve. Pritožniki trdijo, da nikoli niso bili nameščeni v Azilnem domu, zato ga niso mogli samovoljno zapustiti. Opozarjajo, da je vloga o ponovni prošnji za azil vsebovala tudi vlogo za odobritev razselitve. V tožbi so opozorili na pravilno razlago 45.b člena in 42. člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. – v nadaljevanju ZAzil). Vrhovno sodišče naj ne bi odgovorilo na pravni vprašanji, ki naj bi bili pomembni za rešitev tega primera. Vrhovno sodišče naj bi popolnoma ignoriralo izrecno tožbeno zahtevo, da se postopek prekine in se zahteva ocena ustavnosti 45.b člena ZAzil pred Ustavnim sodiščem. Pritožniki navajajo, da tudi v primeru, ko bi Vrhovno sodišče dokazalo, da določba 45.b člena ZAzil ni v neskladju z Ustavo, bi bilo mogoče pritožnikom očitati samo kršitev zakonsko obvezne nastanitve v Azilnem domu. Sankcija za kršitev navedene zakonske določbe naj ne bi smela biti ustavitev postopka v skladu z 42. členom ZAzil. Pritožniki citirajo navedbe v tožbi, ki se nanašajo na razlago 45.b in 42. člena ZAzil in utemeljitev, zakaj naj bi bil 45.b člen ZAzil v neskladju z Ustavo. Trdijo, da jim je bila kršena pravica do svobodne izbire prebivališča (32. člen Ustave).

 

3. Ker naj bi pritožnikom z odstranitvijo iz Republike Slovenije nastale težko popravljive posledice, predlagajo Ustavnemu sodišču začasno zadržanje izvršitve izpodbijanih odločb. Prosijo za enako odločitev kot je bila že sprejeta v nekaterih ustavnih pritožbah (sklepa Ustavnega sodišča št. Up-859/06 z dne 7. 7. 2006 in št. Up-956/06 z dne 7. 7. 2006), saj gre za družino z mladoletnima otrokoma, za katera bi bilo bivanje v zaporniških razmerah Centra za tujce Postojna popolnoma neprimerno in nasprotno Konvenciji o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – KOP). Navajajo, da jim je bilo v azilnem postopku odobreno bivanje na zasebnem naslovu, da policija še ni odredila nastanitve v Center za tujce ter da so pri Centru za tujce vložili prošnjo, da se jim na podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. – v nadaljevanju ZTuj-1) "dovoli bivanje izven centra" na dosedanjem naslovu. V primeru, če jim bo Center za tujce dovolil bivanje izven Centra, na dosedanjem naslovu le do odločitve Ustavnega sodišča o začasnem zadržanju, predlagajo, naj Ustavno sodišče s sklepom odredi nadaljevanje take ureditve do končne odločitve o ustavni pritožbi.

 

B.

 

4. Senat Ustavnega sodišča je sklenil, da sprejme ustavno pritožbo v obravnavo. O njeni utemeljenosti bo odločalo Ustavno sodišče, ki bo presodilo, ali so bile s sodbo Vrhovnega sodišča pritožnikom kršene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine.

 

5. Če je ustavna pritožba sprejeta v obravnavo, lahko po določbi 58. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) senat ali Ustavno sodišče na nejavni seji zadrži izvršitev posamičnega akta, ki se z ustavno pritožbo izpodbija, če bi z izvršitvijo lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. S tem, ko je Vrhovno sodišče z izpodbijano sodbo pritožbi MNZ zoper sodbo Upravnega sodišča ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo, je postal sklep MNZ pravnomočen. Ta v 3. točki izreka določa, da morajo pritožniki zapustiti Republiko Slovenijo po pravnomočnosti tega sklepa. To pomeni, da bi pritožniki morali zapustiti Republiko Slovenijo, še preden bi Ustavno sodišče odločilo o njegovi ustavni pritožbi in s tem o morebitni kršitvi ustavnih pravic. Z izvršitvijo pravnomočnega sklepa bi zato lahko pritožnikom nastale nepopravljive posledice. Zato je senat Ustavnega sodišča izvršitev sklepa MNZ do končne odločitve zadržal. Pritožniki so navedli, da prebivajo na zasebnem naslovu in da niso bili premeščeni v Center za tujce. Ker imajo v primeru morebitne premestitve na podlagi 59. člena ZTuj-1 možnost, da zaprosijo za nadomestitev obvezne nastanitve v centru za tujce z milejšimi ukrepi (v dopolnitvi predloga za zadržanje navajajo, da so že zaprosili, naj se jim dovoli bivanje izven centra za tujce), je senat Ustavnega sodišča odločil tako kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.

 

 

C.

 

6. Senat Ustavnega sodišča je sprejel ta sklep na podlagi prvega odstavka 54. člena in 58. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednica senata Milojka Modrijan ter člana dr. Janez Čebulj in Lojze Janko.

 

 

Predsednica senata

Milojka Modrijan

 

 

 

 

U-I-95/08-14

Up-1462/06-39

15. 10. 2008

ODLOČBA

 

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Vedata Mehmetija in Ljendite Avduli, oba Republika Srbija, ki ju zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, ter Ekzone Mehmeti in Ramize Mehmeti, ki ju po pooblastilu njunih zakonitih zastopnikov Vedata Mehmetija in Ljendite Avduli zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, na seji 15. oktobra 2008

 

odločilo:

 

1. Prva alineja drugega odstavka 45.b člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99, 124/2000, 67/01, 98/03, 134/03 – ur. p. b., 17/06 in 51/06 – ur. p. b.) je bila v neskladju z Ustavo, v preostalem delu drugi odstavek 45.b člena tega zakona ni bil v neskladju z Ustavo.  

 

2. Prva alineja drugega odstavka 83. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07) je v neskladju z Ustavo, v preostalem delu drugi odstavek 83. člena tega zakona ni v neskladju z Ustavo. 

 

3. Državni zbor mora neskladje iz prejšnje točke odpraviti v roku desetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. 

 

4. Do odprave neskladja iz 2. točke tega izreka pristojni organ ne sme zavrniti namestitve prosilca na zasebnem naslovu zgolj zato, ker lahko zagotovi njegovo namestitev v azilnem domu ali v njegovi izpostavi. 

 

5. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 1022/2006 z dne 28. 6. 2006 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča št. U 1192/2006 z dne 24. 5. 2006 se zavrne. 

 

Obrazložitev

A.

 

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je postopek za priznanje azila ustavilo na podlagi pete alineje prvega odstavka 42. člena Zakona o azilu (v nadaljevanju ZAzil), ker je na podlagi uradne evidence ugotovilo, da so pritožniki samovoljno zapustili azilni dom in se vanj v roku treh dni od samovoljne zapustitve niso vrnili. Odločitev je sprejelo na podlagi stališča, da so pritožniki s tem, ko so se neposredno po vložitvi prošnje za azil naselili na zasebnem naslovu, ravnali v nasprotju z drugim odstavkom 45.b člena ZAzil, ki za to zahteva predhodno odobritev MNZ. Pritožniki so sklep MNZ o ustavitvi postopka izpodbijali s tožbo pred Upravnim sodiščem, ki je tožbi ugodilo in izpodbijani sklep MNZ odpravilo ter zadevo vrnilo MNZ v ponovni postopek. Upravno sodišče je ugotovilo, da ne gre za samovoljno zapustitev azilnega doma v smislu 42. člena ZAzil, če prosilec za azil poda ponovno prošnjo za azil neposredno v azilnem domu, pred tem pa je nastanjen na zasebnem naslovu, in ob ponovni prošnji za azil izrazi tudi prošnjo, da mu pristojni organ dovoli nadaljnjo nastanitev na zasebnem naslovu. V konkretnem primeru je MNZ ocenilo, da je podana domneva o umiku prošnje za azil zaradi samovoljne zapustitve azilnega doma, saj so to storili brez potrebne odobritve. Ker pa MNZ pritožnikom ni dalo možnosti, da se izrečejo o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za določbo, tj. o tem, ali so bili pritožniki pred izdajo odločbe MNZ nastanjeni v azilnem domu ali ne, je Upravno sodišče ugotovilo, da je MNZ storilo bistveno kršitev določb postopka po 3. točki tretjega odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000 – v nadaljevanju ZUS). Poleg tega je Upravno sodišče izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo MNZ zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja (2. točka prvega odstavka 60. člena ZUS). Glede na razloge sodišča o razveljavitvi sklepa o ustavitvi azilnega postopka se sodišču ni bilo treba opredeliti o tožbenem argumentu glede neustavnosti 45.b člena ZAzil. Zoper sodbo Upravnega sodišča je MNZ vložilo pritožbo, ki ji je Vrhovno sodišče ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo. Presodilo je, da je razselitev na zasebni naslov izjema, ki mora biti odobrena pod pogoji iz drugega odstavka 45.b člena ZAzil. Ker pritožniki niso dobili odobritve za razselitev, je MNZ po oceni pritožbenega sodišča pravilno ugotovilo, da so izpolnjeni pogoji iz pete alineje prvega odstavka 42. člena ZAzil za ustavitev postopka. Ker je sodišče prve stopnje sicer pravilno ugotovilo dejansko stanje, ni pa pravilno uporabilo določb ZAzil, torej materialnega prava, je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo na podlagi 3. točke drugega odstavka 77. člena ZUS spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo. Ocenilo je tudi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da sklep o ustavitvi postopka temelji na zakonu.

 

2. Pritožniki zatrjujejo kršitev procesnih ustavnih pravic iz 22., 23. in 25. člena Ustave. Pritožbeno sodišče naj z izpodbijano sodbo ne bi odločilo o argumentih, s čimer naj bi kršilo procesne ustavne pravice tožnikov iz 22. in 23. člena Ustave. Še dodatno pa jih naj bi kršilo s tem, ker je zavrnilo tožbene argumente, ki jih je prvostopno sodišče sprejelo in zato tožbi ugodilo, ne da bi ob svoji drugačni pravni presoji zadeve vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje. Po mnenju pritožnikov bi moralo pritožbeno sodišče ob svoji drugačni pravni presoji storiti prav to. Ker tega ni storilo, ampak je pritožbeno sodišče samo odločilo po vsebini na podlagi drugačne pravne presoje, naj bi pritožnikom kršilo ustavno pravico do pritožbe. Od vseh kršitev procesnih ustavnih pravic je po mnenju pritožnikov najhujša popolno ignoriranje izrecne tožbene zahteve, po kateri bi moralo pritožbeno sodišče, če je presodilo, da je bil s to tožbo izpodbijani akt sprejet v skladu z ZAzil, zlasti z njegovim 42. členom (v povezavi z novim členom 45.b), postopek prekiniti in zahtevati oceno ustavnosti spornih zakonskih določb pred Ustavnim sodiščem. Vendar pa Vrhovno sodišče kljub temu, da je svojo odločitev oprlo na 45.b člen ZAzil, ki je po mnenju pritožnikov protiustaven, tega ni storilo. Poleg navedenih procesnih kršitev pritožniki zatrjujejo tudi kršitev ustavne pravice do svobodne izbire prebivališča (32. člen Ustave). Že v tožbi naj bi navajali, da je zadnja novela ZAzil z novim 45.b členom prosilcem za azil to ustavno pravico omejila "popolnoma" protiustavno, saj naj bi jo odvzemala le tistim prosilcem, ki jim ni mogoče zagotoviti namestitve v azilnem domu ("torej iz nekakšnih ekonomsko-logičnih razlogov in ne zaradi varovanja javnega reda, kar bi bilo edino dopustno, seveda tudi to le, če taka omejitev ne bi bila v nasprotju z načelom sorazmernosti"). Zaradi omejitve te ustavne pravice odločitev, ki bi bila izrečena v skladu s to zakonsko določbo, po mnenju pritožnikov ne bi smela biti potrjena v postopku sodnega varstva. Tudi če bi se pritožbeno sodišče postavilo na stališče, da 45.b člen ZAzil, kljub vsem v tožbi navedenim argumentom, ni v nasprotju z ustavno pravico do svobodne izbire prebivališča (pri čemer bi moralo dokazati, da je omejitev te ustavne pravice z obvezno nastanitvijo v azilnem domu ustavno dopustna in da vzdrži tudi preizkus skladnosti z načelom sorazmernosti), bi bilo pritožnikom še vedno dopustno očitati le kršitev zakonske določbe o "obvezni" nastanitvi v azilnem domu. Za takšno kršitev naj bi bila zakonsko dopustna sankcija kvečjemu nepriznanje denarne pomoči, nikakor pa ne ustavitev postopka po 42. členu ZAzil.

 

3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-1462/06 z dne 7. 11. 2006 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržal izvršitev izpodbijane odločbe MNZ. V skladu z določbo 56. člena tedaj veljavnega Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS/94) je bila ustavna pritožba vročena Vrhovnemu sodišču in MNZ. Vrhovno sodišče nanjo ni odgovorilo. MNZ je v odgovoru pojasnilo, da je v skladu s 45.b členom ZAzil nesporno, da je pristojni organ tisti, ki lahko odobri prosilcu za azil nastanitev na zasebnem naslovu. Pooblaščenec pritožnikov naj bi ponovni prošnji za azil priložil sporočilo o razselitvi. Iz navedenega sklepajo, da pritožniki niso zaprosili za razselitev, temveč le obvestili pristojni organ o naslovu, na katerem nameravajo prebivati. Dejstvo, da naj bi bilo bivanje prosilca za azil izven azilnega doma povezano tudi z dodelitvijo finančne pomoči, naj bi še dodatno kazalo na to, da mora o razselitvi odločiti MNZ. Ključnega pomena v tej zadevi je dejstvo, da so se prosilci za azil na zasebni naslov razselili, ne da bi za to zaprosili pristojni organ in ne da bi počakali na odločitev pristojnega organa v zvezi s tem. Ker naj tega ne bi storili, naj bi bila odločitev MNZ, da s sklepom ustavi postopek, zakonita.

 

4. Ustavno sodišče je vpogledalo v spis MNZ, voden v zadevi, v kateri so bili izdani izpodbijani akti.

 

5. V postopku obravnave ustavne pritožbe je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 45.b člena ZAzil. Pojavilo se je namreč vprašanje ustavnosti drugega odstavka 45.b člena ZAzil, ki za nastanitev na zasebnem naslovu zahteva odobritev pristojnega organa in določa pogoje, pod katerimi ta lahko odobri razselitev. Z uveljavitvijo Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07 – v nadaljevanju ZMZ) je nehal veljati ZAzil, vendar določbo, ki ima podobno vsebino kot drugi odstavek 45.b člena ZAzil, vsebuje drugi odstavek 83. člena ZMZ, zato je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS začelo tudi postopek za presojo ustavnosti navedene določbe. Ustavno sodišče je navedlo, da bo določbi presojalo zlasti z vidika skladnosti s pravico do svobode gibanja iz prvega odstavka 32. člena Ustave.

 

6. Odločitev o začetku postopka za oceno ustavnosti navedenih določb je Ustavno sodišče v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZUstS poslalo v odgovor Državnemu zboru. Ustavno sodišče odgovora Državnega zbora ni prejelo.

 

 

B. – I.

 

7. Z uveljavitvijo ZMZ je prenehal veljati ZAzil. Po prvem odstavku 140. člena ZMZ se postopki, začeti po ZAzil, nadaljujejo in končajo po določbah tega zakona.

 

8. Vrhovno sodišče je svojo odločitev v primeru pritožnikov oprlo na stališče, po katerem zapustitev azilnega doma brez odobritve pristojnega organa, ki jo je zahteval 45.b člen ZAzil, pomeni samovoljno zapustitev azilnega doma. Po oceni pritožnikov naj bi 45.b člen ZAzil posegal v pravico prosilcev za azil do proste izbire prebivališča (32. člen Ustave), ker naj bi zahteval odobritev pristojnega organa in mu pri odločanju dopuščal diskrecijo in ker naj bi dopuščal naselitev prosilca za azil izven azilnega doma samo, če mu ni mogoče zagotoviti ustrezne namestitve v azilnem domu.

 

9. Drugi odstavek 45.b člena ZAzil se je glasil:

"(2) Pristojni organ lahko odobri prosilcu za azil nastanitev na zasebnem naslovu, če so izpolnjeni naslednji pogoji:

– da mu ne more zagotoviti ustrezne namestitve v azilnem domu ali izpostavi oziroma v nastanitvenih objektih iz prejšnjega odstavka in

– da je bil že zaslišan v rednem postopku."

 

10. S citirano določbo je ZAzil uredil t. i. institut razselitve. Tega vsebinsko podobno ureja tudi veljavni ZMZ v 83. členu. Drugi odstavek tega člena se glasi:

"(2) Pristojni organ lahko odobri prosilcu nastanitev na zasebnem naslovu, če sta izpolnjena pogoja:

– da mu ne more zagotoviti namestitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi in

– da je bil z njim opravljen osebni razgovor."

 

Veljavni zakon sicer ne uporablja več pojma "ustrezna" nastanitev, vendar že iz narave stvari izhaja, da bo moral pristojni organ pri odločanju o nastanitvi na zasebni naslov upoštevati tudi vidik ustreznosti takšne nastanitve v smislu, kot izhaja iz nadaljevanja obrazložitve te odločbe. Tako iz prejšnje kot iz veljavne zakonske ureditve izhaja, da se prosilci za azil oziroma za mednarodno zaščito namestijo praviloma v azilnem domu ali njegovi izpostavi (člena 45 in 45a ZAzil in prvi in drugi odstavek 80. člena ZMZ). Presojani določbi pomenita izjemo, kar je glede na namen zakonske ureditve azila razumljivo, saj so prosilci za azil praviloma osebe, ki nimajo niti možnosti nastanitve niti sredstev za preživljanje, zato je določena obveznost države, da jim zagotovi dostojno bivanje (34. člen Ustave) v času odločanja o utemeljenosti njihove prošnje za azil oziroma za mednarodno zaščito (v nadaljevanju prošnja za azil). Zato tega, da zakona zahtevata odobritev nastanitve na zasebnem naslovu, ni mogoče razumeti drugače kot tako, da to pomeni vnaprejšnjo odobritev, preden se posameznik razseli na zasebni naslov.

 

11. Ustava v prvem odstavku 32. člena določa, da ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in si izbira prebivališče. Ta "pravica torej obsega svobodo gibanja znotraj države, kar pomeni, da se posameznik lahko prosto giblje po ozemlju Republike Slovenije brez kakršnihkoli omejitev (predhodnih prijav, dovoljenj ipd.) in si tudi prosto izbira prebivališče – stalno ali začasno".[1] Zakonska ureditev, ki zahteva vnaprejšnjo odobritev pristojnega organa, da bi posameznik, torej tudi prosilec za azil, prosto izbral svoje začasno prebivališče, in določa pogoje za takšno odobritev, zato pomeni poseg v pravico iz prvega odstavka 32. člena Ustave.

 

12. V skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave se človekove pravice ali temeljne svoboščine lahko omejijo samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. Ustava je v drugem odstavku 32. člena določila, da se sme pravica do svobode gibanja in izbire prebivališča omejiti z zakonom, vendar samo, če je to potrebno: 1) da bi se zagotovil potek kazenskega postopka, 2) da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, 3) da bi se zavaroval javni red ali 4) če to zahtevajo interesi obrambe države. S tem je Ustava izrecno določila cilje, zaradi katerih je mogoče posegati v pravico do svobode gibanja iz prvega odstavka 32. člena Ustave. Zato je moralo Ustavno sodišče najprej preizkusiti, ali presojani določbi zasledujeta katerega izmed navedenih ustavno dopustnih ciljev.

 

13. V obravnavanem primeru je upošteven razlog za omejitev pravice do proste izbire prebivališča prosilcev za azil zavarovanje javnega reda.[2] Prosilcem za azil je v času odločanja o njihovi prošnji za azil zagotovljena pravica do prebivanja v Republiki Sloveniji (11. in 43. člen ZAzil in 78. člen ZMZ). Zakonska ureditev je namenjena temu, da se azilni postopki izvedejo hitro in učinkovito, da bi državljanom tretjih držav čim prej zagotovili pravico do mednarodne zaščite, če so do nje upravičeni (48. člen Ustave), oziroma da bi čim prej odpravili negotovost v njihovem položaju, če bi se izkazalo, da do nje niso upravičeni. Kot je bilo že navedeno, gre praviloma za osebe, ki pridejo v državo in nimajo niti možnosti za nastanitev niti sredstev za preživljanje, zato gre po eni strani za dolžnost države, da v interesu javnega reda za takšne osebe ustrezno poskrbi, po drugi strani pa tudi za dolžnost države, da poskrbi za to, da tudi takšne osebe spoštujejo javni red v državi. Zato ureditev v drugem odstavku 45.b člena ZAzil oziroma v drugem odstavku 83. člena ZMZ zasleduje navedeni ustavno dopustni cilj, zaradi katerega se pravica prosilcev za azil do proste izbire prebivališča iz prvega odstavka 32. člena Ustave lahko omeji.

 

14. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo je treba za dopustnost posega v človekovo pravico vselej oceniti še, ali je ta v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države tudi v primerih, ko se z njimi zasleduje ustavno dopusten cilj (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali gre za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov posega: 1) ali je poseg nujen v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez posega nasploh oziroma da cilja ni mogoče doseči brez ocenjevanega posega s kakšnim drugim, ki bi bil po svoji naravi blažji, 2) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je zasledovani cilj s posegom dejansko mogoče doseči in 3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu oziroma načelo proporcionalnosti). Šele če poseg prestane vse tri vidike testa, je poseg v človekovo pravico ustavno dopusten (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03 in OdlUS XII, 86, 25. tč. obrazložitve).

 

15. Za zagotovitev spoštovanja javnega reda v državi je nujno, da zakonska ureditev ne le postavi kot pravilo nastanitev prosilcev za azil v azilnem domu, temveč tudi to, da odloči, da mora imeti pristojni organ ves čas postopka podatke o tem, kje bo prosilec nastanjen, če ne bo prebival v azilnem domu. Ker ta državni organ izpolnjuje pozitivno obveznost države, da so prosilcu za azil zagotovljeni ustrezni pogoji za bivanje in da sta mu po potrebi tudi takoj zagotovljena zdravstvena oskrba in hkrati morebitno varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni,[3] mu ta obveznost nalaga, da se mora pred odločitvijo o tem, ali prosilec za azil lahko biva na zasebnem naslovu, prepričati, ali mu bodo ustrezni pogoji tudi zagotovljeni. Zato sta zahteva po odobritvi nastanitve na zasebnem naslovu in poprejšnje zaslišanje (po ZAzil) oziroma osebni razgovor (po ZMZ) nujna in primerna ukrepa, ki zasledujeta navedeni ustavno dopustni cilj. Takšnima ukrepoma tudi ni mogoče odrekati sorazmernosti v ožjem pomenu besede. Prosilec za azil tako in tako vloži prošnjo za azil pri pristojnem organu, kjer se mora v razumno kratkem roku opraviti razgovor[4] z njim, zato ne more pomeniti prekomernega omejevanja pravice do svobode gibanja. To, da zakonska ureditev daje pristojnemu organu diskrecijo (odločanje po prostem preudarku)[5] pri odločanju o odobritvi nastanitve na zasebnem naslovu, glede na navedeno, samo po sebi tudi ni v neskladju s pravico do svobode gibanja prosilcev za azil. Ali bo pristojni organ to pooblastilo uporabil v skladu z namenom, ki izhaja iz zakonske ureditve, da se zagotovi učinkovito odločanje v azilnih postopkih in spoštovanje javnega reda, in svojo odločitev tudi ustrezno obrazložil, pa je predmet odločanja v posamičnih postopkih.

 

16. Presojani določbi sta v prvih alinejah pri odločanju o odobritvi naselitve prosilca za azil na zasebnem naslovu izrecno določili tudi pogoj, po katerem lahko pristojni organ tako naselitev odobri samo, če so zasedene kapacitete azilnega doma ali njegovih izpostav. To pomeni, da je dopuščeno bivanje prosilcev na zasebnem naslovu le, če število prosilcev presega nastanitvene zmogljivosti azilnega doma in njegovih izpostav. Oba zakona tako ne omogočata na primer bivanja na zasebnem naslovu (če imajo azilni dom in njegove izpostave zadostne nastanitvene zmogljivosti) niti osebam, ki so med zakonitim bivanjem v Republiki Sloveniji zaprosile za azil oziroma mednarodno zaščito (zatečeni begunci),[6] niti osebam, ki imajo v Republiki Sloveniji sorodnike ali prijatelje.[7] Prav tako ni izkazano, da bi bivanje prosilcev na zasebnem naslovu, ki ga je pristojni organ odobril in mu je torej naslov znan, bistveno oviralo hiter in učinkovit potek azilnega postopka. Takšna ureditev očitno posega v pravico iz prvega odstavka 32. člena Ustave. Ureditev, po kateri morajo biti prosilci za azil praviloma nastanjeni v azilnem domu, sama po sebi z vidika zasledovanja ustavno dopustnega cilja – zavarovanja javnega reda ni nedopustna. Vendar ob tem, ko zakon zahteva vnaprejšnjo odobritev pristojnega organa za namestitev na zasebnem naslovu, nadaljnja omejitev, na podlagi katere lahko odobri takšno namestitev samo, če niso proste zmogljivosti v azilnem domu ali v njegovih izpostavah, ni nujna, da bi ta ustavni cilj tudi dosegli.

 

17. Glede na navedeno drugi odstavek 45.b člena in drugi odstavek 83. člena ZMZ nista v neskladju s pravico iz prvega odstavka 32. člena Ustave, kolikor zahtevata za namestitev prosilca za azil na zasebnem naslovu vnaprejšnjo odobritev pristojnega organa in kolikor zahtevata, da se takšna odobritev lahko da šele po poprej opravljenem zaslišanju prosilca oziroma osebnem razgovoru s prosilcem za azil. Pač pa sta iz razlogov, navedenih v prejšnji točki, v neskladju s pravico do svobode gibanja iz prvega odstavka 32. člena Ustave tako prva alineja drugega odstavka 45.b člena ZAzil kot tudi prva alineja drugega odstavka 83. člena ZMZ, ker določata nadaljnjo omejitev prosilcev za azil glede izbire začasnega prebivališča, ne da bi bilo to nujno za zavarovanje javnega reda.

 

18. Glede prve alineje drugega odstavka 45.b člena ZAzil, ki ne velja več, se je Ustavno sodišče zgolj omejilo na ugotovitev njene neskladnosti z Ustavo (1. točka izreka). Ker je prva alineja drugega odstavka 83. člena ZMZ zgrajena na predpostavki, da pristojni organ lahko odobri nastanitev na zasebnem naslovu samo v primerih, ko niso zasedene zmogljivosti azilnega doma oziroma njegovih izpostav, razveljavitev zgolj tega dela zakonske določbe ni mogoča, saj bi z njo povezanim zakonskim določbam dala drugo vsebino, kot jo je Zakon sprva predvidel. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo (2. točka izreka) in določilo zakonodajalcu desetmesečni rok za odpravo ugotovljene neskladnosti (3. točka izreka). Vendar je moralo Ustavno sodišče hkrati ustrezno zavarovati tudi človekove pravice prosilcev za azil. Zato je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS za čas, dokler zakonodajalec ugotovljene neustavnosti ne odpravi, določilo način izvršitve te odločbe tako, da pristojni organ ne sme zavrniti prošnje prosilca za nastanitev na zasebnem naslovu zgolj zato, ker lahko zagotovi njegovo namestitev v azilnem domu ali v njegovi izpostavi (4. točka izreka).

 

 

B. – II.

 

19. Pritožniki z ustavno pritožbo izpodbijajo sodbi Vrhovnega sodišča in Upravnega sodišča zaradi kršitev 22., 23., 25. in 32. člena Ustave.

 

20. Sodba Vrhovnega sodišča temelji na stališču, po katerem zapustitev azilnega doma brez poprejšnje odobritve pristojnega organa pomeni samovoljno zapustitev azilnega doma. Takšno stališče Vrhovnega sodišča iz enakih razlogov, iz katerih zakonska zahteva po vnaprejšnji odobritvi namestitve na zasebnem naslovu ni v neskladju s prvim odstavkom 32. člena Ustave, ne krši pravice pritožnikov do svobodne izbire prebivališča.

 

21. Pritožniki uveljavljajo tudi kršitev procesnih ustavnih jamstev (22., 23. in 25. člena Ustave), ki v tem primeru niso podane. Za kršitev 22. člena Ustave bi šlo le v primeru, če bi bila sodba tako očitno napačna ali brez razumne pravne obrazložitve, da bi jo bilo mogoče šteti za samovoljno oziroma arbitrarno. Ker je Vrhovno sodišče odgovorilo na vse pravno pomembne argumente pritožnikov, jih ni prikrajšalo za obrazloženo sodno odločbo in jim ni kršilo njihove pravice do enakega varstva pravic. S tem, ko je Vrhovno sodišče presodilo, da je bil postopek pred izdajo upravnega akta pravilen, se je opredelilo tudi do stališča sodišča prve stopnje o zagrešeni kršitvi pravil postopka pred MNZ, saj je glede na pravilno uporabo materialnega prava štelo za nepomembno ugotovitev sodišča prve stopnje, da bi MNZ moralo pritožnikom dati možnost izjavljanja o tem, ali so bili pred izdajo sklepa o ustavitvi postopka nastanjeni v azilnem domu ali ne. Bistveno za presojo v tem primeru je bilo po presoji pritožbenega sodišča dejstvo, da so se pritožniki razselili brez odobritve. Ker človekova pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave pomeni le pravico do sodnega postopka in meritorne sodne odločbe, ne pa pravice do "pravilne odločitve", je očitek pritožnikov o njeni kršitvi neutemeljen.

 

22. Z odločitvijo Vrhovnega sodišča, ki je samo odločilo, tako da je ob pritožbi MNZ izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremenilo in tožbo zavrnilo, ker je presodilo, da je sodišče prve stopnje ob pravilni ugotovitvi dejanskega stanja zmotno uporabilo materialno pravo, pritožnikom ni bila kršena niti pravica do pritožbe iz 25. člena Ustave. Ustavno sodišče se je že večkrat izreklo o tem, da pooblastilo pritožbenega sodišča za spremembo sodbe, ki je posledica drugačnega pravnega stališča in ne spremembe dejanskega stanja, kot je bilo ugotovljeno v sodbi sodišča prve stopnje, ni v neskladju s pravico do pravnega sredstva. V obravnavanem primeru je Vrhovno sodišče spremenilo sodbo sodišča prve stopnje na podlagi 3. točke drugega odstavka 77. člena ZUS, ki daje pritožbenemu sodišču pooblastilo, da spremeni sodbo brez glavne obravnave, če presodi, da je dejansko stanje v sodbi prve stopnje pravilno ugotovljeno in da je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo. Pri taki odločitvi pritožbeno sodišče ne spreminja dejanskega stanja, zato tudi ne gre za kršitev človekove pravice iz 25. člena Ustave.

 

23. Ker ustavna pritožba ni utemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo.

 

 

C.

 

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič in Jan Zobec. Sodnica Jasna Pogačar je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Odločbo je sprejelo soglasno, razen glede 1. in 2. točke izreka v delu, ki se nanaša na odločanje pristojnega organa po prostem preudarku, v katerem je odločbo sprejelo s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Mozetič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

 

 

Jože Tratnik

Predsednik

 

 

 

Odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Miroslava Mozetiča 

 

 

1. Odločbo sicer v pretežnem delu podpiram in sem zato tudi glasoval zanjo. Če odločbe ne bi podprl, bi namreč glasoval tudi proti ugotovitvi, da je prva alineja drugega odstavka 45.b člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/69 in nasl., v nadaljevanju ZAzil) in prva alineja drugega odstavka 83. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07, v nadaljevanju ZMZ) v neskladju z Ustavo. S to ugotovitvijo oziroma s tako odločitvijo pa se strinjam. Ločeno mnenje, ki ga pišem nima niti najmanjšega namena rahljati avtoritete večinske odločitve. Edini namen ali razlog je v tem, da pojasnim pomisleke, ki sem jih imel pri odločanju, in zaradi katerih nisem mogel glasovati za odločbo v celoti.

 

2. Moji pomisleki se tičejo samega izhodišča ureditve nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi in so torej načelne narave. Nastanitev v azilnem domu je v obeh zakonih določena kot pravilo, kot obveznost, naselitev (razselitev) na zasebnem naslovu pa kot izjema, ki mora biti vnaprej odobrena od pristojnega organa. Takšna ureditev velja za vse prosilce za mednarodno zaščito, ne glede na način vstopa v državo in ne glede na čas nastanka razlogov za mednarodno zaščito (zatečeni begunci). Zato je takšna ureditev že na prvi pogled v neskladju z 32. členom Ustave, ki v prvem odstavku določa, da ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in si izbira prebivališče. Iz Ustave izhaja ravno nasprotno izhodišče, kot je postavljeno v zakonu. Prosta izbira prebivališča(če se omejim na konkretno zadevo) pomeni izbira brez omejitev, brez vnaprejšnjih odobritev ali dovoljenj. Izhodišče pri urejanju nastanitve prosilcev za azil bi torej morala biti pravica do svobodne izbire prebivališča. To seveda ne pomeni, da je ta pravica absolutna, da je ni mogoče omejiti.

 

3. Ureditev, kot je že navedeno, določa obvezno nastanitev v azilnem domu ali v njegovi izpostavi in šele kot izjemo od tega pravila ter z odobritvijo pristojnega organa, ki odločitev sprejema po prostem preudarku, omogoča nastanitev (razselitev) na zasebnem naslovu. Ob takšni ureditvi in navedenih pomislekih se seveda nisem mogel strinjati s stališčem večine, izraženim v 15. točki obrazložitve, ki se glasi: "To, da zakonska ureditev daje pristojnemu organu diskrecijo (odločanje po prostem preudarku) pri odločanju o odobritvi nastanitve na zasebnem naslovu, glede na navedeno, samo po sebi tudi ni v neskladju s pravico do svobode gibanja prosilcev za azil." Strinjam se, da diskrecijska pravica, če bi bila dana z zakonom, bi sama po sebi ne pomenila posega v pravico do svobode gibanja. Ne nazadnje nam izraz "sam po sebi" v konkretni zadevi ne pove veliko. Za odgovor na vprašanje, ali bi diskrecijska pravica pomenila poseg v pravico do svobode gibanja, bi morali oceniti zakonsko ureditev v celoti. Predvsem bi morali oceniti, ali so razlogi za podelitev takšne pravice organu oziroma kakšen je namen, zaradi česar se diskrecijska pravica podeljuje. Prav tako bi bilo treba odgovoriti na vprašanje, ali je ustavno dopustno ob nedoločenem pravnem pojmu "javni red" podeliti pristojnemu organu povsem proste roke pri odločanju in ali ne bi moral zakon določiti vsaj nek normativni okvir, v katerem bi organ odločal po prostem preudarku.

 

4. Ko govorimo v konkretni zadevi o dopustnosti, da organ odloča po prostem preudarku, je treba opozoriti tudi na dejstvo, da je po mojem mnenju ta pristojnost podeljena pristojnemu organu šele z odločitvijo Ustavnega sodišča. Analiza drugega odstavka 45.b člena ZAzil in drugega odstavka 83. člena ZMZ ter celotne ureditve nastanitve v azilnem domu in nastanitve na zasebnem naslovu, pokaže da oba zakona pred odločitvijo Ustavnega sodišča nista omogočala pristojnemu organu odločanja po prostem preudarku. Pristojni organ je po opravljenem zaslišanju ali razgovoru s prosilcem za azil odobril nastanitev na zasebnem naslovu le, če mu ni mogel zagotoviti (ustrezne) nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi. To ne kaže na možnost izbire. Če je bil prostor v azilnem domu ali njegovi izpostavi, nastanitve na zasebnem naslovu ni smel odobriti. Če prostora ni bilo, ni imel druge izbire, ne glede na morebitne razloge "javnega reda", ki bi omogočali zavrnitev prošnje za nastanitev na zasebnem naslovu. Odločba Ustavnega sodišča, čeprav ugotovitvena, vendar z določitvijo načina izvršitve, pa obstoječo ureditev razselitve spreminja in daje pristojnemu organu popolno diskrecijo pri odločanju. Pristojni organ je dolžan opraviti razgovor s prosilcem (sedaj je jasno, da gre za razgovor o razlogih razselitve in ne o razlogih odobritve ali zavrnitve prošnje za azil) in po opravljenem razgovoru odloči po prostem preudarku, neposredno upoštevajoč drugi odstavek 32. člena Ustave o odobritvi ali zavrnitvi prošnje za nastanitev na zasebnem naslovu. Takšna ureditev pa je nejasna in nedoločna in omogoča pristojnemu organu povsem arbitrarno odločanje. Zastavlja pa se tudi vprašanje, ali ni v neskladju z drugim odstavkom 32. člena Ustave. Tudi to je razlog, zakaj se nisem strinjal s stališčem večine glede diskrecijske pravice organa.

 

5. Menim sicer, da je ustavno skladna ureditev nastanitve v azilnem domu oziroma na zasebnem naslovu le tista, ki bi dosledno izpeljala pravico do svobode gibanja iz prvega odstavka 32. člena Ustave. Pri tem je nesporno, da ta pravica ni absolutna, da je lahko omejena. Ustava v drugem odstavku 32. člena pooblašča zakonodajalca, da to pravico z zakonom omeji, vendar samo, če je to potrebno, da se zagotovi potek kazenskega postopka, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, se zavaroval javni red, ali če to zahtevajo interesi obrambe države. Dosledna izpeljava ustavne določbe bi pomenila, da bi se prosilec za azil sam odločil, ali bo nastanjen v azilnem domu ali njegovi izpostavi, ali na zasebnem naslovu. Pravico, da se nastani na zasebnem naslovu (pravica, da si prosto izbere prebivališče) bi mu pristojni organ lahko odrekel le iz razlogov, določenih z zakonom (pri čemer je zakonodajalec omejen z razlogi, ki jih določa ustava, drugi odstavek 32. člena). Naloga zakonodajalca je torej, da podrobneje opredeli ustavne razloge, da določi normativni okvir, v katerem se pristojni organ giblje pri odločanju, tudi po prostem preudarku, če so za to upravičeni razlogi. Ne glede na navedeno, pa dopuščam, da je mogoče zagotoviti pravico do svobode gibanja tudi na način, kot ga določa ZMZ. Torej, da je pravilo vnaprejšnja obvezna nastanitev v azilnem domu ter poznejša ali hkratna odločitev o prošnji za naselitev na zasebnem naslovu. Da takšna ureditev ni v neskladju z Ustavo, je v obrazložitvi odločbe Ustavnega sodišča dovolj prepričljivih razlogov. Vendar nastanitev na zasebnem naslovu ne more biti obravnavana kot izjema. Ne moremo govoriti, da je omejitev pravice do svobode gibanja pravilo in da je svoboda gibanja izjema. To bi pomenilo, da pravice do svobode gibanja ni, saj bi bila odvisna od odločitve pristojnega organa, ki jo da (odobri) ali pa tudi ne. Ali še bolj drastično, svobode gibanja (izbire prebivališča) ni, lahko pa jo odobri pristojni organ. Kaj takšnega gotovo ne izhaja iz Ustave. Tudi ob ureditvi kakršna je, bi pristojni organ smel odkloniti nastanitev na zasebnem naslovu, le če bi ugotovil, da so podani razlogi, določeni z zakonom v skladu z drugim odstavkom 32. člena Ustave, ki dovoljujejo omejevanje te pravice. Tudi pri takšni ureditvi mora biti pri odločanju pristojnega organa izhodišče pravica, ki je zagotovljena z Ustavo in da se ta pravica lahko omeji le z zakonom in samo iz razlogov, določenih v Ustavi.

 

 

mag. Miroslav Mozetič