P-65/08

P-65/08-7

8. 1. 2009

ODLOČBA

 

Ustavno sodišče je v postopku za rešitev spora glede pristojnosti, začetem z zahtevo Policijske postaje Ljubljana Vič, na seji 8. januarja 2009

 

odločilo:

 

Za odločanje o pravnih sredstvih, vloženih zoper plačilna naloga Policijske postaje Ljubljana Vič št. 81310625 in št. 81310617, je pristojno Okrajno sodišče v Ljubljani. 

 

Obrazložitev

 

 

A.

 

1. Policijska postaja Ljubljana Vič je na podlagi 57. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 7/03 in nasl. – v nadaljevanju ZP-1) kršiteljema – pravni osebi in njeni odgovorni osebi – izdala plačilna naloga zaradi prekrškov po 3. točki prvega odstavka 16. člena in po tretjem odstavku 16. člena Zakona o omejevanju porabe alkohola (Uradni list RS, št. 15/03 – ZOPA). Zoper ta plačilni nalog sta kršitelja vložila zahtevi za sodno varstvo.

 

2. Okrajno sodišče v Ljubljani se je s sklepom z dne 20. 6. 2008 izreklo za nepristojno za odločanje o zahtevah za sodno varstvo. V obrazložitvi je zapisalo, da pooblaščena uradna oseba prekrškov ni neposredno osebno zaznala. Presodilo je, da zato niso bili izpolnjeni pogoji za izdajo plačilnih nalogov iz prvega odstavka 57. člena ZP-1, pač pa bi moral prekrškovni organ izdati odločbo o prekršku po 56. členu ZP-1. Med drugim se je sklicevalo tudi na peti odstavek 63. člena ZP-1, ki predpisuje ravnanje prekrškovnega organa, kadar je vložena pravočasna in utemeljena zahteva za sodno varstvo. Glede na to naj ne bi bilo stvarno pristojno za reševanje zahtev za sodno varstvo.

 

3. Policijska postaja Ljubljana Vič vlaga zahtevo za odločitev o sporu glede pristojnosti. V njej navaja, da je prekrškovni organ najprej izdal obvestili o prekršku, nato pa plačilna naloga na podlagi 57. člena ZP-1. Po vložitvi zahtev za sodno varstvo naj bi prekrškovni organ dopolnil postopek z opisom dejanskega stanja in zadevo odstopil Okrajnemu sodišču v Ljubljani. Utemeljuje, zakaj so policisti prekrška osebno zaznali. Zato naj bi bili izpolnjeni pogoji za izdajo plačilnega naloga iz 57. člena ZP-1. Ker je po mnenju vlagateljice pravno sredstvo zoper tak plačilni nalog zahteva za sodno varstvo, ni pristojna za odločanje o vloženih pravnih sredstvih.

 

B.

 

4. Ustavno sodišče je na podlagi osme alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno, da odloča o sporih glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi. Po drugem odstavku 61. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) lahko, če pride do spora glede pristojnosti zato, ker več organov zavrača pristojnost v posamezni zadevi, zahteva rešitev spora glede pristojnosti organ, ki mu je bila zadeva odstopljena, ker meni, da zanjo ni pristojen.

 

5. Zoper plačilni nalog, ki ga izda prekrškovni organ na podlagi 57. člena ZP-1 (ta se lahko izda, če pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa prekršek osebno zazna ali ga ugotovi z uporabo ustreznih tehničnih sredstev ali naprav), lahko kršitelj praviloma[1] vloži zahtevo za sodno varstvo (tretji odstavek 57. člena ZP-1). Če prekrškovni organ na podlagi vložene zahteve za sodno varstvo plačilnega naloga sam ne odpravi, niti ga ne nadomesti z novim, pošlje zahtevo skupaj s plačilnim nalogom in z opisom dejanskega stanja krajevno pristojnemu sodišču prve stopnje (šesti odstavek 57. člena in drugi odstavek 60. člena ZP-1).

 

6. Za takšen primer gre tudi v obravnavani zadevi. Zato mora o zahtevah za sodno varstvo odločiti Okrajno sodišče v Ljubljani. Ali je prekrškovni organ plačilna naloga izdal pravilno in zakonito ali ne (ker bi moral sprejeti drugačno odločitev), ne more biti predmet presoje sodišča v fazi preizkusa procesnih predpostavk za odločanje o pravnem sredstvu, niti ne more biti predmet presoje Ustavnega sodišča pri odločanju o sporu glede pristojnosti (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. P-13/08 z dne 20. 11. 2008, Uradni list RS, št. 112/08). O tem bo (v okviru zakonsko predpisanih mej preizkusa) presojalo sodišče, ko bo odločalo o zahtevah za sodno varstvo.

 

 

C.

 

7. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi četrtega odstavka 61. člena ZUstS in četrte alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfe, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

 

 

Jože Tratnik

Predsednik

 

Opomba:

[1]Izjema velja po 57.b členu ZP-1 za plačilni nalog, ki se izda za kršitve predpisov o ustavljanju in parkiranju vozil v cestnem prometu, zoper katerega ni dovoljena zahteva za sodno varstvo, temveč ima kršitelj pravico do ugovora v osmih dneh od vročitve plačilnega naloga. Navedena zakonska določba je bila uveljavljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 115/06 – ZP-1D) 25. 11. 2006.

 

 

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča 

 

1. V obravnavanih zadevah so okrajna sodišča odločala kot običajno pričakujemo od Ustavnega sodišča, sprejete odločbe Ustavnega sodišča pa vsebinsko in oblikovno spominjajo na sodbe rednih sodišč. Okrajna sodišča so ugotovila, da so 25. novembra 2006 začele veljati določbe spremenjenega Zakona o prekrških (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških, Uradni list RS št. 115/2006). Ker policija še ni upoštevala teh sprememb in ker gre pa za primere, pri katerih se storitev prekrška presoja na podlagi zbranih obvestil in dokazov, je okrajno sodišče štelo, da "gre dejansko za primer posebnega plačilnega naloga po prvem odstavku 57.a člena Zakona o prekrških (ZP-1), vloženo zahtevo za sodno varstvo (ki sicer zoper tak posebni plačilni nalog ni dovoljena) pa je treba šteti za ugovor na plačilni nalog". Na tej podlagi, torej zlasti ob upoštevanju namenov sprememb Zakona o prekrških, so se okrajna sodišča izrekla za nepristojna. Takšna odločitev se mi zdi smiselna, sprejeta je bila cum grano salis. Vendar so se ji policijske postaje uprle in terjajo od Ustavnega sodišča, da presodi tako, da bodo o zadevah morala odločiti okrajna sodišča. Ustavno sodišče je odločilo v skladu z zahtevo policijskih postaj. Odločbam o tem bi bilo težko očitati, da bi bile pravno nepravilne, vendar se zdijo izrazito formalistične. V tem ločenem mnenju opozarjam na pomanjkljivosti, ki jih vidim v teh odločbah, in na možne negativne posledice, do katerih lahko vodijo.

 

2. Odločanje o sporih glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi so ena od pristojnosti Ustavnega sodišča, opredeljena v 160. členu Ustave. Ne bi se smelo dogajati, da bi Ustavno sodišče ravno o tej pristojnosti odločalo na podlagi manj poglobljene obravnave, bolj površno, bolj pravnopozitivistično ali pretirano formalistično. Vendar se je po mojem mnenju zgodilo prav to. To je med drugim vodilo do nihanj v odločanju Ustavnega sodišča. Zdaj kaže, da se je z odločbami v obravnavanih zadevah tovrstno odločanje dokončno ustalilo. Ustalilo na tak način, da Ustavno sodišče ugodi policijskim postajam in določi, da je za obravnavo zadeve pristojno okrajno sodišče.

 

3. Ko gre za spor med sodišči in drugimi državnimi organi, ne gre za "navaden" spor o pristojnosti. Zelo nazorno je to mogoče prikazati z obravnavanimi primeri, pri katerih gre za spor med rednim sodiščem na eni strani, in policijo, kot represivnim delom izvršilne oblasti, na drugi. S tega vidika je verjetno celo logično, da je za reševanje takšnega spora pristojno Ustavno sodišče. Poleg tega je na prvi pogled jasno, da Ustavno sodišče spora ne razrešuje kot da bi bilo redno sodišče. Ustavno sodišče odloča kot organ, ki ima tudi sicer v ustavni demokraciji iz pravosodja izdvojen samostojen položaj, privzdignjen nad druge državne organe, ki so del zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti. Ustava seveda ni mogla spora med sodišči in drugimi državnimi organi zaupati organu, ki bi bil kot sodišče sestavni del pravosodja, torej organu ene od dveh oblasti, ki sta v sporu. Organ, ki poleg teh sporov odloča tudi o zadevah, kot so spori med Državnim zborom, Predsednikom republike in Vlado, ustavnost aktov in delovanja političnih strank, odgovornost Predsednika republike, predsednika Vlade in ministrov zaradi kršitve Ustave in zakonov (impeachment), seveda ne more biti podvržen pravilom zavor in ravnovesij, po katerih sodelujejo in se soočajo organi treh oblasti. V nasprotnem primeru bi postala skrb za uveljavljanje Ustave in za varstvo temeljnih človekovih pravic in svoboščin plen prestižnih bojev, v katerih bi Ustava, skupaj s sodstvom kot najmanj nevarno oblastjo, postala žrtev prevlade izvršilne in zakonodajne oblasti. To bi bilo ne samo daleč od načel ustavne demokracije, temveč bi spremenilo Ustavo v mrtvo črko na papirju.

 

4. Zato odločanje o obravnavanih sporih ne bi smelo biti formalistično, sprejeta odločitev pa bi morala zavezovati vse državne organe tako, da ne bi smeli v novih podobnih zadevah spregledati in kršiti stališč, ki jih je zavzelo Ustavno sodišče. V nasprotnem primeru gre za odločanje, ki ni primerno za Ustavno sodišče in ga je treba s spremembo Ustave prenesti na redno sodstvo. Nesprejemljivo je, tako s stališča položaja Ustavnega sodišča, kot zaradi njegove preobremenjenosti, da bi še naprej obravnavalo številne spore o pristojnosti, medtem, ko množično odklanja meritorno obravnavo vsebinsko veliko pomembnejših in za pritožnike bolj usodnih (kazenskih) primerov, včasih tudi z utemeljitvijo, da je o pravnem vprašanju, ki je pomembno za nov primer, enkrat že odločilo.

 

5. Ustavno sodišče je pokazalo veliko, verjetno celo preveč ustvarjalne moči, da je razlagalo ustavne in zakonske določbe o lastni pristojnosti tako, da se je razbremenilo tistih zadev, za katere meni, da ne sodijo na njegovo ovalno mizo. Odločitvam, h katerim pišem tole ločeno mnenje, očitam, da v njih ni niti sence takšne ustvarjalnosti, niti sence razumevanja, niti sence podpore rednim sodiščem, ki se želijo znebiti skrajno bagatelnih, vsebinsko nepomembnih in pravno enostavnih prekrškovnih zadev. Naj očitek konkretiziram. Ustavno sodišče meni, da lahko na primer o ustavnosti predpisov, ki ne učinkujejo neposredno, odloča šele potem, ko o njih povedo svoje mnenje redna sodišča, po možnosti vključno z Vrhovnim sodiščem. Z upanjem seveda, da bo kakšna od zadev razrešena pred rednim sodstvom in presoja ustavnosti predpisa sploh ne bo več potrebna. Ko poskušajo z enakim upanjem redna sodišča v obravnavanih primerih doseči podobno, namreč obravnavo prekrškov najprej pred policijo, ne kaže Ustavno sodišče nobenega razumevanja za takšne poskuse.

 

6. Tisti, ki se ukvarjamo z ustavnim pravom v Sloveniji, radi poudarjamo, da uveljavljanje Ustave ne sme in ne more biti monopol Ustavnega sodišča in da morajo redna sodišča pri svojih odločitvah v večji meri upoštevati tudi ustavne in ne le zakonske določbe. Ko pa sodniki rednih sodišč v obravnavanih primerih pokažejo nekaj ustvarjalnosti in poguma pri razlagi zakona, katerega temeljni namen je bil razbremeniti redno sodstvo(!)[1] , pa Ustavno sodišče pritrdi formalistični razlagi zakona, ki jo daje policijska postaja. Pri tem morda ni odveč opozoriti, da v obravnavanih (in številnih drugih) primerih policija ocenjuje domnevno storjeni prekršek kot hujši v primerjavi z okrajnim sodiščem, ki se nagiba k blažji kvalifikaciji storjenih dejanj.

 

7. So obravnavane zadeve bagatelne, takšne da po svoji naravi ne terjajo sodnega odločanja, vsaj na prvi stopnji ne? So. Naj s svojimi besedami povzamem, kaj policija očita obdolžencem v nekaterih od obravnavanih primerov: (1) Fant, ki je pripeljal dekle pred stavbo, v kateri stanuje, in njegovo dekle, sta se v avtu objela in poljubila… (2) Opiti dekleti sta se sprli glede tega, katera bo zasedla stol pri točilnem pultu… (3) Anonimni klicatelj je prijavil lastnika, ki naj bi preveč glasno navil glasbo v svojem lokalu… (4) Sopotnik na motorju ni uporabljal čelade… (5) Sopotnik v kamionu ni bil privezan z varnostnim pasom… (6) V Kulturno-umetniškem društvu so postregli alkoholno pijačo vinjeni osebi… (7) Voznik je kazal nekomu jezik, se režal in ga izzival k pretepu… In tako naprej. V večini primerov je policija intervenirala na podlagi prijav drugih. Nobena od 21 zadev, navedenih v naslovu tega ločenega mnenja, po moji oceni ne skriva v sebi kakšnega težkega pravnega vprašanja, ki bi ga bilo treba razrešiti pred odločitvijo o njej.

 

8. Ustavno sodišče bi lahko takrat, ko od policijske postaje dobi zahtevo za odločanje o sporu o pristojnosti, povprašalo pristojno okrajno sodišče o motivih in razlogih za to, da se je odločilo izreči za nepristojno. Ker tega ne počne, in zato pred seboj nimam odgovorov sodnic, ki so odločale v obravnavnih zadevah, bom skušal sam povzeti možne motive, ki so jih vodili pri odločitvah.

 

9. Omenil sem že enega od možnih motivov rednih sodišč, da so se odločila izreči za nepristojna (v policijskem postopku bi bila lahko razrešena ali vsaj načeta vprašanja, ki bi olajšala poznejše odločanje sodišča, če bi do njega sploh prišlo). Drugi možen motiv zadeva vprašanje, ali ne gre zakona razlagati tako, da bo resnično prispeval k uresničitvi enega od ciljev, zaradi katerih je bil sprejet, k razbremenitvi sodišč. Sodišča štejejo, da velja v vseh obravnavanih zadevah odločanje prenesti na policijo, saj je ravno zaradi takšnih bagatelnih zadev prišlo do spremembe zakona. Tretji možen motiv se nanaša na položaj obdolženega: ko sodišče odloči, da gre za manj pomembno zadevo, ki naj jo obravnava policija, s tem ne preprečuje naknadnega sodnega preverjanja ravnanja policije. To sodno varstvo z odločitvijo sodišča, da ni pristojno, obdolžencu ni odvzeto, le časovno je preloženo. (Zelo podobno kot Ustavno sodišče v primerih presoje ustavnosti predpisov, ki ne učinkujejo neposredno, ne odkloni te presoje dokončno, temveč jo le odloži do takrat, dokler ne bo pred rednimi sodišči končan postopek, zaradi katerega je presoja zahtevana in dokler ne bo vložena ustavna pritožba.)

 

10. Ustavno sodišče ni pokazalo niti najmanjšega razumevanja za tovrstne motive in je v vseh obravnavanih zadevah odločilo, da ima v sporu o pristojnosti prav policija in ne sodišče. Zato bo o vseh obravnavanih zadevah moralo odločati okrajno sodišče. Ustavno sodišče pa bo dobilo na stotine novih zahtev policijskih postaj, ki še čakajo na policijskih postajah, da naj določi kot pristojni organ za odločanje o bagatelnih prekrških okrajno sodišče, medtem ko je pričakovati, da se sodišča v prihodnje ne bodo več izrekala za nepristojna, ker je z odločitvami v obravnavanih primerih postalo jasno, da pred Ustavnim sodiščem nimajo realnih možnosti za uspeh. Odločitve so sicer po moji presoji slabe, so pa zavezujoče in bi jih bilo nesmiselno ignorirati v novih podobnih primerih.

 

11. Zlasti z vidika resocializacije[2] je pomembno, da je čas od storitve kaznivega ravnanja do izreka pravnomočne kazni čim krajši. To je pomembno tudi z vidika pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja in z vidika pomena kaznovanja za oškodovance. Ta časovni vidik ima velik pomen tudi v obravnavanih primerih bagatelnih prekrškov, s katerimi se država ne bi smela ukvarjati dolgo let. Poleg tega lahko zavlačevanje postopka privede do zastaranja pregona, tudi po zaslugi okrajnih sodišč, ki za sprejem sklepa, s katerim zanikajo svojo pristojnost, rabijo nesorazmerno dolgo časa. V mnogih zadevah, ki so se zaradi spora o pristojnosti med sodiščem in policijo znašla pred Ustavnim sodiščem, bo do zastaranja tudi prišlo. Do zastaranja bo prišlo še zlasti, če bo sodišče spoštovalo stališče Ustavnega sodišča, po katerem mora biti odločitev sodišča ne le formalno izglasovana, temveč tudi odpravljena pred nastopom absolutnega zastaralnega roka.

 

12. Odločbe Ustavnega sodišča so po mojem mnenju zavezujoče tudi v tem smislu, da sodišča in policija v novih zadevah, ki so enake, ne smejo vedno znova sprožati enakih sporov o pristojnosti, kot da se jih stališče, ki izhaja iz odločb Ustavnega sodišča, nič ne tiče. Nisem uspel prepričati večine, da naj bo to zapisano v odločbah Ustavnega sodišča, moralo pa bi biti kljub temu samoumevno. V nasprotnem primeru izpade, kot da želi Ustavno sodišče vabiti stranke v sporu, naj še naprej v stotinah sporov vztrajajo pri svojih stališčih in obremenjujejo Ustavno sodišče s svojimi prestižnimi spopadi.

 

13. Enemu primeru moram še posebej posvetiti nekaj besed: Nezaposlena mati trimesečnega otroka naj bi stopila na prehod za pešce nekoliko prej (po njeni izjavi sekundo prej), preden se je prižgala zelena luč, in po tem, ko se je prepričala, da se je prižgala rdeča luč za avtomobile, ki jih tudi ni bilo na vidiku. Ker "ni upoštevala rdeče luči na semaforju", naj bi plačala 83 evrov. Obdolžena poudarja, da ne bi nikoli tvegala varnosti svojega trimesečnega sina. Policist (ki je domnevni prekršek prijavil), sodnica okrajnega sodišča (ki je odločila, da sodišče zanj ni pristojno), Policijska postaja Ljubljana Center (ki je poslala zahtevo na Ustavno sodišče) in Ustavno sodišče Republike Slovenije se s primerom še vedno ukvarjajo, čeprav je bil domnevni prekršek storjen 21. septembra 2007 ob 8,45. Kot sodnik in profesor sem prizadet zaradi lastne nemoči in neprepričljivosti, da sodnic in sodnikov Ustavnega sodišča nisem uspel prepričati, da je treba takšen postopek nemudoma ustaviti, če tega že niso storili na okrajnem sodišču in na policiji. Seveda zaradi sočutja in iz humanih razlogov. Če pa ne zaradi njih, pa zaradi velikega nesorazmerja med domnevnim prekrškom in kaznijo, ki jo namerava zanj izterjati država. In zaradi v nebo vpijočega nesorazmerja med višino kazni, ki jo bo izterjala država in stroški postopkov, ki so bili in bodo še nastali v zvezi z njim. Ne znam izračunati kolikokrat večji od izrečene kazni so stroški "odbojke", ki jo tudi v tem primeru igrajo policijska postaja, okrajno sodišče in Ustavno sodišče, preden bo sploh mogoča meritorna presoja. Tudi v tem primeru je Ustavno sodišče dalo prav policijski postaji in odločilo, da je za odločanje o primeru pristojno okrajno sodišče. Za takšno odločbo sam nisem mogel glasovati.

 

 

dr. Ciril Ribičič

 

Opombi:

[1]Iz obrazložitve predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (Državni zbor, Ljubljana, 20. julija 2006) izhaja, da je predlagani ugovorni postopek "primarno namenjen zagotovitvi kontradiktornosti postopka v teh primerih, posredno pa tudi razbremenitvi sodišč. Postopek je enostavnejši ob hkratni zagotovitvi varstva pravic domnevnega kršitelja" (s. 4).

[2]Širše o tem: dr. Ljubo Bavcon, dr. Alenka Šelih, Kazensko pravo, splošni del, Ljubljana, 1999, s. 297 in nasl.