U-I-146/12

2013/UMAR_POLETNA_NAPOVED_GOSPODARSKIH_GIBANJ_2013.pdf> (18. 9. 2013).

[57] Dostopno na:

(18. 9. 2013).

[58] Podrobneje v Umarjevi Poletni napovedi gospodarskih gibanj za leto 2013 in Jesenski napovedi za obdobje 2012–2014, ki jo je objavila Evropska komisija, in ekonomski napovedi OECD za Slovenijo (Economic outlook, analysis and forecasts, Slovenia - Economic forecast summary, november 2012, dostopno na:

,18. 9. 2013).

[59] Glej sodbo SEU v združenih zadevah Gerhard Fuchs in Peter Köhler, 50. točka.

[60] Iz pojasnil MNZ izhaja, da v predlogu sprememb proračuna Republike Slovenije za leto 2014 kar slaba tretjina integralnih sredstev pomenijo odhodki za stroške dela (stroški dela za neposredne proračunske uporabnike in transferje posrednim proračunskim uporabnikom).

[61] Glej tudi Predlog ZUJF, str. 35.

[62] Obseg sredstev za izplačilo bruto/bruto plač v javnem sektorju je leta 2009 znašal 4.245.170.688,65 EUR in leta 2010 4.372.035.386,72 EUR. Leta 2010 je glede na leto 2009 znašala nominalna rast obsega izplačanih bruto/bruto plač v javnem sektorju 2,99 odstotka. Obseg sredstev za izplačilo bruto/bruto plač v javnem sektorju je leta 2011 znašal 4.412.670.160,00 EUR. Leta 2011 je glede na leto 2010 znašala nominalna rast obsega izplačanih bruto/bruto plač v javnem sektorju 0,93 odstotka (glej Predlog ZUJF, str. 35).

[63] UL L 125, 21. 5. 2010, str. 46.

[64] Dostopno na:

(12. 6. 2013).

[65] Dolg se je z nizkih 22 odstotkov BDP v letu 2008 povečal na 54 odstotkov BDP v letu 2012. V skladu z dopolnjeno napovedjo Evropske komisije iz pomladi 2013 naj bi se v istem letu povečal na 61 odstotkov BDP in s tem prekoračil referenčno vrednost iz PDEU. Ob nespremenjeni politiki naj bi se dolg v letu 2015 še povečal, in sicer na 69 odstotkov BDP (19. točka).

[66] Glej drugo alinejo prvega odstavka 89. člena ZDR-1. Na podlagi prvega odstavka 159. člena ZJU se za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti glede opredelitve nesposobnosti ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja delovna razmerja, temveč določbe ZJU.

[67] Glej tretjo alinejo prvega odstavka 89. člena ZDR-1.

[68] Glej 110. člen ZDR-1.

[69] Podobno tudi SEU v sodbah v zadevi Félix Palacios de la Villa, 73. točka, v združenih zadevah Vasil Ivanov Georgiev, 54. točka, in v združenih zadevah Gerhard Fuchs in Peter Köhler, 66. točka.

[70] Podobno okoliščino je upoštevalo tudi SEU v sodbah v zadevi Gisela Rosenbladt, 75. točka, in v združenih zadevah Gerhard Fuchs in Peter Köhler, 66. točka.

[71] Prej Direktiva 2002/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. septembra 2002 o spremembi Direktive Sveta 76/207/EGS o izvrševanju načela enakega obravnavanja moških in žensk v zvezi z dostopom do zaposlitve, poklicnega usposabljanja in napredovanja ter delovnih pogojev (UL L 269, 5. 10. 2002, str. 15).

[72] SEU je v zvezi z vprašanjem prenehanja delovnega razmerja ob izpolnitvi upokojitvenih pogojev zavzelo stališče, da starostna omejitev za obvezno odpuščanje delavcev v skladu s splošno politiko delodajalca glede upokojevanja spada pod pojem "odpuščanje", tudi če odpuščanje vključuje dodelitev starostne pokojnine (glej sodbo v zadevi M. H. Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), 152/84, z dne 26. 2. 1986, 32. in 34. točka).

[73] Na podlagi drugega odstavka 14. člena Direktive 2006/54/ES lahko države članice glede dostopa do zaposlitve, vključno z usposabljanjem, ki vodi k zaposlitvi, določijo, da različno obravnavanje zaradi značilnosti, povezanih s spolom, ni diskriminacija, kadar takšna značilnost zaradi narave določenih poklicnih dejavnosti ali okoliščin, v katerih se te dejavnosti opravljajo, predstavlja bistveno in odločilno poklicno zahtevo, pod pogojem, da je cilj zakonit in zahteva sorazmerna.

[74] Glej sodbi SEU v zadevi Pensionsversicherungsanstalt proti Christine Kleist, C-356/09, z dne 18. 11. 2010, 46. točka, in v zadevi M. H. Marshall, 38. točka.

[75] Glej sodbe SEU v zadevi Pensionsversicherungsanstalt, 39. točka, v zadevi M. H. Marshall, 36. točka in v zadevi Niederösterreichische Landes-Landwirtschaftskammer proti Anneliese Kuso, C-614/11, z dne 12. 9. 2013, 52. in 53. točka.

[76] Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-18/11 z dne 19. 1. 2012 (Uradni list RS, št. 9/12) in št. U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 51/12).

[77] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-244/08 z dne 21. 1. 2010 (Uradni list RS, št. 8/10), 12. točka.

[78] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-329/04, 13. točka.

[79] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne 17. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 102/12, in OdlUS XIX, 39).

[80] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13).

[81] Glej prav tam.

 

 

 

U-I-146/12-36

10. 12. 2013

 

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Jadranke Sovdat 

 

 

1. Glasovala sem za prve štiri točke izreka in proti 5. točki izreka odločbe. Moj glas za prve štiri točke izreka ne pomeni, da pristajam na diskriminacijo na podlagi starosti, ki z večinsko odločitvijo ostaja v pravnem redu. Nasprotovanje diskriminaciji na podlagi starosti sem izrazila s svojim glasom proti 5. točki. Če bi lahko soglašala s tem, da nedopustna diskriminacija na podlagi starosti ni podana, bi namreč še vedno šlo za nedopustno diskriminacijo na podlagi spola prav v obsegu, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka odločbe.

 

2. Ker soglašam z ugotovljeno nedopustno diskriminacijo na podlagi spola, soglašam tudi s tem, da je Ustavno sodišče v 4. točki izreka odločbe z načinom izvršitve odločbe po drugem odstavku 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) vzpostavilo podlago, ki je po pravnih učinkih enakovredna zakonski podlagi in vzpostavlja (vsaj) enakost po spolu.

 

3. Argumentom, s katerimi večina utemeljuje svojo odločitev v 5. točki izreka, pa žal ne morem pritrditi, čeprav se strinjam z nekaterimi izhodišči, na podlagi katerih je bila opravljena presoja. Z odločilnimi argumenti, ki upravičujejo različno obravnavanje na podlagi starosti v tej zadevi, se ne morem strinjati iz več razlogov, ki izstopajo predvsem v dveh smereh. Prva se nanaša na utemeljitev ustavno dopustnih ciljev, druga na presojo nujnosti in primernosti ukrepa, da se cilji dosežejo.

 

 

I.

 

4. Prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin je danes res univerzalno pravno načelo, ki ga vzpostavljajo tudi mednarodnopravni instrumenti in med njimi na prvem mestu že Splošna deklaracija človekovih pravic iz leta 1948,[1] ki šteje za sestavni del mednarodnega običajnega prava.[2] Tako Splošna deklaracija človekovih pravic[3] in Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah[4] kot tudi Ustava (prvi odstavek 14. člena) vzpostavljajo prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin v človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Starost je nedvomno taka osebna okoliščina, ne glede na to, da v navedenih aktih ni posebej omenjena. Tudi temeljno besedilo Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št 7/94 – v nadaljevanju EKČP) vsebuje določbo, ki v 14. členu prepoveduje diskriminacijo pri uživanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja ta konvencija. Vendar velja opozoriti, da je Republika Slovenija podpisnica Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10), ki v prvem odstavku 1. člena uveljavlja prepoved diskriminacije širše in ne le pri uživanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin.[5] Navedena določba prepoveduje diskriminacijo pri vseh pravicah, ki so predvidene z zakonom (any right set forth by law). To je tudi pristop, ki ga imamo v pravu Evropske unije. Ne le Pogodba o delovanju Evropske unije (UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju PDEU) v 10. in 19. členu, tudi Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 326, 26. 10. 2012) v 21. členu splošno prepoveduje diskriminacijo (torej ne le pri temeljnih pravicah), pri čemer gre za načelo[6] in ne za temeljno pravico. Pri tem je prav načelo prepovedi diskriminacije na podlagi starosti v pravu Evropske unije konkretizirano z Direktivo Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/78/ES).[7]

 

5. Zakaj opozarjam na navedeno? Ker se odločba sklicuje na vse te pravne vire in poudarjeno argumentira na temelju prava Evropske unije, ne da bi bilo z izpostavljenega vidika izrecno razvidno, zakaj presoja prepoved diskriminacije v človekovi pravici, 39. točka obrazložitve odločbe pa bi bila razumljena napak, če bi kdo iz nje sklepal, da za diskriminacijo na podlagi starosti pri pravicah, ki niso človekove pravice, ni ovir. V resnici je po mojem mnenju prav obratno. Velja splošna prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin, kar logično a fortiori velja za človekove pravice in temeljne svoboščine, ko je ta prepoved v Ustavi in nekaterih mednarodnopravnih instrumentih tudi izrecno zapovedana.

 

6. V tem primeru gre (tudi) za človekovo pravico. Strinjam se namreč s tem, da gre za vprašanje dopustnosti diskriminacije na podlagi starosti pri človekovi pravici iz tretjega odstavka 49. člena Ustave. Če Ustava v navedeni določbi zagotavlja enakost v dostopu do vsakega delovnega mesta, potem zagotavlja tudi enakost v njegovem odrekanju. Že bistvo same te človekove pravice je v enakosti; ne gre za to, da ima oseba pravico do delovnega mesta, ampak gre za to, da se pod enakimi pogoji kot vsi drugi lahko poteguje za zasedbo delovnega mesta oziroma da se mu mora odreči pod enakimi pogoji kot drugi. Če je že (celo splošna) neenakost prepovedana po samem bistvu te človekove pravice, potem mora biti še toliko bolj prepovedana na podlagi osebne okoliščine, kot je starost. Ker gre za prepoved diskriminacije v sami človekovi pravici, bi bilo glede na povedano primerneje, če bi Ustavno sodišče v prihodnje tudi izrecno poudarilo kot zgornjo premiso svoje presoje prepoved diskriminacije v povezavi s prav tisto človekovo pravico, za katero gre – v tem primeru torej presoja in ugotovitev (ne)skladnosti po prvem odstavku 14. člena Ustave v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena Ustave. To presojo je namreč Ustavno sodišče opravilo, kar je razvidno iz obrazložitve odločbe,[8] ob tem pa sklepno izrecno ugotavlja le (ne)skladnost s prvim odstavkom 14. člena Ustave. Glede na 1. člen 12. Protokola k EKČP in glede na načelo prava Evropske unije, ki prepoved diskriminacije širita čez meje prvega odstavka 14. člena Ustave, bi se mi zdel ta poudarek na mestu. Strinjam pa se s tem, da lahko pri obeh presojah prihaja tudi do prepletanja argumentov in do uporabe prava Evropske unije, ko gre za presojo dopustnosti diskriminacije na podlagi starosti.

 

7. Strinjam se s pristopom v odločbi, po katerem je treba v tej zadevi pri presoji skladnosti zakona z vidika prvega odstavka 14. člena v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena Ustave upoštevati tudi pravo Evropske unije. Dejstvo je, da je slovenski ustavodajalec v tretjem odstavku 3.a člena Ustave izrecno vzpostavil ustavnopravno obveznost, na podlagi katere se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru Evropske unije, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo Evropske unije.[9] Soglašam zato, da je upoštevanje prava Evropske unije ustavna obveznost[10] in ne le obveznost, ki izhaja iz mednarodne pogodbe, s katero smo prenesli izvrševanje dela svojih suverenih pravic na Evropsko unijo tako, da jih poslej izvršujemo skupaj z vsemi drugimi državami članicami na način, kot je določen s pravom Evropske unije. Ta ustavna obveznost zavezuje vse državne organe in tako tudi Ustavno sodišče, da pri razlagi ustavnih določb upoštevajo tudi to razsežnost.[11] Zato soglašam tudi s tem, da je treba pri tej presoji upoštevati splošno načelo prava Evropske unije o prepovedi diskriminacije na podlagi starosti in Direktivo 2000/78/ES, ki ga konkretizira, kot tudi sodbe SEU, s katerimi je to sodišče razlagalo določbe navedene direktive. Ne soglašam pa s tem, kako je večina to storila v tem primeru.

 

 

II.

 

8. Po prvem odstavku 6. člena Direktive 2000/78/ES različno obravnavanje zaradi starosti ne pomeni diskriminacije, če zanj v kontekstu nacionalnega prava obstaja objektivno in razumno utemeljen legitimni cilj, vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja, in če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni; to različno obravnavanje lahko zajema tudi določitev pogojev tako glede dostopnosti zaposlitve kot glede odpustitve za starejše osebe. Določba torej daje kar nekaj manevrskega prostora razlagi, katere cilje je mogoče šteti kot legitimne cilje za dopustitev razlikovanja na podlagi starosti.

 

9. Odločba priznava, da je temeljni cilj Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12 – v nadaljevanju ZUJF) zagotovitev vzdržnih javnih financ. Ob ugotovitvi, da iz sodne prakse SEU izhaja, da proračunski cilji ne morejo biti sami po sebi legitimen cilj za različno obravnavanje starejših oseb, pa k temu prida še dodatna cilja (kar samo po sebi ni nedopustno), in sicer vzpostavitev uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev in preprečitev morebitnih sporov o tem, ali je javni uslužbenec sposoben opravljati delo po določeni starosti (51. točka obrazložitve odločbe). V nadaljevanju pa utemeljuje ne le, zakaj je ukrep nujen in primeren z vidika dodatnih ciljev, ampak tudi z vidika cilja vzdržnosti javnih financ (58., 60., 64. in 66. točka obrazložitve odločbe). To pomeni, da večina poudarke SEU v številnih sodbah o tem, kako proračunski oziri ne morejo biti sami po sebi upravičeni razlog za diskriminacijo na podlagi starosti, razume na naslednji način: zgolj zaradi proračunskih razlogov diskriminacije ni mogoče dopustiti, če se jim pridružijo še drugi, sicer legitimni cilji, pa lahko postanejo tudi proračunski razlogi (sami po sebi) legitimen cilj za razlikovanje na podlagi starosti.

 

10. Po mojem mnenju tako ni mogoče razumeti sodb SEU. Če vzamemo na primer sodbo v zadevi Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen, C-159/10, C-160/10, z dne 21. 7. 2011, SEU v 74. točki pravi, da so proračunski oziri sicer lahko podlaga za izbiro socialne politike in lahko vplivajo na naravo in obseg ukrepov, ki jih želi država članica sprejeti, vendar pa "sami ne morejo pomeniti legitimnega cilja v smislu člena 6(1) Direktive 2000/78".[12] Sama to razumem tako, da proračunski razlogi sploh ne morejo biti legitimen cilj v smislu prvega odstavka 6. člena navedene direktive. To tudi ne morejo postati, če se jim pridružijo drugi cilji, ki so sami po sebi lahko legitimni. Če se jim pridružijo drugi cilji, potem gre lahko kvečjemu za upravičeno razlikovanje, ki temelji na teh drugih ciljih, ki so tudi sami po sebi legitimni. Ali drugače, cilji, ki so sami po sebi legitimni, so zadostni cilji, da upravičijo razlikovanje na podlagi starosti, če je mogoče utemeljiti, da gre za nujen in primeren ukrep, da se z njim ti cilji resnično tudi dosežejo. Legitimnost drugih ciljev pa ne legitimira tudi proračunskih ciljev. To po mojem mnenju izhaja tudi iz argumentacije SEU v sodbah, v katerih je obravnavalo diskriminacijo na podlagi starosti. Če ostanem le pri izpostavljeni sodbi Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen, je tako SEU ugotovilo, da navedena direktiva ne nasprotuje zakonski ureditvi, ki je določila obvezno upokojitev državnih tožilcev ob določeni starosti, "če je cilj tega zakona vzpostaviti ugodno starostno strukturo, da bi bilo lahko olajšano zaposlovanje mladih in bi se spodbujalo napredovanje, da bi bilo upravljanje osebja optimalno in da bi se tako preprečili morebitni spori o sposobnostih zaposlenega osebja za opravljanje dela po določeni starosti, in če ta zakon omogoča uresničevanje tega cilja na primerne in nujne načine."[13] Če bi bilo tako, kot izhaja iz naše odločbe, potem bi tudi SEU svoje odločitve dodatno argumentiralo s proračunskimi razlogi, pa ni tako.

 

11. Zato se mi najprej zastavlja resen pomislek, da bi lahko soobstoj proračunskih razlogov upoštevali kot legitimen cilj poleg drugih legitimnih ciljev in to na podlagi sodb SEU, na katere se sklicujemo, da bi imeli torej v tem pogledu opravka z acte eclairé. Če bi že hoteli priti do takega stališča, bi po mojem mnenju morali poprej postaviti predhodno vprašanje SEU glede dopustnosti take razlage prvega odstavka 6. člena navedene direktive. Poseben argument pri tem bi lahko pomenilo dejstvo, da je Republika Slovenija v postopku čezmernega javnofinančnega primanjkljaja po 126. členu PDEU. Vendar tudi ta razlog v sodbah SEU doslej še ni bil spoznan kot legitimen cilj, ki bi presegal razloge, ki jih SEU uvršča v proračunske ozire. Še en razlog več za postavitev vprašanja za predhodno odločanje po prvem odstavku 267. člena PDEU. Torej tudi glede tega nimamo opravka z acte eclairé. Glede na vztrajno ponavljanje SEU, da proračunski razlogi sami po sebi ne morejo biti legitimni cilj za razlikovanje na podlagi starosti iz prvega odstavka 6. člena Direktive 2000/78/ES, pa smo po mojem mnenju tudi daleč od tega, da bi imeli v zvezi s tem opravka z acte clair.

 

12. V danem primeru tako po mojem mnenju argumenti, ki utemeljujejo nujnost in primernost razlikovanja na podlagi starosti v smislu cilja javnofinančne vzdržnosti ne bi smeli najti prostora v odločbi, najmanj ne brez predhodne vzpostavitve dialoga s SEU. Ko jih izločim, mi ostane še vprašanje, ali cilja, navedena v 51. točki obrazložitve odločbe, ki ju po mojem mnenju SEU obravnava kot en cilj,[14] lahko upravičita razlikovanje. Pri tem se najprej zastavi vprašanje, ali sta dodatna cilja, ki jih navaja odločba v 51. točki, sploh resnična cilja izpodbijane zakonske ureditve. Tudi v to je mogoče podvomiti, na kar opozarja tudi predlagatelj v izjavi na odgovor Državnega zbora. Vendar temu niti ni treba priti do dna, ker v smislu navedenih ciljev izpodbijani ukrep po mojem mnenju ni videti niti nujen, niti primeren, tudi če bi ju šteli za resnična cilja, zaradi katerih naj bi bilo dovoljeno razlikovanje na podlagi starosti.

 

 

III.

 

13. SEU, ki je zadolženo, da s svojimi odločitvami zagotavlja enako uporabo Direktive 2000/78/ES na vsem območju Evropske unije, sicer večkrat nacionalnim sodiščem prepušča dokončno odločitev o nujnosti in primernosti ukrepa.[15] Vendar pa hkrati vedno znova poudarja, da mora nacionalno sodišče preveriti, ali starostna omejitev zagotavlja, da se cilji, ki jim ukrep sledi, dosežejo dosledno in sistematično oziroma ali izjeme od starostne omejitve vplivajo na doslednost zadevne zakonodaje, s tem da vodijo do rezultata, ki je v nasprotju s ciljem.[16]

 

14. Nujnost ukrepa v tem primeru je po mojem mnenju izpodbil zakonodajalec kar sam, ker je v tretjem odstavku 188. člena oziroma v tretjem odstavku 246. člena ZUJF dopustil možnost, da se delodajalec in javni uslužbenec dogovorita za nadaljevanje dela, pri čemer opredelita nadaljnji čas trajanja delovnega razmerja, ki ni omejen, torej je lahko tudi 5 ali 10 let, torej čas, v katerem bi se javni uslužbenec tako in tako odločil za prenehanje delovnega razmerja zaradi upokojitve. To obdobje bo tako preseglo začasnost izpodbijanega ukrepa in v tem primeru v resnici sploh ne bo prišlo do učinkovanja razlikovanja. Izjeme torej, ki vodijo prav v nasprotno stran od cilja. Če obstajajo take izjeme, po mojem mnenju ni mogoče govoriti o tem, da je ukrep nujen.

 

15. Prav tako ni mogoče govoriti o tem, da je zakonodajalec zagotovil dosledno izvajanje ukrepa za doseganje cilja medgeneracijsko uravnotežene kadrovske strukture. Za ene bo ta ukrep veljal, za druge zaradi diskrecije delodajalca (ali nadaljevanje dela narekuje zagotovitev nemotenega delovnega procesa) ne, za tretje zaradi začasnosti ukrepa (182. člen ZUJF[17]) sploh nikoli ne. To ustvarja dodatno razlikovanje na podlagi starosti med javnimi uslužbenci. Poleg tega gre za ukrep, ki je očitno namenjen temu, da se zmanjšuje obseg javnega sektorja (kar tudi kaže, da ukrep v temelju sledi javnofinančnim razlogom in na kar prav tako opozarja predlagatelj). To pomeni, da bo praviloma v primerih prenehanj delovnih razmerij zaradi omejenih proračunskih (javnih) sredstev najprej treba proučiti organizacijske možnosti za zmanjšanje števila zaposlenih zaradi zahtevanega zmanjševanja mase sredstev za plače in šele za tem lahko pride na vrsto nadomestno zaposlovanje. Vlada ni predložila podatkov o kadrovskem stanju in premikih v času veljavnosti tega zakona za cel javni sektor, ampak le za organe državne uprave. Tudi to bi bil lahko problem, saj tudi zato ni mogoče z gotovostjo oceniti, ali je tak ukrep res primeren, da bo cilj tudi dosledno mogoče doseči. Med predloženimi podatki Vlade je tudi preglednica, ki kaže starostno strukturo zaposlenih v organih državne uprave na dan 31. 12. 2012, torej dobrega pol leta po uveljavitvi ZUJF, in na dan 1. 6. 2013, torej dobro leto po uveljavitvi ZUJF. Če gre za ukrep, ki je po svoji naravi začasen, pa čeprav ta začasnost zaradi ekonomskih razlogov lahko traja nekaj let, bi se v tem obdobju že morali kazati prvi rezultati tega ukrepa v smislu izpostavljenega cilja, vsaj v smeri zaustavitve nadaljnjega trenda slabšanja medgeneracijske starostne strukture (ker je res treba upoštevati, da se medgeneracijska uravnoteženost dejansko lahko dosega dolgoročneje). Predloženi podatki pa ne kažejo na zaustavitev trenda glede izboljšanja starostne strukture zaposlenih, prej obratno. Število najstarejših zaposlenih javnih uslužbencev (60 let in več) se je samo v letošnji prvi polovici leta v primerjavi s koncem preteklega leta povečalo od 518 na 545, v naslednji kategoriji (50 do 59 let) se je število povečalo od 6012 na 6220, v naslednji kategoriji (40 do 49 let) se je število povečalo z 11.582 na 11.625. Nasprotno pa se je število zaposlenih javnih uslužbencev v starosti od 30 do 39 let zmanjšalo od 11.404 na 11.050, mlajših od 30 let pa od 3408 na 3022. To pa v danem trenutku prej pritrjuje temu, da ukrep v resnici ne sledi dodatnim ciljem iz 51. točke obrazložitve odločbe, ampak sledi svojemu temeljnemu cilju – zaradi proračunskih razlogov zmanjšati obseg javnega sektorja oziroma maso sredstev za plače. Mladih se ne zaposluje, starost zaposlenih javnih uslužbencev se v resnici zvišuje.

 

16. Cilj medgeneracijske uravnoteženosti je dejansko mogoče doseči dolgoročno in z vedno novim zaposlovanjem mladih. Če je zaposlovanje ustavljeno prav zaradi varčevanja, potem takega cilja (vsaj v veliki meri) ne bo mogoče doseči, na kar prav tako opozarja predlagatelj. Zahteva po zmanjšanju obsega javnega sektorja je povsem legitimna in jo je mogoče doseči na različne načine, kar država lahko uveljavi, vendar ne z dovoljevanjem diskriminacije na podlagi starosti. Tudi podatek o tem, da je med javnimi uslužbenci, mlajšimi od 30 let, največji delež sklenjenih delovnih razmerij za določen čas, ne govori v prid drugačnemu sklepanju. Ta podatek je namreč po svoje razumljiv, saj je znano, da pripravniki in drugi v posameznih poklicih (na primer sekundariat in specializacija pri zdravnikih), ki se šele usposabljajo za samostojno opravljanje poklica, ali na primer mladi raziskovalci doktorandi sklepajo delovna razmerja za določen čas. To samo po sebi še ne pomeni slabšanja medgeneracijske starostne strukture zaposlenih javnih uslužbencev, če se zagotovi normalen pretok teh oseb po končanem usposabljanju na prosta delovna mesta. Odpiranje vrat mladim izobraženim osebam v javni sektor je legitimno in nujno. Prav bi bilo, da bi zakonodajalec sprejemal ukrepe, ki naj to zagotovijo. Vendar če naj pri tem prihaja do razlikovanja na podlagi starosti zaradi nujno omejenega števila delovnih mest v javnem sektorju, potem mora po mojem mnenju zakonodajalec to izvesti tako, da bo ukrep sledil legitimnemu cilju, in tako, da bo tak ukrep tudi nujen in primeren ter dosledno izpeljan tako, da se bo cilj tudi dosegel, ne pa z nadaljnjim vzpostavljanjem neenakosti med javnimi uslužbenci na podlagi osebnih okoliščin.

 

 

IV.

 

17. Do enake ugotovitve bi me pripeljala tudi ustavnosodna presoja dopustnosti posega v nediskriminacijsko izvrševanje pravice iz tretjega odstavka 49. člena Ustave brez sklicevanja na pravo Evropske unije. Tudi če bi vse cilje, o katerih govori odločba, lahko (pa jih ne bi smeli) upoštevali kot mogoče ustavno dopustne cilje za navedeni poseg (tretji odstavek 15. člena Ustave), ukrep iz izpodbijanih določb po mojem mnenju ne prestane strogega testa sorazmernosti (2. člen Ustave). Zgolj od delodajalca je odvisno, katerega izmed javnih uslužbencev bo ta začasni ukrep prizadel, s katerim pa se bo dogovoril za nadaljevanje delovnega razmerja, lahko za več let. Tak ukrep ne more biti nujen. Če se lahko z izjemami, ki so v diskrecijski presoji delodajalca, v resnici v veliki meri izogne doseganju cilja(ev) in ob začasnosti ukrepa, je tudi primernost takega ukrepa postavljena pod vprašaj. Če te izjeme narekuje razpoložljivi obseg sredstev za plače v javnem sektorju, pa je spet jasno, da je resnični cilj tega ukrepa varčevanje in ne doseganje medgeneracijske uravnoteženosti kadrovske strukture. Proračunski cilji pa ne morejo biti tisti ustavno dopustni cilji, ki bi upravičevali diskriminacijo na podlagi osebne okoliščine. Če bi jih kot take spoznali, bi bila namreč diskriminaciji vrata odprta na stežaj.

 

18. Ker izpodbijani ukrep prinaša razlikovanje pri prenehanju delovnega razmerja med javnimi uslužbenci na podlagi starosti iz razlogov in na način, ki po mojem mnenju ni skladen z načelom prepovedi diskriminacije na podlagi starosti, bi Ustavno sodišče tudi v tem pogledu moralo ugotoviti protiustavnost. Ker menim, da obstaja tudi nedopustna diskriminacija na podlagi starosti, zaradi katere bi morali izpodbijane določbe (kolikor še veljajo) razveljaviti oziroma (kolikor so prenehale veljati, pa se bodo v morebitnih sodnih postopkih še uporabljale) ugotoviti njihovo protiustavnost (47. člen ZUstS), se z vprašanjema, ali je izpodbijani ukrep skladen z načelom zaupanja v pravo in ali gre tudi za nedopusten poseg v avtonomijo univerze, sploh nisem ukvarjala.

 

dr. Jadranka Sovdat

Sodnica

 

 

Opombe:

[1] Objavljena v: Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995.

[2] Tako tudi v sklepu Ustavnega sodišča št. Up-490/03 z dne 22. 3. 2005. Glej tudi M. Škrk, Odnos med mednarodnim pravom in notranjim pravom v praksi Ustavnega sodišča, Pravnik št. 6-8 (2007), str. 292.

[3] Prvi odstavek 2. člena se glasi: "Vsakdo je upravičen do uživanja vseh pravic in svoboščin, ki so razglašene s to Deklaracijo, ne glede na raso, barvo kože, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, narodno ali socialno pripadnost, premoženje, rojstvo ali kakršnokoli drugo okoliščino."

[4] Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju MPDPP. Prvi odstavek 2. MPDPP se glasi: "1. Države pogodbenice tega Pakta se zavezujejo, da bodo spoštovale in vsem ljudem, ki so na njihovem ozemlju in pod njihovo pristojnostjo, zagotovile v tem Paktu priznane pravice, brez razlikovanja glede na raso, barvo, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, narodno ali socialno poreklo, premoženje, rojstvo ali kakršnokoli drugo okoliščino."

[5] Evropsko sodišče za človekove pravice odloča po obeh pravnih podlagah. Tako je veliki senat tega sodišča v sodbi v zadevi Konstantin Markin proti Rusiji z dne 22. 3. 2012 ugotovil kršitev pravice iz 14. člena v zvezi z 8. členom EKČP. V sodbi v zadevi Sejdić in Finci proti Bosni in Hercegovini z dne 22. 12. 2009 pa je veliki senat tega sodišča ugotovil kršitev prvega odstavka 1. člena Protokola št. 12 k EKČP, ko je šlo za volitve šefa države, ki jih 3. člen Prvega protokola k EKČP ne zajema.

[6] Na to lahko sklepamo tudi iz sodb Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). V sodbi v zadevi Seda Kϋcϋkdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG, C-555/07, z dne 19. 1. 2010 (21. do 23. točka) SEU še vedno govori o načelu prepovedi diskriminacije na podlagi starosti kot o splošnem načelu prava Evropske unije in pri tem omenja tudi prepoved diskriminacije iz prvega odstavka 21. člena Listine.

[7] Glej 27. točko sodbe, citirane v prejšnji opombi.

[8] Enako je na primer opravilo presojo prepovedi diskriminacije v zvezi s človekovo pravico tudi v odločbi št. U-I-425/06 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 29), ugotovilo pa je zgolj neskladje s prvim odstavkom 14. člena Ustave, čeprav je v resnici presojalo prepoved diskriminacije pri človekovi pravici iz 33. člena Ustave.

[9] Take ustavne določbe (ki je, čeprav splošna, izrazito prilagojena posebnostim Evropske unije), kot je tretji odstavek 3.a člena Ustave, ne vsebujeta niti nemška ustava, ki ima, drugače od naše splošne ureditve, prav t. i. evropski člen (23. člen Temeljnega zakona ZRN), niti avstrijska ustava, ki prav tako posebej ureja prav vprašanja, povezana z Evropsko unijo (členi 23a do 23f Zveznega ustavnega zakona Republike Avstrije).

[10] Ta pa izključuje ustavno pravilo, po katerem se neposredno uporabljajo samo tiste mednarodne pogodbe, ki so veljavno ratificirane in objavljene, kot pravi prof. Grad (glej F. Grad, Evropsko ustavno pravo, Prvi del, Ustavno pravo Evropske unije, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2010, str. 199). Izključuje torej uporabo 8. člena Ustave.

[11] Pri tem je na mestu opozorilo nekdanjega predsednika Ustavnega sodišča, da ta določba pomeni zelo široko blanketno pooblastilo za uporabo prava Evropske unije, ki ne določa natančneje pravil, ki na tak način vstopajo v slovenski ustavnopravni red niti časovno niti glede njihovega hierarhičnega položaja. Glej F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev–A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 91.

[12] V francoščini se besedilo sodbe, označeno v narekovajih, glasi: "ne peuvent constituer à elles seules un objectif légitime au sens de l'article 6, paragrafe 1, de la directive 2000/78." V angleščini se to besedilo glasi: "such considerations cannot in themselves constitute a legitimate aim within the meaning of Article 6(1) of Directive 2000/78." V italijanščini se glasi: "simili considerazioni non possono però, di per sé sole, costituire una finalità legittima ai sensi dell'art. 6. n. 1, della direttiva 2000/78." V nemščini pa se glasi: »für sich allein aber kein legitimes Ziel im Sinne des Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78 darstellen."

[13] Glej 1. točka izreka in 75. točka sodbe.

[14] Glej npr. 50. točko sodbe SEU v zadevi Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen.

[15] Pravna teorija pri tem opozarja na nevarnosti za konsistentno razlago prava Evropske unije tako znotraj držav članic kot tudi med državami članicami; glej Elaine Dewhurst, Intergenerational Balance, Mandatory Retirement and Age Discrimination in Europe: How Can the ECJ Better Support National Courts in Finding a Balance Between the Generations?, Common Market Law Review, št. 50 (2013), str. 1334.

[16] Glej na primer sodbo v zadevi Vasil Ivanov Georgiev proti Tehnicheski universitet – Sofia, filial Plovdiv, C-250/09, C-268/09, z dne 18. 11. 2010, 58. točka, in sodbo v zadevi Dominica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen–Lippe, C-341/08, z dne 12. 1. 2010, 53. točka.

[17] Ukrep po navedeni določbi velja do vključno leta, ki sledi letu, v katerem gospodarska rast preseže 2,5 odstotka bruto domačega proizvoda.

 

 

 

U-I-146/12-38

13. 12. 2013

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat 

 

1. Prepoved diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave, po kateri so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na katerokoli osebno okoliščino (npr. narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično in drugo prepričanje, gmotno stanje), je ena od temeljnih ustavnih vrednot, saj je ta človekova pravica prepletena z vsakdanjim življenjem in osnovnim dostojanstvom človeka. V obravnavani zadevi menim, da je pravica do nediskriminacijskega obravnavanja prizadeta, ker izpodbijana zakonska ureditev vzpostavlja neupravičeno razlikovanje med posamezniki, in sicer na podlagi starosti.[1]

 

2. Razloge, iz katerih menim, da sta 188. in 246. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12 – v nadaljevanju ZUJF), ki se nanašata na prenehanje pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnitve predpisanih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, neskladna s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti po prvem odstavku 14. člena Ustave, pojasnjujem v nadaljevanju.

 

3. Po doktrini Ustavnega sodišča je poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja ustavno dopusten le, če temelji na ustavno dopustnem, legitimnem, to je stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in če prestane strogi test sorazmernosti (2. člen Ustave).[2] V obravnavanem primeru ne soglašam predvsem z ugotovitvijo iz odločbe, da je zakonodajalec lahko zasledoval javnofinančne cilje, torej, da je poseg v prvi odstavek 14. člena Ustave dopusten iz javnofinančnih razlogov. Poleg tega menim, da niso izpolnjeni ostali trije pogoji strogega testa ustavnosodne presoje (nujnost, primernost in ožja sorazmernost).

 

4. Po pravu EU, pri čemer je za presojo obravnavanega primera predvsem treba upoštevati 6. člen Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000), ni sporno, da se v nacionalnih zakonodajah lahko določijo primeri različnega obravnavanja prenehanja delovnega razmerja zaradi starosti, vendar le, če se objektivno in razumno utemeljijo z legitimnimi cilji, ki morajo biti primerni in nujni. Med legitimne cilje se lahko štejejo cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja.

 

5. V 46. točki obrazložitve Ustavno sodišče navaja: "Med cilje, ki sta jih zakonodajalec in Vlada zasledovala pri tem ukrepu, je vsekakor treba uvrstiti uresničevanje ciljev socialne politike oziroma politike zaposlovanja …. Prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu, ki izpolni pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine brez zmanjšanja, je le eden izmed instrumentov, s katerim želi Vlada doseči deloma zmanjšanje števila zaposlenih v javnem sektorju (zmanjšanje sredstev za maso plač v javnem sektorju), deloma pa spremenjeno starostno strukturo javnih uslužbencev…". Tem navedbam nisem mogla slediti, ker je zakonodajalec med tem sprejel Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12 in 39/13, v nadaljevanju ZPIZ-2), ki je začel veljati 1. 1. 2013 (torej le pol leta po sprejemu ZUJF), in je določil, da imajo tisti zavarovanci, ki so zaposleni do 65. leta starosti in izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do predčasne ali starostne pokojnine pravico poleg celotne plače iz delovnega razmerja prejemati še 20 odstotkov pokojnine, čeprav formalno ne pridobijo statusa upokojenca (tretji odstavek 38. člena ZPIZ-2).[3] Tudi institut delne upokojitve je namenjen postopnemu upokojevanju zaradi aktivnega staranja (40. člen ZPIZ-2). Pa tudi sicer so usmeritve na področju pokojninskega zavarovanja zaradi daljše življenjske dobe v višanju upokojitvene starosti.[4] Kakšna je torej zaposlitvena in socialna politika v Republiki Sloveniji: aktivno staranje ali upokojevanje? Zasledovani zaposlitveni in socialni ukrepi spornih določb ZUJF in navedenih določb ZPIZ-2 so protislovni. Po mojem mnenju že zato ne morem pristati na to, da je imel ZUJF poleg jasnih javnofinančnih ciljev tudi cilje na področju politike zaposlovanja in socialne politike. Javnofinančni cilji so bili po mojem mnenju očitno edini cilji tega zakona, sami po sebi pa taki cilji za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja niso ustavno dopustni.

 

6. Ustavno sodišče je kot ustavno dopustne cilje za slabše (diskriminacijsko) obravnavanje starejših zaposlenih, ki izpolnjujejo pogoje za starostno upokojitev, štelo: 1) javnofinančni cilj oziroma prihranek proračunskih sredstev (zmanjšanje števila zaposlenih in s tem zmanjšanje obsega sredstev za plače zaradi proračunskega učinka (48. in 51. točka obrazložitve). Za ta cilj, predvsem glede na odločitve SEU, iz odločbe izhaja, da sam po sebi ni zadosten. Zato odločba določa še cilj, ki izhaja iz zakonodajnega gradiva in ga navaja tudi Vlada, to je 2) vzpostavitev ugodne starostne strukture javnih uslužbencev (48. točka obrazložitve). Po oceni Ustavnega sodišča pa je očiten cilj izpodbijane ureditve tudi 3) preprečitev morebitnih sporov o sposobnosti zaposlenega za opravljanje dela po določeni starosti (48. točka obrazložitve).

 

7. Pri javnofinančnem cilju gre za vprašanje, ali lahko proračunski primanjkljaj štejemo za legitimni cilj, ki upravičuje poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja na podlagi starosti. Ustavno sodišče ga je upoštevalo in se pri tem oprlo na sodbo SEU v združenih zadevah Gerhard Fuchs in Peter Köhler C- 159/10 in C-160/10 z dne 21. 7 2011, po kateri javnofinančni razlogi sami ne morejo pomeniti legitimnega cilja, ampak so lahko proračunski oziri osnova za izbiro socialne politike države članice. Vprašanje je, kako razumeti 74. točko v navedeni sodbi pri uporabi in razlagi izpodbijanih določb ZUJF.

 

8. Zame ostaja sklicevanje na navedeno odločitev v smislu določitve javnofinančnega cilja kot primarnega legitimnega cilja za dopustitev diskriminacije sporno. SEU niti v navedeni sodbi, niti v odločitvah v drugih zadevah[5] soobstoja več ciljev ni neposredno vezalo na temeljni javnofinančni cilj in ga ni upoštevalo kot legitimni cilj. V navedenih zadevah (Rosenbladt, Petersen in Georgiev) je šlo za več legitimnih ciljev, ne pa za več ciljev, med katerimi nekateri niso legitimni. SEU je dopustilo le upoštevanje proračunskega stanja pri določanju socialnih in zaposlitvenih ciljev. Proračunski primanjkljaj lahko vpliva na določitev zaposlitvenega in socialnega legitimnega cilja, ne more pa sam predstavljati neposrednega cilja, ki bi upravičeval diskriminacijo na podlagi starosti. To po mojem mnenju izhaja iz 74. točke sodbe v združenih zadevah Fuchs in Köhler, na katero se Ustavno sodišče izrecno sklicuje.[6] Navedeno še bolj jasno izhaja iz 65. točke iste sodbe, v kateri je zapisano: "Nacionalni organi bi pri opredelitvi svoje socialne politike na podlagi političnih, ekonomskih, socialnih, demografskih in/ali proračunskih ozirov morda morali izbrati bodisi podaljšanje poklicnega življenja delavcev bodisi določitev njihove zgodnejše upokojitve (glej tudi zgoraj navedeno sodbo Palacios de la Villa, točki 68 in 69)...". Pri ZUJF pa gre za zakon, ki je v prvem členu izrecno določil en sam cilj, in sicer "zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje izdatkov proračuna." To je torej edini zakonski cilj, ki ga je določil zakonodajalec za možnost "prisilnega" upokojevanja. Menim, da poseg v človekovo pravico do nediskriminacijskega obravnavanja, ne more temeljiti na zakonu, ki določa samo javnofinančne cilje, ostali cilji, cilji zaposlitvene in socialne politike, ki jih zakonodajalec ni opredelil, pa izhajajo iz drugih okoliščin oziroma iz navedb Vlade.[7] Na podlagi slabega javnofinančnega stanja bi lahko le matični zakon, ki ureja delovno ali socialno pravni položaj javnega uslužbenca, določil cilj prenehanja pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnjevanja pogojev za upokojitev.

 

9. Poleg tega ZUJF izrazito poudarja diskriminatornost, ker dovoljuje arbitrarno prenehanje pogodbe o zaposlitvi. Določa, da ima delodajalec diskrecijsko pravico odločanja kateremu javnemu uslužbencu bo prenehala pogodba o zaposlitvi, ko izpolni pogoje za starostno upokojitev. Zato so po mojem mnenju določbe ZUJF diskriminatorne tudi do tistih javnih uslužbencev, ki izpolnjujejo pogoje za upokojitev in jih delodajalec arbitrarno izbere (ne da bi pri tem imel določena kakršna koli merila) in s tem odloči, da se morajo upokojiti. Torej so sporne določbe ZUJF že same po sebi diskriminatorne.

 

10. Pa tudi sicer se izkazanost javnofinančnega cilja ne da preizkusiti, saj zakonodajalec ni izkazal njegovih učinkov s podatki (ali vsaj z oceno neto učinka proračuna). Ustavno sodišče ni imelo na razpolago podatkov o številu potencialnih javnih uslužbencev, ki imajo oziroma bodo imeli pogoje za upokojitev, in o zmanjšanju odhodkov proračuna zaradi njihovih (potencialnih) upokojitev. Podatkov, kolikšen naj bi bil prihranek proračuna, tudi odločba Ustavnega sodišča ne vsebuje. V odločbi so le na splošno navedbe o kriznih razmerah v Republiki Sloveniji, ne pa tudi o oceni proračunskih učinkov spornih zakonskih določb. Glede na to, da ta način prenehanja pogodbe o zaposlitvi ni obvezen, prepuščen je odločitvi delodajalca, je vprašljivo, če bo vplival in v kolikšnem obsegu na javnofinančno vzdržnost oziroma zmanjšanje odhodkov proračuna.

Menim, da pomemben prihranek ne bo dosežen, saj tisti starejši javni uslužbenci, ki so prispevali v proračun, sedaj, po upokojitvi, za pokojnine črpajo sredstva iz proračuna. Stroški dela za plače se bodo zmanjšali, vendar pa se bodo, vsaj kratkoročno, povečali stroški dela zaradi izplačil odpravnin. Če se bodo zaposlili novi javni uslužbenci, pa bo zmanjšanje stroškov dela po moji oceni zanemarljivo. Seveda pri teh ocenah nisem upoštevala, da so upokojeni javni uslužbenci naredili tudi kaj koristnega. Torej, vsaj kratkoročno (ZUJF pa je začasen zakon), po moji oceni, zakon ne bo imel zaradi navedenih spornih določb proračunskih učinkov.

 

11. Glede na vse navedeno menim, da javnofinančni cilj ni ustavno dopusten cilj za slabše (diskriminatorno) obravnavanje starejših zaposlenih, ki izpolnjujejo pogoje za starostno upokojitev.

 

12. Drugi legitimni cilj – vzpostavitev uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev, Ustavno sodišče gradi na podatkih Vlade, da se starostna doba zaposlenih v organih državne uprave dviguje,[8] delež zaposlenih mlajših javnih uslužbencev pa pomembno znižuje (mlajši javni uslužbenci so v glavnem zaposleni za določen čas), in da različna starost prispeva k opravljanju kakovostne javne službe (52. in 53. točka). Tem navedbam ni oporekati, saj je problem zaposlovanja mladih pereč ne samo v javnem, ampak tudi v zasebnem sektorju. Potreba po medgeneracijskem sodelovanju v zaposlitvenih razmerjih tudi ni sporna ne samo pri izvajanju javnih služb, ampak tudi pri izvajanju nalog v ostalem delu javnega sektorja, kot tudi v zasebnem sektorju. Zato so ti cilji lahko opredeljeni kot ustavno dopustni cilji za poseg v človekovo pravico enakosti, če so objektivno in razumno utemeljeni. V obravnavanem primeru temu ni tako.

 

13. Menim, da je stvaren in razumen razlog, da se ohrani zaposlitev tistim, ki so sposobni dosegati rezultate, so uspešni ter izpolnjujejo pogodbene in druge obveznosti iz delovnega razmerja, ne glede na starost in ne glede na socialnovarstvene razloge. To še posebej velja za zaposlene v javnem sektorju, kjer je načelo smotrnosti poslovanja (gospodarno, učinkovito, uspešno) pomembno načelo poslovanja države. Javni uslužbenec mora biti uspešen, mora dosegati rezultate po sklenjeni pogodbi o zaposlitvi ne glede na to, ali je mlad ali star. Ali je boljše, da predava slab visokošolski učitelj, ki je star 35 let, ali dober, ki je star 65 let? Dostop mladih do zaposlitve oziroma ohranjanje zaposlitve zgolj zato, ker so mladi, je diskriminatoren, saj neupravičeno postavlja v slabši položaj starejše uspešne javne uslužbence. Če kje, potem bi se morale v javnem sektorju zaradi varovanja javnega interesa ugotavljati individualne sposobnosti vsakega posameznega javnega uslužbenca, torej, ali njegovo delo, rezultati njegovega dela opravičujejo pogodbo o zaposlitvi. Selekcija javnih uslužbencev sodi v področje upravljanja, vključno ukrepanja na področju kadrov, ne pa v sporni določbi ZUJF, ki delodajalcem dovoljujeta, da javnim uslužbencem preneha pogodba o zaposlitvi zgolj na podlagi ugotovitve izpolnjevanja pogojev za upokojitev.

 

14. Ne strinjam se tudi s tem, da izpodbijana ureditev prestane pogoje strogega testa sorazmernosti (nujnost, primernost in ožja sorazmernost). Primernost je Ustavno sodišče zgradilo na treh elementih: 1) na prihranku stroškov dela, pri čemer niti ni podana ocena, kolikšen bi moral biti proračunski prihranek, zato se ukrep ne da preizkusiti; 2) vzpostavitev ugodne starostne strukture, pri čemer iz odločbe prav tako ne izhaja, kdaj lahko štejemo, da gre za ugodno kadrovsko starostno strukturo; manjkajo merila za opredelitev ugodne starostne strukture glede na sedanja demografska gibanja; in 3) da je ukrep primeren tudi zaradi "preprečevanja morebitnih sporov o sposobnosti javnega uslužbenca za opravljanje dela po neki starosti." Ni sporno, da je sposobnost posameznika odvisna predvsem od njegovih osebnih lastnostih, ki se razlikujejo glede na posameznika. Odločba pa temelji na domnevi, da postanejo javni uslužbenci z dopolnitvijo starostnih pogojev za upokojitev nesposobni za delo, in na nadaljnji domnevi, da bodo nastali sodni spori, če se jim odpove pogodba o zaposlitvi zaradi nesposobnosti. Pri tem bi želela le spomniti na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/98, v kateri je zapisano: "Izpolnitev pogojev za pridobitev polne starostne pokojnine – posredno torej tudi izpolnitev določene starosti – samo po sebi še ne pomeni, da posameznik ni več sposoben za opravljanje svojega dela. Pomeni le, da mu je zagotovljen določen nivo socialne varnosti iz obveznega pokojninskega zavarovanja" (17. točka). Upoštevati je treba tudi, da v Republiki Sloveniji leta 2013 za moške zadošča upokojitvena starost 58 let in štiri mesece (peti odstavek 27. člena ZPIZ-2),[9] kar praviloma ne velja za starostne upokojitvene pogoje v drugih članicah EU, kjer se je ta starost s pokojninsko zakonodajo dvignila na 65 ali 67 let.[10]

 

15. Menim, da izpodbijana ureditev ne prestane testa nujnosti. Ne samo, da bi bilo navedene cilje mogoče doseči z blažjim ustavnoskladnim posegom, temveč, da poseg sploh ni potreben. Nujnost ukrepa Ustavno sodišče dokazuje s splošnimi navedbami o proračunskem deficitu in javnem dolgu, ki ga ima Republika Slovenija (64. točka). Nujnost upokojevanja zaradi starosti naj bi tudi zahtevala uravnoteženost starostne kadrovske strukture. Po Zakonu o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 in 65/08 – v nadaljevanju ZJU) je več možnih načinov prenehanja pogodbe o zaposlitvi kot po Zakon o delovnih razmerjih, ki valja za zasebni sektor (Uradni list RS, št. 21/13 – v nadaljevanju ZDR-1), saj ZJU prevzema vse načine prenehanja pogodbe o zaposlitvi po ZDR in dodaja še druge načine.[11] Eden od načinov odpovedi iz poslovnih razlogov je prav javnofinančni razlog, ki ga je kot cilj za upokojevanje določil tudi ZUJF. Že iz tega izhaja, da sporna določba ZUJF sploh ni bila potrebna, saj je prenehanje pogodbe o zaposlitvi zaradi javnofinančnih ciljev mogoče že po ZJU z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Kadrovska politika se mora v javnem sektorju ves čas dosledno izvajati. Predstojniki v javnem sektorju imajo dovolj možnosti po ZJU, da odpuščajo tiste, ki so slabi javni uslužbenci. Zato ne morem soglašati z zapisanim v odločbi, da "odpuščanja javnih uslužbencev, ki temeljijo na individualni obravnavi javnega uslužbenca, ne bi zagotavljale trajno in sistemsko ter ne bi omogočile trajnejše strukturne stabilizacije odhodkov na področju stroškov dela" (68. točka). Nasprotno, ustrezna organizacija dela z ustreznim ukrepanjem na področju kadrov je sistemski in trajni proces. Odpuščanja delavcev v zasebnem sektorju so del normalnega upravljanja s kadri. Javni sektor, ki je glede na izobrazbeno kadrovsko strukturo strokovno močnejši od zasebnega, pa se pri tem sklicuje na zahtevne postopke odpuščanja, kar ne bi smelo biti sprejemljivo.

 

16. V odločbi Ustavno sodišče tudi samo navaja možne druge načine, s katerimi bi lahko dosegli zmanjšanje zaposlenih v javnem sektorju, vendar po mnenju Ustavnega sodišča odpovedi pogodb o zaposlitvi ne bi bile učinkovite zaradi zamaknjenosti (predvsem zaradi sodnih postopkov) in poseganja v dostojanstvo javnega uslužbenca pri dokazovanju razloga odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti in bi prizadeli javne uslužbence vseh starosti. Menim, da zamik ne more biti toliko pomemben, da ne bi odtehtal večjo pravno varnost, ki je javnim uslužbencem zagotovljena pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi (predvsem je delodajalec dolžan razlog, zakaj odpoveduje pogodbo o zaposlitvi, obrazložiti), za razliko od arbitrarne izbire delodajalca, kateremu javnemu uslužbencu bo izdal dokončni sklep o prenehanju pogodbe o zaposlitvi po ZUJF. Menim tudi, da nič manj ni dostojanstveno, da javni uslužbenec čaka na odločitev delodajalca, ki ni vezana na nobena merila, ki bi jih moral upoštevati pri izbiri, kateremu javnemu uslužbencu bo prenehala pogodba o zaposlitvi zgolj zaradi izpolnitve upokojitvenih pogojev, kot če nesposobnemu javnemu uslužbencu delodajalec dokazuje njegovo nesposobnost.

 

17. Ukrepi po ZUJF ne samo, da niso potrebni, ampak so po moji oceni škodljivi, saj so (bodo) prenehale pogodbe o zaposlitvi znanstvenikom, raziskovalcem, visokošolskim učiteljem in drugim, ki so pri dopolnjenih letih starosti za upokojitev lahko vrhunsko ustvarjalno sposobni. Znanje je za vsak narod neprecenljive vrednosti in se zato ne da meriti z javnofinančnimi vatli. Posebej to velja v času poslovanja v kriznih razmerah male države, kot je Republika Slovenija. To, da ukrep ni obligatorne narave, me ne prepriča, da se predstojniki ne bodo za prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem na arbitraren način posluževali spornega ukrepa po ZUJF, saj ukrep ne predvideva nobenih postopkov, ampak le ugotovitev, da javni uslužbenec izpolnjuje pogoje za upokojitev. Gre za najenostavnejši način in postopek prenehanja pogodbe o zaposlitvi. Zakonodajalec je torej, namesto, da bi zavaroval pravno državo in znanje (uspešne javne uslužbence), omogočil linearno (brez meril) odpuščanje starejših javnih uslužbencev zgolj zato, ker izpolnjujejo zakonske pogoje za starostno upokojitev.

 

18. Prav tako ne soglašam s presojo, da izpodbijani ukrep ni nesorazmeren. Izguba statusa javnega uslužbenca je ukrep, ki sistemsko poseže v varstvo dohodka in zaposlitve (pravico do dela), torej v najbolj temeljne pravice javnega uslužbenca. Zato gre za težke posledice. Res je, da bodo prizadeti javni uslužbenci prejemali pokojnino (čeprav je pokojnina nižja od plače), in res je, da bodo imeli formalno možnost ponovne zaposlitve (dejanska možnost je zaradi visoke ponudbe dela majhna); vendar je tudi treba upoštevati nepremoženjski vidik, ker gre za poseg v ustvarjalne sposobnosti človeka, v njegovo bistvo, v osebnost, v poseg v njegovo dostojanstvo. Taki posegi pa po mojem mnenju ne bi smeli biti dopustni z začasnimi zakoni javnofinančne vsebine, ki trajno spreminjajo delovnopravni in socialni položaj posameznika.

 

19. Menim, da je v obravnavanem primeru podana tudi kršitev avtonomije univerze po prvem odstavku 58. člena Ustave. Soglašam z navedbami predlagatelja, da v jedro avtonomije univerze sodi tudi kadrovski vidik. Ne da bi v potrditev tej trditvi navajala primerjalno ureditev v drugih demokratičnih državah ali druge avtorje, se sklicujem na odločbo št. U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 39/95, in OdlUS IV, 52), v kateri je navedlo: "Vendar pa urejanje vprašanja, ali in v katerih primerih lahko zaradi posebnih razlogov visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, ki so že dopolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, nadaljujejo z delovnim razmerjem, sodi v okvir avtonomije univerze in visokih šol" (drugi odstavek 14. točke obrazložitve). Nisem našla utemeljenega razloga za drugačno presojo.

 

20. Menim tudi, da je bilo s sporno določbo ZUJF kršeno tudi načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ker ZUJF ni določil prehodnega obdobja, da bi se prizadeti nanj lahko pripravili. Ukrep je zato posegel v pričakovane pravice prizadetih starejših javnih uslužbencev, ki izpolnjujejo pogoje za starostno upokojitev. Načelo predvidljivosti pa je pomembno načelo varovanja pravne države.

 

21. Zaradi navedenih razlogov menim, da je izpodbijana ureditev v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave, na podlagi katerega je prepovedana diskriminacija na podlagi starosti. Zaposlitev mladih je pomemben del socialne in zaposlitvene politike vsake demokratične države, ki se mora uresničevati, vendar ne po poti diskriminacije starejših. V javnem interesu je, da država zagotovi možnosti zaposlovanja in socialne varnosti za vse, na ustavnoskladen način, predvsem brez posega v človekove pravice enakosti in zaupanja v pravo.

 

 

dr. Etelka Korpič – Horvat

Sodnica

 

 

Opombe:

[1] Starost je osebna okoliščina, ki je prvi odstavek 14. člena Ustave izrecno ne določa, vendar je s to določbo nedvomno zajeta s prepovedjo diskriminacije na podlagi "drugih osebnih okoliščin".

[2] Dopustnost posega v človekovo pravico Ustavno sodišče presodi na podlagi testa legitimnosti in testa sorazmernosti. Da je omejitev človekovih pravic dopustna, mora biti podan legitimen (ustavno dopusten) cilj. Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji: 1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega; 2. poseg mora biti primeren, da je cilj dejansko mogoče doseči; in 3. upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu, ali je poseg v človekovo pravico sorazmeren s koristjo.

[3] Tretji odstavek 38. člena ZPIZ-2 določa: "Zavarovancu, ki je ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do predčasne ali starostne pokojnine zavarovan pri zavodu in ostane v zavarovanju v nespremenjenem obsegu, se, če se zavarovanec za to odloči, od prvega naslednjega dne po vložitvi zahteve mesečno izplačuje 20% predčasne ali starostne pokojnine, do katere bi bil upravičen na dan njene uveljavitve, vse do prenehanja zavarovanja ali do uveljavitve delne pokojnine, vendar največ do dopolnitve 65 let starosti."

[4] Tudi Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-49/98 z dne 25. 11. 1999 ugotavljalo, da usmeritve na področju pokojninskega zavarovanja – tudi s predlaganimi spremembami slovenske pokojninske zakonodaje – gredo v smeri višanja upokojitvene starosti, spodbujanja kasnejšega upokojevanja in izenačevanja pogojev (zlasti starostnih) za moške in ženske.

[5] Glej sodbe SEU v zadevi Gisela Rosenbladt proti Oellerking Gebäudereinigungsges. mbH, C-45/09, z dne 12. 10. 2010, 43. in 45. točka, v združenih zadevah Vasil Ivanov Georgiev proti Tehnicheski universitet - Sofia, filial Plovdiv, C-250/09 in C-268/09, z dne 18. 11. 2010, v zadevi Félix Palacios de la Villa proti Cortefiel Servicios SA, C-411/05, z dne 16. 10. 2007, 69. in 71. točka, in v zadevi Domnica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe, C-341/08, z dne 12. 1. 2010.

[6] Besedilo 74. točke v združenih zadevah Fuchs in Köhler se glasi: "Čeprav so lahko proračunski oziri osnova za izbiro socialne politike države članice in lahko vplivajo na naravo in obseg ukrepov, ki jih želi država članica sprejeti, sami ne morejo pomeniti legitimnega cilja v smislu člena 6 (1) Direktive 2000/78. Po 6. členu Direktive so legitimni cilji naslednji: zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja."

[7] Pri tem želim samo spomniti, da je glede javnofinančnega cilja Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 štelo, da ni mogoče utemeljiti protiustavnosti ZPIZ-1, čeprav se sicer lahko utemelji, da so spremembe pokojninskega sistema potrebne in celo nujne iz makroekonomskih, javnofinančnih ali demografskih razlogov (32. točka).

[8] Podatki v odločbi se nanašajo le na državno upravo in ne na cel javni sektor.

[9] Glede upokojitvene starosti velja prehodno obdobje do leta 2019, v katerem se bo vsako leto podaljševala starost za moškega in žensko za štiri mesece in se bo izenačila 2019 leta, ko bo za oba spola veljala pravica do starostne upokojitve z dopolnjenim 60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa.

[10] Menim, da je Ustavno sodišče navedeni razlog povzelo iz sodbe SEU (v združeni zadevi Fuchs in Köhler, 47. točka). Obravnavani primer se je nanašal na nemško deželo Hessen, kjer je za uradnike veljala upokojitvena starost 65 let. Zato menim, da prenašati stališča SEU v naše razmere ni dobro, če se ne upoštevajo drugi elementi posamezne odločitve SEU.

[11] Glej 154. člen ZJU.

 

 

U-I-146/12-39

11. 12. 2013

 

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa  

 

 

1. V celoti se strinjam s splošnimi izhodišči iz 27. do 35. točke obrazložitve večinske odločbe. Za obravnavani primer so bistveni razlogi o učinku 3.a člena Ustave, ki utemeljijo razmerje med pravnim redom Evropske unije (v nadaljevanju EU) in domačim pravnim redom na območju Republike Slovenije in pomenu tega učinka za ustavnosodno presojo. Vendar ta izhodišča v zame pomembnem delu pri vsebinski presoji niso bila upoštevana. Ker menim, da to ni bilo nepomembno za presojo, se nisem mogla strinjati z utemeljitvijo odločitve o ustavni dopustnosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri odpuščanju (5. točka izreka). Odločitvi v 3. in 4. točki izreka večinske odločbe sta zliti s to ustavno presojo. Ker se nisem mogla strinjati z njunim ovrednotenjem dejstva, da je ustavno dopusten poseg v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti (ti dve točki izreka to presojo namreč predpostavljata in se nanjo sklicujeta), sem glasovala tudi proti tej odločitvi. Moj glas proti temu delu izreka (3. in 4. točka) seveda ni nikakršna negacija pravice javnih uslužbenk do nediskriminacijske obravnave na podlagi spola pri odpuščanju, temveč, nasprotno, afirmacija te pravice in s tem zahteve po njenem doslednem spoštovanju v domačem pravnem redu.

 

2. Moje osrednje prepričanje namreč je, da je v domačem pravnem redu ta pravica že uveljavljena, ker tako opredeljuje pravo EU. Izpodbijana zakonska ureditev tej nasprotnega učinka ni mogla imeti ravno zaradi splošnih izhodišč večinske odločbe. Zaradi načela primarnosti prava EU na tem področju se v primeru kolizije med pravom EU in nacionalnim pravom uporabi pravo EU. Iz prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) nadalje sledi, da ima prepoved razlikovanja na podlagi spola pri odpuščanju iz prvega odstavka 14. člena Direktive 2006/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o uresničevanju načela enakih možnosti ter enakega obravnavanja moških in žensk pri zaposlovanju in poklicnem delu (UL L 204, 26. 7. 2006) v nacionalnem pravnem redu neposreden učinek.[1] Izpodbijana ureditev se tako pred nacionalnimi sodišči ne bi smela uporabiti, četudi Ustavno sodišče ne bi razglasilo njene neskladnosti z Ustavo, posameznica pa se lahko nanjo neposredno sklicuje v razmerju do delodajalcev, ki so "javne ustanove" (v t. i. vertikalnih razmerjih; tak je obravnavani primer). Menila sem zato, da za uresničevanje pravice do enakega obravnavanja javnih uslužbenk v (resničnem) življenju, odločitev Ustavnega sodišča o načinu izvršitve iz 4. točke izreka niti ni potrebna. Smiselno enako velja za zahtevo Ustavnega sodišča, naslovljeno na zakonodajalca.[2] V idealnem svetu norm izpodbijana ureditev ni imela in tudi odslej nima nobenega učinka za uresničevanje človekove pravice do nediskriminacijske obravnave na podlagi spola pri odpuščanju.

3. Skladno izhodiščem iz 34., 35. in 43. točke obrazložitve sta bili za Ustavno sodišče v obravnavanem primeru glede presoje posega v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri odpuščanju poleg (1) Ustave zavezujoči še (2) Direktiva Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/78/ES) ter (3) sodna praksa SEU, ki se je oblikovala na njeni podlagi. Pomembna sta bila tako prvi odstavek 6. člena Direktive 2000/78/ES, ki opredeljuje odstop od prepovedi različnega obravnavanja posameznikov na podlagi starosti,[3] in sodna praksa SEU, oblikovana na njegovi podlagi. V terminologiji ustavnega prava omenjena določba Direktive 2000/78/ES, skupaj z relevantno prakso SEU, opredeljuje test (in s tem "gostoto") presoje legitimnosti in sorazmernosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri zaposlovanju in delu (za obravnavani primer je bistveno razlikovanje na podlagi starosti pri odpuščanju).

 

4. Četudi drži, da je starost skladno prvemu odstavku 6. člena Direktive 2000/78/ES specifična osebna okoliščina, zaradi česar različno obravnavanje na tej podlagi pri zaposlovanju in delu ni nedopustno, če je v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljeno z legitimnim ciljem. In četudi imajo države članice, kot SEU dosledno ponavlja v postopkih predhodnega odločanja po 267. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju PDEU), razumljivo široko polje diskrecije pri prepoznavanju stvarnih potreb v državi članici in tej skladni izbiri med konkurirajočimi si interesi različnih politik na področju zaposlovanja, delovnega trga ali poklicnega usposabljanja,[4]sodi starost v pravu EU na tem področju med suspektne osebne okoliščine. To pomeni, da sodi v polje prepovedanih (osebnih) kriterijev za razlikovanje,[5] morebitno dopustnost odstopanja od te prepovedi pa je treba šteti za izjemo, ki terja ozko razlago.[6] Da gre za izjemo od prepovedi različnega obravnavanja na podlagi starosti, potrjuje sodna praksa SEU.[7]

 

 

5. Izjema v kontekstu obravnavane prepovedi pomeni, da šele predpostavke, ki na abstraktni ravni opredeljujejo izjemo (in so opredeljene v pravu EU), zarisujejo obseg zahteve po udejanjanju enakega obravnavanja. Razširiti področje izjeme se neizogibno odrazi v zoženju obsega pravice do nediskriminacijske obravnave v posameznem primeru (velja tudi obratno). Področje same izjeme pa je obratno sorazmerno s številom predpostavk, ki izjemo opredeljujejo. Za vsebino pravice do nediskriminacijske obravnave je zato pomembna prav vsaka izmed predpostavk, ki opredeljujejo prostor izjeme v posameznem primeru. Menim zato, da velja: čim širše je področje izjeme, ožje je področje zahteve po enaki obravnavi in s tem obseg pravice do nediskriminacijske obravnave (in obratno).

 

6. Pot sodne presoje o dopustnosti izjeme od načelne prepovedi diskriminacije na podlagi starosti (med drugim) pri odpuščanju je v pravu EU opredeljena (1) s predpostavkami Direktive 2000/78/ES in (2) sodno prakso SEU, (i) ki nedoločene pravne pojme, s katerimi so te predpostavke opredeljene, razlaga, (ii) pa tudi s smernicami, ki jih daje SEU v postopku odločanja o predhodnem vprašanju nacionalnim sodiščem, kako naj presojajo sorazmernost konkretnega odstopa od prepovedi razlikovanja v posameznem primeru, in končno (iii) s faktorji, ki jih morajo pri tem upoštevati. V teh primerih SEU ne poda končne sodbe o legitimnosti konkretnega posega in o njegovi sorazmernosti. Ta je prepuščena nacionalnemu sodišču. V primerih, v katerih SEU presoja tožbo Evropske komisije zoper državo članico na podlagi 258. člena PDEU, SEU samo odgovori na vprašanje, ali ima sporni ukrep legitimen cilj in ali je presojani način sorazmeren. Tak je bil primer v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-286/12, z dne 6. 11. 2012.[8] Zdi se mi jasno, da mora nacionalno sodišče, ko presoja o pravici posameznika do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri odpuščanju, da bi zagotovilo polno učinkovitost prava EU, za potrebe presoje legitimnosti in sorazmernosti konkretnega posega v to pravico, okoliščine posameznega primera umestiti v odprte pravne pojme, s katerimi so opredeljene posamezne predpostavke izjeme, upoštevaje pri tem sodno prakso SEU ter v njej izražene smernice in relevantne faktorje. In šele nato podati svojo sodbo o legitimnosti in sorazmernosti posega ter s tem o morebitni dopustnosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti. Katere so za to presojo relevantne okoliščine na abstraktni ravni opredeljuje sodna praksa SEU.[9]

 

7. Zavzemala sem se zato, da bi Ustavno sodišče v bistvenem enako kot vsako drugo nacionalno sodišče, ki presoja o pravici posameznika do nediskriminacijske obravnave v konkretnem sodnem primeru, v okviru "svojega" strogega testa, na podlagi katerega presoja o ustavni (ne)dopustnosti posega v ustavno zajamčeno človekovo pravico iz prvega odstavka 14. člena Ustave, upoštevalo razlago nedoločenih pojmov, smernice in faktorje iz prakse SEU, poenostavljeno test, ki se je doslej razvil v praksi SEU. K temu ga zavezuje, kot razumem, že načelo lojalne razlage. Strogi test, ki ga uporablja Ustavno sodišče, je vsekakor dovolj "odprt," da omogoča upoštevanje prakse SEU v vsebinskem pogledu, s čimer imam v mislih tako v sodbah SEU podano razlago nedoločenih pojmov, pa tudi nadaljnje smernice in faktorje, kar vse skupaj opredeljuje pogoje za odstop od zahteve po enakem obravnavanju na podlagi starosti pri odpuščanju (in s tem področje izjeme). Tudi vsa ta stališča iz sodb SEU imajo po mojem mnenju vlogo »merila« za presojo o legitimnosti posameznega cilja in sorazmernosti konkretnih načinov udejanjanja konkretnega legitimnega cilja v posameznem primeru. To je, kot razumem, edini način, da bi bil hkrati opravljen preizkus, ali izpodbijana ureditev ustreza minimalnim zahtevam tega varstva po pravu EU, pod katerega se varstvo v posamezni državi članici ne sme spustiti.[10] Naj ponovim, (1) da je za področje izjeme od prepovedi razlikovanja na tej podlagi pomembna prav vsaka izmed predpostavk, ki področje izjeme opredeljujejo, vključno s prakso SEU s tega področja, (2) področje izjeme pa je tisto, ki šele opredeli vsebino pravice do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri odpuščanju v posameznem primeru. Končno ni nepomembno, da pravo EU neposredno varuje posameznika na področju uporabe Direktive 2000/78/ES in v njej opredeljenih zahtev za udejanjanje načela enakega obravnavanja na podlagi starosti.[11], [12], [13]

 

8. V zvezi z razlago nedoločenih pravnih pojmov, s katerimi so opredeljene predpostavke izjeme od prepovedi razlikovanja na podlagi starosti, ko gre (med drugim) za odpuščanje, je pomembna tudi praksa SEU, ki se je izoblikovala na področju razlage pojmov primernosti in nujnosti načinov, predvidenih v nacionalni ureditvi za uresničevanje legitimnih ciljev. Te vsebine so v pravu EU pomembne, ker se z njimi (v terminologiji ustavnega prava) opredeljuje pot presoje o sorazmernosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave (to je o sorazmernosti presojanega načina za udejanjanje konkretnega legitimnega cilja). Povedano drugače, sodbe SEU sporočajo, s katerih vseh zornih kotov morajo nacionalna sodišča osvetliti obravnavani poseg, da bi kar najbolj objektivno lahko presodila o njegovi sorazmernosti. Tako iz prakse SEU sledi, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se legitimni cilj doseže skladno in sistematično.[14], [15] Pri presoji nujnosti ukrepa glede na želeni legitimni cilj pa je treba, skladno praksi SEU, še preučiti, ali izjeme od starostne meje ne vplivajo na doslednost zadevne zakonodaje, s tem da vodijo do rezultata, ki je v nasprotju s tem ciljem.[16] Poleg tega, tako praksa SEU, morajo organi najti pravo ravnotežje med različnimi interesi, vendar pri tem zagotoviti, da se ne preseže tistega, kar je primerno in nujno za uresničevanje legitimnega cilja, ki se mu sledi.[17]

 

9. Večinska odločba, kot jo razumem, ne poda odgovora na vprašanja, ki so relevantna po sodni praksi SEU za presojo o sorazmernosti posega, ker ne upošteva testa, ki se je tam razvil. Tako v presojo na primer ni umeščena niti izjema od zakonske obveznosti odpuščanja glede na starost iz tretjega odstavka 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12 – v nadaljevanju ZUJF). Ta ima v kontekstu stroge omejitve zaposlovanja iz 183. člena ZUJF po mojem mnenju še poseben pomen v razmerju do cilja zasledovanja uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev. Skladno besedilu tretjega odstavka 188. člena ZUJF je namreč odpuščanje prepuščeno oceni predstojnika o potrebi po zagotovitvi nemotenega delovnega procesa. Takšna ocena po naravi stvari sodi v polje samostojne predstojnikove odločitve. Prav zaradi tega izjemi iz tretjega odstavka 188. člena ZUJF težko odrečem pomen za presojo o (ne)doslednosti in nujnosti izpodbijane ureditve za doseganje cilja zagotavljanja spremenjene (uravnotežene) starostne strukture; še posebej zato, ker ta okoliščina za povrh spodkoplje možnost za novo zaposlitev (mlajšega) javnega uslužbenca, ki je v 183. členu ZUJF pogojena z nujnostjo potrebe za izvajanje nalog (primerjaj prvo alinejo drugega odstavka 183. člena ZUJF). Zdi se mi namreč jasno, da je potreba po nujnosti nove zaposlitve izključena tudi, če delovno mesto po volji predstojnika ostaja zasedeno zaradi "nemotenega delovnega procesa." Glede drugega prepoznanega cilja – preprečitev sporov o tem, ali je zaposleni sposoben opravljati delo po določeni starosti, dvomim, da je nujno zagotavljati ta cilj na način, da se odpustijo javni uslužbenci, ki so pogoje za starostno pokojnino dosegli na primer že ob starosti 58 let. V združenih zadevah Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen[18] je šlo za vprašanje upokojevanja tožilcev pri starosti 65 let z možnostjo nadaljevanja službe do 68 let (če je bilo to v interesu službe). Po mojem mnenju je izpodbijani način zagotavljanja cilja preprečevanja sporov, ki bi izvirali iz nesposobnosti javnega uslužbenca za opravljanje službe, očitno prekomeren, ker presega to, kar bi bilo (morda) nujno za doseganje tega cilja. Lastne izkušnje iz razmerij z ljudmi iz te starostne skupine mi namreč utrjujejo prepričanje, zaradi katerega tem ljudem zgolj zaradi njihove starosti in kar na splošno res ne morem pripisati, da so manj sposobni za opravljanje del javnega uslužbenca kot ljudje, ki te starosti še niso dosegli. Naj ob tem dodam, da cilj preprečitve sporov o sposobnosti opravljanja dela po določeni starosti izhaja iz predpostavke o nesposobnosti starejših za opravljanje dela. Vendar, ta predpostavka ni nič drugega kot predsodek, povezan s starostjo, Direktiva 2000/78/ES pa je namenjena ravno varstvu posameznika pred predsodki, navezanimi na osebne lastnosti posameznika (med drugim na starost).[19], [20]

 

10. Naj nadaljujem (in strnem) z nekaterimi dilemami, ki so se mi porajale v zvezi s cilji izpodbijane ureditve. V celoti soglašam s stališčem iz večinske odločbe, da je zagotovitev vzdržnih javnih financ temeljni cilj izpodbijanega ukrepa: na področju zaposlovanja omogoča zmanjšanje števila javnih uslužbencev in obsega plačne mase v javnem sektorju. Da je bil pri sprejetju izpodbijane ureditve prav ta cilj v ospredju, kot razumem, potrjuje tudi njegova umestitev med začasne ukrepe. S tem je namreč v ZUJF še enkrat[21] popolnoma jasno izraženo, da je ukrep pomemben le za čas gospodarske krize (ne glede pri tem, kako dolga kriza bo). V tem obdobju so namreč, razumljivo, težave pri zagotavljanju plačne mase za zaposlene v javnem sektorju na eni strani, na drugi strani pa zagotavljanje le-te v nezmanjšanem obsegu lahko že resno ogroža finančno ravnovesje (med drugim) tudi sistema socialne varnosti in s tem eksistenco najbolj ogroženih skupin, česar država ne sme dopustiti. Vendar prav umestitev med začasne ukrepe, zaradi česar je uzakonjeno odpuščanje začasno, izpodbijani ukrep oddaljuje od cilja zasledovanja medgeneracijske pravičnosti v smislu želje doseči uravnoteženo porazdelitev delovnih mest med mlajšimi in starejšimi generacijami (s čimer je v večinski odločbi utemeljeno razlikovanje na podlagi starosti). Ne vidim namreč smisla po le začasnem prizadevanju za doseganje medgeneracijske pravičnosti. Soglašam pa z večinsko odločbo, da je bil cilj vzdržnosti javnih financ stvarno utemeljen. Gre namreč za položaj, ko se v državi zaradi zaostrenih razmer izpostavlja potreba po preprečevanju nevarnosti resnega ogrožanja finančnega ravnovesja, ogroženost pokrivanja socialnih in drugih dajatev pa v takih razmerah nujno terja iskanje (novega) ravnovesja med konkurirajočimi si interesi politik na socialnem, ekonomskem in fiskalnem področju. Prav posebej izpostavljena nujnost iskanja novega ravnovesja med konkurirajočimi si interesi (med drugim) na socialnem področju v Republiki Sloveniji, mi je pomen doseganja cilja vzdržnosti javnih financ osvetlila s posebnega zornega kota. Dejanski kontekst, v katerem je bil izpodbijani ukrep sprejet, je, kot razumem, prav zato drugačen, kot je bil v primeru Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen, iz katerega izvira stališče SEU, da so proračunski oziri lahko le osnova za izbiro socialne politike države, medtem ko sami zase sploh ne sodijo med tiste legitimne cilje, ki po prvem odstavku 6. člena Direktive 2000/78/ES lahko utemeljijo različno obravnavo glede na starost.[22] Ob takšnem izhodišču in še posebej upoštevaje, da je vzdržnost javnih financ temeljni cilj izpodbijane ureditve, se mi je zaradi specifičnih okoliščin obravnavanega primera izostrila potreba po stališču SEU o tem za družbo in posameznike težkem vprašanju pred odločitvijo Ustavnega sodišča. Gre namreč za področje Direktive 2000/78/ES, ki je za Ustavno sodišče, kot sledi iz uvodnih izvajanj, obvezujoča. Po mojem mnenju bi bila zato na mestu postavitev vprašanja v predhodno odločanje SEU po 267. členu PDEU glede razlage pojma legitimnega cilja v okoliščinah, ko varčevanje pri plačni masi za javne uslužbence ni zgolj ena izmed (možnih) politik, temveč je izraz nujnega odziva na potrebo po finančnem ravnovesju javnih financ, ki omogoča (med drugim) preprečevanje ogrožanja pokrivanja dajatev socialne varnosti.[23]

 

 

dr. Dunja Jadek Pensa

 

 

Opombe:

[1] Primerjaj s sodbo SEU v zadevi M. H. Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), 152/84, z dne 26. 2. 1986, 47. točka in naslednje.

[2] Na tem mestu opozarjam na prvi odstavek 7. člena Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 50/04 in 61/07 – ZUNEO) med drugim glede na spol, ki Državni zbor izrecno in še posebej zavezuje, da ustvarja pogoje za enako obravnavo tudi z ukrepi normativne narave.

[3] Prvi stavek te določbe Direktive se glasi (členitev v besedilu dodala DJP):

"Ne glede na člen 2(2) lahko države članice predvidijo, (i) da različno obravnavanje zaradi starosti ne predstavlja diskriminacije, (ii) če ga v kontekstu nacionalnega prava (iii) objektivno in razumno utemeljujejo z legitimnim ciljem, (iv) vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja, in (v) če so načini uresničevanja tega cilja (vi) primerni in (vii) nujni."

[4] "[] člen 6(1) Direktive 2000/78 državam članicam omogoča, da v nacionalnem pravu predvidijo določene oblike različnega obravnavanja zaradi starosti, kadar so te „objektivno in razumno“ utemeljene z legitimnim ciljem, kot je politika zaposlovanja, delovnega trga ali poklicnega usposabljanja, ter kadar so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni. Državam članicam nalaga obveznost, da z veliko gotovostjo dokažejo legitimnost cilja, ki je naveden v utemeljitev. Okoliščini, da izraz „razumno“, ki je uporabljen v členu 6(1) navedene direktive, ni uporabljen v njenem členu 2(2)(b), ni treba pripisovati posebnega pomena." Iz sodbe SEU v zadevi The Incorporated Trustees of the National Council on Ageing (Age Concern England) proti Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, C-388/07, z dne 5. 3. 2009, 67. točka.

[5] Primerjaj 10. in 19. člen PDEU in 1. člen Direktive 2000/78/ES.

Primerjaj še Colm O'Cinneide, The Evolution and Impact of the Case-Law of the Court of Justice of the European Union on Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC, E-Knjige, Evropska Komisija, november 2012, str. 14, dostopno na <http://bookshop.europa.eu/en/the-evolution-and-impact-of-the-case-law-of-the-court-of-justice-of-the-european-union-on-directives-2000-43-ec-and-2000-78-ec-pbDS3212556/> oktober 2013.

[6] Colm O'Cinneide, stran 43.

[7] "Člen 6 Direktive 2000/78 [] določa poseben sistem odstopanja za različno obravnavanje zaradi starosti zaradi posebnosti, ki se med razlogi za diskriminacijo, prepovedanimi s to direktivo, starosti pripisuje. V uvodni izjavi 25 te direktive je namreč poudarjeno, da je „[b]istveno […] razlikovanje med upravičeno različnim obravnavanjem, zlasti tistim na podlagi legitimnih ciljev zaposlovalne politike, trga delovne sile in poklicnega usposabljanja, in diskriminacijo, ki mora biti prepovedana“." Iz sodbe SEU v zadevi The Incorporated Trustees of the National Council on Ageing (Age Concern England) proti Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, 60. točka.

[8] V tem primeru je SEU samo podalo sodbo o primernosti in nujnosti spornega znižanja starostne meje za sodnike, javne tožilce in notarje.

[9] Primerjaj analizo prakse SEU s tega področja v Elaine Dewhurst, Intergenerational Balance, Mandatory Retirement and Age Discrimination in Europe: How can the ECJ better support National Courts in finding a Balance between the Generations, Common Market Law Review, let. 50, št. 4 (2013), str. 1334–1362. Avtorica upravičeno opozarja na razliko v obsegu smernic SEU v posameznih primerih razlikovanja glede na starost, še posebej glede na vprašanje, ali se razlikovanje nanaša na splošni trg dela ali na specifično organizacijo. Prav tako upravičeno opozarja na nevarnost različne uporabe prava EU v podobnih primerih med državami članicami, pa tudi znotraj posamezne države članice, ki je pospremljena s fleksibilnostjo presoje SEU (prav tam, str. 1345 in naslednje).

[10] Primerjaj 28. uvodno izjavo Direktive, iz katere jasno sledi, da Direktiva ureja (le) minimalne zahteve, in 8. člen Direktive, ki pooblašča države članice, da lahko uvedejo ali ohranijo določbe, ki so za varovanje načela enakega obravnavanja ugodnejše od določb Direktive.

[11] "[] Po načelu primarnosti prava Unije, ki velja tudi za načelo prepovedi diskriminacije na podlagi starosti, se nacionalna ureditev, ki spada na področje uporabe prava Unije in je z njim v nasprotju, ne sme uporabiti." Iz sodbe SEU v zadevi Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG, C 555/07, z dne 19. 1. 2010, 54. točka.

[12] "V teh okoliščinah nacionalno sodišče, ko mu je v odločanje predložen spor v zvezi z načelom prepovedi diskriminacije glede na starost, v okviru svojih pristojnosti varuje pravice, ki jih pravo Skupnosti zagotavlja posamezniku, in zagotavlja njihovo popolno učinkovitost s tem, da ne uporabi nobene določbe nacionalnega prava, ki je v nasprotju z njim." Iz sodbe SEU v zadevi Werner Mangold proti Rüdigerju Helmu, C-144/04, z dne 22. 11. 2005, 77. točka.

[13] "[] Če nacionalna zakonodaja, kakršna je v postopku v glavni stvari, ne izpolnjuje pogojev iz člena 6(1) Direktive 2000/78, nacionalno sodišče v sporu med javno ustanovo in posameznikom te zakonodaje ne uporabi. Iz sodbe SEU v združenih zadevah Vasil Ivanov Georgiev proti Tehnicheski universitet - Sofia, filial Plovdiv, C-250/09 in C-268/09, z dne 18. 11. 2010.

[14] "Treba je spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže skladno in sistematično." Iz sodbe SEU v združenih zadevah Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen, C-159/10 in C-160/10, z dne 21. 7. 2011, 85. točka.

[15] "Treba je namreč opozoriti, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično" Iz sodbe v zadevi Domnica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe, C-341/08, z dne 12. 1. 2010, 53. točka.

[16] Iz sodbe SEU v zadevi Domnica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe, 53. točka.

[17] Iz sodbe SEU v združenih zadevah Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen, 65. točka. Primerjaj še sodbo SEU v zadevi Félix Palacios de la Villa proti Cortefiel Servicios SA, C-411/05, z dne 16. 10. 2007, 71. točka.

[18] Na sodbo SEU v tej zadevi se večinska odločba sklicuje v zvezi s tem ciljem. Primerjaj 46. opombo v obrazložitvi odločbe.

[19] "Glede drugega cilja Komisija opozarja, da trditev v zvezi z nadomestitvijo starejših sodnikov z mlajšimi in izboljšanje kakovosti pravosodja, ki naj bi izhajala iz nje, ni le „čisto in enostavno posploševanje“, ki ga je Sodišče zavrnilo v zgoraj navedeni sodbi Fuchs in Köhler, ampak tudi oblika predsodka, povezanega s starostjo. Direktiva 2000/78 pa naj bi želela ravno zaščititi posameznike pred takimi predsodki." Iz sodbe v zadevi v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, 30. točka.

[20] Prav zato se utemeljeno opozarja, da se skrb v zvezi s sposobnostjo zaposlenega za opravljanje določenih del bolj prilega obravnavi po prvem odstavku 4. člena Direktive. Primerjaj s tem v zvezi sodbo Vrhovnega sodišča Združenega kraljestva v zadevi Seldon proti Clarkson, Wright & Jakes, [2012] UKSC 16, z dne 25. 4. 2012 (per lady Hale), 57. točka.

[21] Da je zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje izdatkov proračuna namen sprememb in dopolnitev zakonov, naštetih v prvem odstavku 1. člena ZUJF, je izrecno zapisano v prvem odstavku 1. člena ZUJF.

[22] Primerjaj sodbo SEU v združenih zadevah Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen, 73. in 74. točka.

[23] Iz sodne prakse SEU sledi, da so legitimni cilji v prvem odstavku 6. člena Direktive našteti primeroma. Primerjaj na primer s sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, 40. točka, in tam citirane druge sodbe SEU.