U-I-96/17

Opravilna št.:
 U-I-96/17
Objavljeno:
 Neobjavljeno | 12.10.2017
ECLI:
 ECLI:SI:USRS:2017:U.I.96.17.
Akt:
 Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) (ZRLI), 2. odst. 16.b čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 16.b člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrne.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče zavrne pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) kot neutemeljeno, če pobudnik v novi vlogi ne navede okoliščin, ki jih Ustavno sodišče ni ocenjevalo že v zadevi, v kateri je že odločilo, in ki bi lahko pripeljale do drugačne odločitve Ustavnega sodišča. 
 
Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. 
Geslo:
 1.5.51.1.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker ne odpira pomembnega vprašanja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
 Člen 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Dokument v PDF obliki:
.pdf
u-i-96-17.pdf
Prenesi [ ]
.pdf
u-i-96-17-odklonilno-lm-sorlija.pdf
Prenesi [ ]
Polno besedilo:
 
U-I-96/17-9
12. 10. 2017
 
 
 

SKLEP

 
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Blaža Babiča, Ljubljana, na seji 12. oktobra 2017
 

sklenilo:

 
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 16.b člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrne.
 

OBRAZLOŽITEV

 
 
1. Pobudnik izpodbija drugi odstavek 16.b člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), ki ureja zbiranje podpisov štirideset tisoč volivcev v podporo zahtevi za razpis referenduma, in sicer z osebnim podpisovanjem obrazcev pred pristojnim državnim organom v poslovnem času vsak delovni dan na vseh upravnih enotah in informatiziranih sprejemnih pisarnah.  Zatrjuje, da je tak način dajanja podpore nesorazmerno omejujoč in zato v neskladju s 1., 2., 3., 8., 14., 22., 26., 44. in 153. členom Ustave ter 1., 2., 4., 25. in 26. členom Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – MPDPP).
 
2. Po drugem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona oziroma oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, sprejme pobudo za začetek takega postopka Ustavno sodišče torej le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju.
 
3. Ustavno sodišče se je z vprašanjem ustavnosti 16.b člena ZRLI že ukvarjalo. Z odločbo št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), 11. točka obrazložitve, je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 16.b člena ZRLI zavrnilo kot očitno neutemeljeno.[1] 
 
4. Ustavno sodišče je torej že odločilo o ustavnopravnih vprašanjih, ki so vsebina pobude. Po oceni Ustavnega sodišča pobudnik obrazloženo ne navaja okoliščin, ki jih Ustavno sodišče ni ocenjevalo že v zadevi, v kateri je že odločilo, in ki bi lahko pripeljale do drugačne odločitve Ustavnega sodišča. Prav tako pobuda ne odpira novih pomembnih ustavnopravnih vprašanj. Zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo.
 
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: podpredsednica dr. Etelka Korpič – Horvat ter sodnica in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šorli, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
 
 
dr. Etelka Korpič – Horvat
Podpredsednica
 
[1] Primerjaj tudi s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-276/12, Up-1018/12 z dne 7. 3. 2013, 6. točka obrazložitve.
 
⇒
 
U-I-96/17-10
2. 11. 2017
 
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Marka Šorlija
 
1. Pobudnik zatrjuje, da je v neskladju z Ustavo način zbiranja podpisov štirideset tisoč volivcev v podporo zahtevi za razpis referenduma. Drugi odstavek 16.b člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) določa, da volivec podpiše obrazec osebno pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice. Ministrstvo, pristojno za evidenco volilne pravice, mora v času, ko teče rok za zbiranje podpisov, zagotoviti, da lahko volivec da podporo zahtevi v poslovnem času vsak delovni dan na vseh upravnih enotah in informatiziranih poslovnih pisarnah. Način zbiranja podpisov kot čas, v katerem morajo biti podpisi zbrani, otežujejo uresničevanje pravice do referenduma na način, ki predstavlja poseg v pravico. Po mojem gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, kar še posebej ilustrira pregled ureditve zbiranja podpisov v primerljivih državah v Evropi.
 
2. Pravico do referenduma je Ustavno sodišče že opredelilo kot "človekovo pravico". V odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 je navedlo:
 
"Ker 90. člen pomeni ustavno izpeljavo ustavne pravice do neposrednega odločanja državljanov iz 44. člena Ustave, pa tudi zato, ker je tudi v njem samem zajeto pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma, možno šteti za "človekovo pravico", podvrženo pravnemu režimu iz 15. člena Ustave, tudi za morebitne zakonske posege v njegove določbe (kolikor se nanašajo na to ustavno pravico) veljajo določbe drugega in tretjega odstavka 15. člena Ustave."
 
Volivci, ki izražajo podporo zahtevi za razpis referenduma, neposredno uresničujejo pravico do referenduma in do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev.
 
3. Pravica do referenduma je v svojem bistvu pravica do participacije oziroma sodelovanja v zadevah, ki se tičejo človekovega lastnega življenja. To pomeni, da gre za nič manj kot pravico, da človek živi lastno življenje, ki gre enako vsem, ki se jih zadeve, o katerih se na referendumu odloča, tičejo. Gre za pravico do samovlade v človekovem lastnem življenju in s tem za temeljno Kantovsko pravico do avtonomnega (namesto heteronomnega oz. od zunaj vsiljenega) vodenja lastnega življenja glede na lastno ustvarjeno presojo/vizijo ter ob upoštevanju enake tovrstne temeljne pravice vsakega drugega državljana. Pravica voditi svoje lastno življenje oz. v njem sodelovati kot nekdo, ki je sposoben avtonomnega umevanja (v kolikor ne odreka te iste pravice drugemu nosilcu človekovega dostojanstva), je pravica, ki zadeva samo bistvo človekovega dostojanstva. Je človekovo dostojanstvo samo. Od Kanta naprej namreč velja, da je bistvo človekovega dostojanstva prav v enakem spoštovanju racionalne (umevalne) sposobnosti vsakogar, da si ustvari lastno vizijo pravičnega življenja, v katerem ima nato – ravno zato, ker gre za njegovo življenje in njegovo avtonomijo – pravico sodelovati v okviru enake pravice drugega. Prav pravica voditi svoje lastno življenje je po Kantu (in Kantovski koncept je osrednji koncept človekovega dostojanstva) bistvo pravice do človekovega dostojanstva in človeka kot avtonomnega bitja, ki ga loči od bitij, ki jim tovrstne avtonomije (dostojanstva oz. umevalne sposobnosti) ni mogoče pripisati. [1] Zato je pravica do soodločanja o lastnem življenju, bodisi na volitvah ali referendumu, ter v okolju, v katerem je takšno soodločanje praktično mogoče, primer najbolj temeljne človekove pravice, ki je, ker je cilj sama na sebi oz. je človekovo dostojanstvo samo, ni mogoče zreducirati na še manjšo oz. še bolj temeljno človekovo pravico.
 
4. Dignitetna utemeljitev ustavne pravice sodelovati v zadevah, ki se tičejo posameznikovega življenja, se razlikuje od instrumentalne utemeljitve takšne participacije, ki služi kot sredstvo za dosego cilja, npr. pravilnejšega rezultata postopka, večjega vpliva udeleženca na izid postopka in podobno. Dignitetna utemeljitev pa nasprotno implicira pravico posameznika, da sodeluje v takšnem postopku prav zato, ker se tiče njegovega lastnega življenja. Tu je pravica udeležbe (participirati) pravica sama na sebi, ki mu pripada ne glede na to ali utegne posamezniku koristiti ali ne pri rezultatu postopka.[2]
 
5. Ideja človekovega dostojanstva je vedno imela pomembno politično dimenzijo. Ne samo, da zahteva ali prepoveduje določena ravnanja države, ampak je tudi normativni standard strukture politične ureditve kot take. Ideja zahteva, da je človek subjekt političnega življenja. Etična in politična poanta je jasna: če naj človekovo dostojanstvo jemljemo resno, morajo nacionalne in mednarodne vladajoče strukture dati posamezniku – kolikor je to mogoče pomemben delež v procesu politične samovlade.[3]
6. Zato se ne morem strinjati z večino (petih sodnikov), da od odločitve o pobudi ni pričakovati rešitve pomembnega ustavnopravnega vprašanja, to pa zato, ker naj bi se Ustavno sodišče z vprašanjem ustavnosti 16. b člena ZRLI že ukvarjalo. Z odločbo št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 16. b člena ZRLI zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Ne strinjam se z zaključki v 11. točki te odločbe, na katero se izrecno sklicuje ta sklep, in sicer, da ima zakonodajalec pooblastilo, da po svoji presoji izbere način dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma, za katerega meni, da bo zagotovil učinkovito uresničevanje pravice do referendumskega odločanja in da pri tem ne bo prihajalo do morebitnih nepravilnosti ali celo zlorab ter da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo, ali bi bil kakšen drug način podpore bolj ustrezen od veljavnega. Sam menim ravno nasprotno. Ustavno sodišče je poklicano za presojo tako cilja izpodbijane ureditve (namena zakona oziroma posamezne zakonske določbe) kot sredstva, ki ga je zakonodajalec izbral in uporabil, da bi dosegel nameravani cilj (ali izbira določene zakonske ureditve oz. določbe na ustrezen način privede do zasledovanega cilja). Poseg v človekovo pravico do referenduma, povezano s pravico do človekovega dostojanstva – participacije v lastnem življenju, je lahko dovoljen samo, če prestane strogo presojo. Ni dovolj, če so sredstva v razumni zvezi z legitimnim ciljem, ki ga zakonodajalec zasleduje, ampak velja, da mora uporabiti takšno sredstvo (zakonsko ureditev ali določbo), ki je najmilejše za omejitev pravice, glede katere poteka ustavnopravna presoja, pa s takšnim, za pravice najmilejšim sredstvom še vedno doseže zasledovani cilj.
 
7. Da je zasledovani cilj, to je zbiranje podpisov, ne da bi bilo tveganje, da bo prihajalo do nepravilnosti in zlorab pomembno večje od sedanjega, mogoče doseči z milejšimi, za volivce manj obremenjujočimi sredstvi, kaže primerjalni pregled načina zbiranja podpisov v evropskih državah, ki imajo primerljivo ureditev zakonodajnega referenduma, tj. državah, ki kot Slovenija poznajo naknadni zakonodajni referendum, ki se razpiše na zahtevo volivcev in v katerih je rezultat referenduma zavezujoč:
– Bolgarija: volivec mora v obrazec za zbiranje podpisov navesti polno ime, osebno identifikacijsko številko, naslov stalnega bivališča in obrazec podpisati;
– Hrvaška: volivec v seznam vpiše svoje ime in priimek ter osebno identifikacijsko številko in se podpiše;
– Italija: v Italiji zakon določa, da morajo pobudniki referenduma zbrati lastnoročne podpise volivcev, ki morajo biti na listih v točno določenem formatu in s točno določeno vsebino. Predpis ne določa, kje in na kakšen način je podpise mogoče zbirati;
– Madžarska: podpora referendumski pobudi se izrazi na obrazcu, ki ga izda državna volilna komisija. Oseba, ki želi podpreti pobudo, mora navesti svoje ime in priimek, priimek matere ter svojo osebno identifikacijsko številko ali številko dokumenta, ki izkazuje, da je madžarski državljan. Obrazec mora tudi podpisati;
– Malta: Pobuda za razpis referenduma mora vsebovati podpise volivcev, identifikacijsko številko osebnega dokumenta vsakega podpisnika, njegov naslov in volilni okraj, v katerem je registriran kot volivec;
– Portugalska: Pobuda mora biti predložena parlamentu pisno s podpisi ter vsebovati polno ime podpisnika in številko njegovega osebnega dokumenta. Parlament lahko prosi ustrezne upravne organe, da izvedejo preverjanje avtentičnosti podpisov in identifikacije podpisnikov;
– Slovaška: na obrazcu za izražanje podpore mora oseba, ki želi pobudo podpreti, navesti svoje ime in priimek, naslov prebivališča in obrazec podpisati. Podpora pobudi se lahko da tudi v elektronski obliki, pobuda se podpiše z elektronskim podpisom ali se podpora izrazi prek posebnega informacijskega sistema za elektronsko zbiranje podatkov o pobudah. Za pisno se šteje tudi elektronsko vložena pobuda;
– Švica: Obrazec oz. seznam, na katerem se zbirajo podpisi v podporo razpisu referenduma vsebujejo navedbo kantona in volilne občine, v kateri ima podpisnik volilno pravico, ter navedbo, da se ponarejanje zbiranja podpisov ali koruptivna dejanja v zvezi z zbiranjem podpisov kaznujejo. Občine potrjujejo veljavnost podpisov tako, da preverjajo, ali je podpisana oseba vpisana v volilni imenik in da ista oseba ni dala dveh ali več podpisov. V Švici obstaja tudi spletna platforma Wecollect, ki omogoča posredno zbiranje podpisov prek spleta. Uporabniku, ki določeno peticijo ali zahtevo za referendum podpiše, se nato domov pošlje obrazec, ki že vsebuje njegove podatke. Uporabnik obrazec le še podpiše in ga pošlje nazaj.
 
8. Pregled več kot očitno kaže, da je cilj, ki ga zasleduje sedanja ureditev z osebnim podpisovanjem pred pristojnim državnim organom v poslovnem času, to je zbiranje podpisov, ne da bi pri tem prihajalo do nepravilnosti ali zlorab, mogoče doseči na več načinov, ki pa so v vseh v primerjavo zajetih državah za volivce manj obremenjujoči. Podajanje podpor je bistveno enostavnejše, predvsem pa ni vezano na poslovne prostore in delovni čas državnih organov. Podpise praviloma zbirajo organizacijski odbori, upravni organi pa lahko podpise preverjajo, ne da bi s tem obremenjevali volivce. Bistveno drugače kot v Sloveniji, kjer je poslovni čas upravnih enot praviloma do 16. ure, to pa je tudi konec delovnega časa velikega števila volivcev.[4] Katerakoli od ureditev načina zbiranja podpisov v primerljivih državah bi, prenesena v našo ureditev, predstavljala milejši poseg v pravico do referenduma od obstoječe ureditve, pri čemer ne bi bila zmanjšana učinkovitost preprečevanja nepravilnosti in zlorab. Zakonodajalec ima prosto polje presoje pri izbiri številnih mogočih načinov zbiranja podpisov, ki enako za volivce na čim manj omejujoč način obremenjujejo pravico, medtem ko izbira načina, ki pravico do referenduma najbolj ovira, pomeni kršitev Ustave.
 
 
Marko Šorli
    Sodnik
 
[1] I Kant “Grundlegung zur Metaphysik der Sitten” v Berlin Academy (ed) Kants Werke (Walter de Gruyter Berlin 1968) 4:435; I Kant “Groundwork for the Mataphysics of Morals” v M Sandel (ed) Justice: A Reader (Oxford University Press, Oxford 2007) 158-199; glej tudi Charles Taylor “Leading a Life” v R Chang (ed) Incommensurability, Incomparability and Practical Reason, Harvard University Press, Cambridge MA, 1997. Glej tudi John Rawls, A Theory of Justice, Harvard University Press, kjer Rawls pravi, da smo dolžni pravičnost tistemu bitju, ki je sposobno umevati pravičnost (tj. ki je avtonomno v svojem umevanju in s tem zaznavanju koncepta pravičnosti oz. dobrega in slabega), s čimer Rawls primarno misli na človeka.
 
[2] O dignitetni utemeljitvi glej na primer J Marshaw Due Process in the Administrative State (Yale University Press New Haven 1985); P Craig EU Administrative Law Oxford University Press 2006, p. 320; L Tribe American Constitutional Law (2nd edn West New York 1988), p 503; C Pateman Participation and Democratic Theory (CUP Cambridge 1970); J Cohen Constitution, Democracy and State Power: The Institutions of Justice (Edward Elgar 1996); F Michelman ‘Formal and Associational Aims in Procedural Due process’ in J Pennock and J Chapman (eds) Due Process (Nomos 1977).
 
[3] Glej M. Mahlmann, Human dignity and autonomy in modern constitutional orders, str. 393.
 
[4] Kot zanimivost s tem v zvezi velja navesti, da je Upravna enota Celje v času evropskega košarkarskega prvenstva v Turčiji izjemoma podaljšala poslovni čas zaradi izdajanja potnih listov ljudem, ki so želeli potovati v Turčijo – v opombo.
Vrsta zadeve:
 ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
 zakon
Vlagatelj:
 Blaž Babič, Ljubljana
Datum vloge:
 12.06.2017
Datum odločitve:
 12.10.2017
Vrsta odločitve:
 sklep
Vrsta rešitve:
 zavrnitev
Dokument:
 US31214