U-I-5/19

Opravilna št.:
U-I-5/19
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 24/2019 in Uradni list RS, št. 28/2021 | 11.02.2021
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2019:U.I.5.19
Akt:
Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 76/18)

Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Park cvetja (Uradni list RS, št. 76/18)

Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Med vrtovi (Uradni list RS, št. 76/18)
Izrek:
Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 76/18), Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Park cvetja (Uradni list RS, št. 76/18) in Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Med vrtovi (Uradni list RS, št. 76/18) se razveljavijo.
Evidenčni stavek:
Zadržanje objave splošnega akta občine je pomembna pravna posledica vložene zahteve oziroma pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma. Le s tem, da se prepreči objava predpisa do dokončanja postopka z referendumom in da se posledično prepreči tudi njegova uveljavitev, se lahko zagotovi učinkovitost naknadnega lokalnega referenduma kot oblike neposrednega odločanja volivcev o potrditvi ali zavrnitvi občinskega predpisa. Kadar pobudnik referenduma županovo odločitev o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma izpodbija pred Upravnim sodiščem, župan zadrži objavo splošnega akta do tedaj, ko odločitev župana preizkusi (in potrdi) sodišče. Upravno sodišče namreč nima pooblastil, da bi ob odločanju o županovi odločitvi obenem po potrebi poseglo tudi v veljavnost že objavljenega predpisa lokalne skupnosti, zato je učinkovito izvrševanje pravice do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma mogoče le, če je objava predpisa zadržana do pravnomočne odločitve o pobudi.
Geslo:
1.5.51.1.17.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Podzakonskega predpisa.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
Pravna podlaga:
Člen 153.3, Ustava [URS]
Člen 45.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
U-I-5/19-13
27. 3. 2019
 
 
 

SKLEP

 
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Davorina Petarosa, Piran, ki ga zastopata Marko Zorman in Kira Zorman, odvetnika iz odvetniške družbe Zorman, d. o. o., o. p., Piran, na seji 27. marca 2019
 
 

sklenilo:

 
Izvrševanje Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 76/18), Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Park cvetja (Uradni list RS, št. 76/18) in Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Med vrtovi (Uradni list RS, št. 76/18) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
 
 

OBRAZLOŽITEV

 
1. Pobudnik izpodbija Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški", Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Park cvetja in Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Med vrtovi (v nadaljevanju Odloki). Zatrjuje kršitev 3. člena v zvezi s 44. členom in 90. člena Ustave, tretjega odstavka 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS) ter 3. člena in tretjega odstavka 13. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZRLI). Navaja, da je pravočasno vložil pobudo za razpis referenduma za vse tri Odloke ter da je na poziv župana Občine Piran tudi odpravil ugotovljene neskladnosti v seznamu za preverjanje verodostojnosti podpisov in obstoja podpisnikov, župan pa je nato izdal ugotovitveni sklep, s katerim je odločil, da se šteje, da pobuda volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma za uveljavitev Odlokov, ki jo je vložil pobudnik, ni bila vložena. Trdi, da je Občina Piran nato Odloke objavila v Uradnem listu Republike Slovenije in s tem dosegla njihovo veljavnost. Nadalje navaja, da je zoper navedeni sklep župana vložil tožbo na Upravno sodišče, ki je sklep s sodbo z dne 13. 12. 2018 odpravilo in zadevo vrnilo Občini Piran v ponovno odločanje. Pobudnik trdi, da so bili Odloki sprejeti po nezakonitem postopku, ker ima vložitev pobude za referendum suspenzivni učinek glede objave sprejetih odlokov, župan pa bi moral zadržati njihovo objavo do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu. Občina naj bi ga tako prikrajšala za pravico do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, katerega oblika je tudi referendumsko odločanje, oziroma za neposredno odločanje o sprejetju Odlokov in o njihovi primernosti za življenje v Občini Piran. Ustavnemu sodišču predlaga, naj Odloke odpravi oziroma, podredno, naj ugotovi, da Odloki niso bili objavljeni v skladu z Ustavo in zakonom, zato niso začeli veljati in se ne smejo uporabljati.
 
2. Obenem pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje Odlokov. Predlog za zadržanje izvrševanja utemeljuje z zatrjevanjem, da bi izvrševanje Odlokov pomenilo težko popravljivo škodo in večjo gospodarsko škodo, saj se na podlagi Odlokov pridobivajo gradbena in druga dovoljenja za gradnjo, v katera upravičenci vlagajo sredstva, ter gradijo objekti, za kar bi bila Občina Piran v primeru odprave odškodninsko odgovorna, to pa bi v končni fazi bremenilo davkoplačevalce. Z izvrševanjem Odlokov naj bi se nadaljevalo tudi kratenje pobudnikove referendumske pravice in pravice volivcev do odločanja.  
 
3. Občina Piran v odgovoru na predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih Odlokov pritrjuje navedbam pobudnika, da so bili izpodbijani Odloki po izdaji ugotovitvenega sklepa župana Občine Piran z dne 20. 11. 2018 objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije z dne 30. 11. 2018 in so začeli veljati 1. 12. 2018. Trdi, da bi s predlagano odpravo Odlokov nastala težko popravljiva škoda, zato bi bila dolžna nasprotovati tudi predlaganemu zadržanju njihovega izvrševanja. Meni, da pa bi morebitna ugotovitev, da izpodbijani Odloki niso bili razglašeni in objavljeni v skladu z Ustavo in zakonom, lahko privedla do odškodninske odgovornosti Občine Piran. Ta škoda bi lahko bila po njenem mnenju ob začasnem zadržanju izvrševanja Odlokov po naravi stvari manjša. Ustavnemu sodišču predlaga, naj v okviru odločanja o začasnem izvrševanju odloči tudi o odreditvi izvedbe referendumskih opravil. 
 
4. Po prvem odstavku 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
 
5. Po presoji Ustavnega sodišča so posledice, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijanih Odlokov, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči zadržanje izvrševanja teh predpisov. Izpodbijani Odloki so pravna podlaga za izdajo gradbenih dovoljenj za novogradnje, gradnja pa lahko povzroči težko popravljive škodljive posledice v prostoru. Po drugi strani zadržanje izvrševanja izpodbijanih Odlokov nima drugih posledic, kot je ta, da se postopki izdaje gradbenih dovoljenj do končne odločitve Ustavnega sodišča ne morejo začeti oziroma končati. Ti postopki bodo lahko izvedeni kasneje, če bo ugotovljeno, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo ali zakonom. Ustavno sodišče je glede na navedeno do njegove končne odločitve zadržalo izvrševanje Odlokov. Glede odprave pa bo Ustavno sodišče odločalo, ko bo ocenilo, ali so izpodbijani Odloki v neskladju z Ustavo ali zakonom.
 
6. Ustavno sodišče je sklenilo tudi, da bo o pobudi odločalo prednostno.
 
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.
 
 
 
dr. Rajko Knez
Predsednik
 
U-I-5/19-25
11. 2. 2021
 
 
 

ODLOČBA

 
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Davorina Petarosa, Piran, ki ga zastopa Odvetniška družba Zorman, d. o. o., o. p., Koper, na seji 11. februarja 2021
 

odločilo:

 
Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 76/18), Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Park cvetja (Uradni list RS, št. 76/18) in Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Med vrtovi (Uradni list RS, št. 76/18) se razveljavijo.
 

OBRAZLOŽITEV

 
 
A.
 
1. Pobudnik izpodbija Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški", Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Park cvetja in Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Med vrtovi (v nadaljevanju skupaj Odloki). Navaja, da je pravočasno vložil pobudo za razpis referenduma o vseh treh prostorskih aktih, Občina Piran pa je kljub temu in kljub postopku o referendumski pobudi, ki še poteka, Odloke objavila v Uradnem listu RS in s tem dosegla njihovo veljavnost. Pobudnik svoj pravni interes za vložitev pobude utemeljuje z navedbami, da je bilo z objavo izpodbijanih Odlokov neposredno poseženo v njegovo pravico do referendumskega odločanja, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123). Pojasnjuje, da je Občinski svet Občine Piran sprejel izpodbijane Odloke na seji občinskega sveta 2. 10. 2018, pobudnik pa je 17. 10. 2018 vložil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Nadalje navaja, da je župan Občine Piran pobudniku 24. 10. 2018 posredoval dopis, s katerim ga je pozval k odpravi neskladnosti, ker naj bi s seznamov za preverjanje verodostojnosti podpisov in obstoja podpisnikov ne bila razvidna volja podpisnikov, pobudnik pa je po prejemu pojasnil glede tega dopisa 6. 11. 2018 na vložišče Občine Piran predal manjkajočo dokumentacijo – spremni dopis in pojasnilo glede ugotovitev. Župan Občine Piran je nato po navedbah pobudnika 20. 11. 2018 izdal ugotovitveni sklep, zoper katerega je pobudnik 30. 11. 2018 vložil tožbo pred Upravnim sodiščem, oddelkom v Novi Gorici, to pa je s sodbo z dne 13. 12. 2018 sklep župana Občine Piran razveljavilo in zadevo vrnilo županu v ponovni postopek. Pobudnik navaja, da so bili v vmesnem času Odloki objavljeni v Uradnem listu RS, št. 76/18, z dne 30. 11. 2018 in naslednji dan, 1. 12. 2018, začeli veljati.
 
2. Pobudnik zatrjuje kršitev 3., 44. in 90. člena Ustave ter 44. člena in tretjega odstavka 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS). Trdi, da so bili Odloki sprejeti po nezakonitem postopku. Meni, da ima vložitev pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma suspenzivni učinek glede objave predpisa, dokler volivci o tem ne odločajo na referendumu oziroma dokler potekajo postopki v zvezi s pobudo. Pri tem se sklicuje na tretji odstavek 46. člena ZLS in trdi, da ta zakonska določba izhaja iz pravice volivcev, da sami neposredno odločajo na referendumu o sprejetju ali zavrnitvi predpisa, ki je že bil sprejet. Meni, da se lahko le z zadržanjem objave Odlokov zagotovi učinkovitost naknadnega referenduma ter da je v nasprotnem primeru, če ni zadržanja predpisov, kot se je to zgodilo v tem primeru, referendumska pravica izničena.[1] Ignoriranje pobude za referendum je po pobudnikovem mnenju kršilo tretji odstavek 46. člena ZLS, pa tudi 3. in 44. člen Ustave. Pobudnik meni, da ti dve ustavni določbi preprečujeta koncentracijo in monopol oblasti ter zagotavljata udeležbo občanov pri upravljanju javnih zadev, med drugim z referendumskim odločanjem. Podana naj bi bila tudi kršitev 90. člena Ustave, ki se po pobudnikovem mnenju ob smiselni uporabi 3. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – ZRLI) uporablja tudi za referendum na občinski ravni, ob upoštevanju 44. in 46. člena ZLS. Pobudnik meni, da je treba Odloke odpraviti, saj drugačna sankcija v obravnavanem primeru glede na dejansko stanje ni ne mogoča ne primerna. Podrejeno predlaga, naj Ustavno sodišče odloči, da Odloki niso bili razglašeni in objavljeni v skladu z Ustavo in zakonom, zato niso začeli veljati in se ne smejo uporabljati.
 
3. Občina Piran je odgovorila na pobudo in zavrača pobudnikove navedbe. Meni, da pobudniku zaradi opustitve vložitve pravnih sredstev v upravnem sporu ni mogoče priznati pravnega interesa za vložitev pobude. To pojasnjuje z navedbami, da pobudnik ni vložil pritožbe zoper sklep Upravnega sodišča št. III U 314/2018 o zavrženju predloga za izdajo začasne odredbe za zadržanje objave Odlokov, da v tem upravnem sporu pobudnik ni predlagal izdaje začasne odredbe za zadržanje izvrševanja že objavljenih Odlokov ter da je pobudnik zoper sklep župana z dne 15. 1. 2019 vložil tožbo v upravnem sporu, tožbeni zahtevek pa se delno pokriva z zahtevkom za začasno zadržanje izpodbijanih Odlokov, podanem po 39. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Občina Piran dodatno navaja, da je Upravno sodišče, oddelek v Novi Gorici, v upravnem sporu, ki se na podlagi pobudnikove tožbe zoper sklep o zavrženju pobude vodi pod opr. št. III U 34/2019,14. 2. 2019 sklenilo, da prekine postopek do odločitve Ustavnega sodišča v predmetni zadevi. Meni, da se zato pravni interes pobudnika samostojno in izvirno presoja v postopku za preizkus pobude, za takšno presojo pa pobudnik ni izkazal pravnega interesa. 
 
4. Očitke pobudnika o nezakonitem in protiustavnem ravnanju župana v postopku sprejemanja izpodbijanih Odlokov nasprotna udeleženka zavrača z navedbami, da župan po odločitvi o pobudi, torej po izdaji ugotovitvenega sklepa z dne 20. 11. 2018, glede na jezikovno razlago tretjega odstavka 46. člena ZLS ni imel več zakonske podlage, da bi še naprej zadrževal objavo Odlokov. Nasprotna udeleženka meni, da je bilo ravnanje župana zakonito, če pa je omejilo pravico pobudnika do izvedbe referenduma, pa ni mogoče izključiti tega, da je tretji odstavek 46. člena ZLS v neskladju z Ustavo, vendar nasprotna udeleženka opozarja, da pobudnik tega ne zatrjuje. Oporeka predlogu pobudnika, naj se Odloki odpravijo, saj zatrjevana nepravilna objava Odlokov ne pomeni, da je bil postopek do njihovega sprejetja na občinskem svetu nezakonit ali protiustaven. V kolikor bi Ustavno sodišče odločilo, da Odloki niso bili razglašeni in objavljeni v skladu z Ustavo in zakonom, pa poziva Ustavno sodišče, naj določi način izvršitve odločbe in odredi izvedbo referendumskih opravil.
 
5. Pobudniku je bil posredovan odgovor nasprotne udeleženke, na katerega je odgovoril. V odgovoru vztraja pri zatrjevanih očitkih in navaja, da nasprotna udeleženka očitanim kršitvam ne oporeka, temveč jih priznava ter se zavzema za to, da Ustavno sodišče sledi podrejenemu predlogu pobudnika. Temu pobudnik nasprotuje. Meni, da je v obravnavanem primeru najprimernejša sankcija odprava Odlokov, saj je po dveletni prekinitvi nadaljevanje referendumskih opravil izgubilo smisel, referendumska kampanja je usahnila in bi jo bilo treba začeti znova. Pobudnik opozarja na stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), da kršitev referendumskih pravil pomeni, da je zakon, o katerem bi moral biti izveden referendum, sprejet po protiustavnem postopku, zato bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, ter trdi, da v primeru podzakonskih predpisov to pomeni, da Ustavno sodišče take predpise odpravi. 
 
6. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19) izvrševanje Odlokov zadržalo.
 
 
B. – I.
 
7. V skladu s prvim odstavkom 24. člena ZUstS lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta pa je podan (drugi odstavek 24. člena ZUstS), če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja.
 
8. Pobudnik trdi, da mu je bilo v okviru postopka sprejemanja Odlokov onemogočeno učinkovito uresničevanje pravice, da dá pobudo za razpis naknadnega referenduma, kot jo ureja ZLS. Pobudnik v tem primeru ne more doseči učinkovitega varstva v upravnem sporu zoper morebitne kršitve v zvezi s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma z izdajo začasne odredbe iz 32. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1), za kar se zavzema nasprotna udeleženka. Prav tako pobudniku ni zagotovljeno sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, kot je urejeno v 58. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – ZUreP-2).
 
9. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS je Ustavno sodišče pristojno tudi za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil predpis lokalne skupnosti sprejet. Pravni interes za izpodbijanje predpisa z vidika ocene ustavnosti in zakonitosti postopka njegovega sprejemanja izkazuje tisti, ki zatrjuje, da je bila v postopku sprejemanja tega predpisa kršena kakšna njegova pravica.[2] V obravnavanem primeru pobudnik trdi prav to, zato mu je Ustavno sodišče priznalo pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti postopkov sprejemanja izpodbijanih Odlokov.
 
10. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih Odlokov sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo odločanje o stvari sami.
 
 
B. – II.
 
11. Ustavna podlaga za neposredno sodelovanje državljanov pri izvrševanju oblasti, tudi lokalne, so zlasti 1. člen, drugi odstavek 3. člena ter 44. člen Ustave.[3] Slednji določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica nima samostojne zakonske ureditve, pač pa se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum in ljudsko iniciativo ter volitve.[4]
 
12. Oblike neposredne demokracije v lokalni skupnosti ureja ZLS,[5] ki v 11. in 44. členu določa, da občani v občini odločajo o zadevah lokalne samouprave preko svetov ter tudi neposredno na svojih zborih, z referendumom in preko ljudske iniciative. Temeljna in najpomembnejša oblika neposrednega odločanja občanov v lokalni skupnosti je referendum o splošnem aktu občine.[6], [7] ZLS v 46. členu določa, da občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS).[8] Občinski svet lahko razpiše referendum na predlog župana ali člana občinskega sveta, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini in če tako določa zakon ali statut občine (drugi odstavek 46. člena ZLS).
 
13. Tretji odstavek 46. člena ZLS določa, da v primeru, ko je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu. Zadržanje objave splošnega akta občine je pomembna pravna posledica vložene zahteve oziroma pobude za naknadni referendum. Le s tem, da se prepreči objava predpisa do dokončanja postopka z referendumom in da se posledično prepreči tudi njegova uveljavitev, se lahko zagotovi učinkovitost naknadnega lokalnega referenduma kot oblike neposrednega odločanja volivcev o potrditvi ali zavrnitvi občinskega predpisa. Pri naknadnem referendumu volivci namreč odločajo o splošnem aktu, ki ga je sprejel občinski svet, za njegovo uveljavitev pa so potrebni še razglasitev, objava in potek vakacijskega roka. Naknadni referendum bi izgubil svoj smisel, če bi bil pred njegovo izvedbo občinski predpis že uveljavljen. Zahteva za razpis naknadnega referenduma namreč pomeni zahtevo, da o tem, ali naj splošni akt, ki ga je sprejel občinski svet, obstane ali ne, dokončno odločijo volivci neposredno.[9] Splošni akt, ki ni bil potrjen na referendumu, ni nastal, ga ni. Navedeno odraža tudi četrti odstavek 46. člena ZLS, ki določa, da se sprejeti splošni akt, če je na referendumu zavrnjen ali če so na njem zavrnjene njegove posamezne določbe, ne objavi, dokler se ob upoštevanju volje volivcev ne spremeni.
 
14. Člen 47 ZLS podrobneje ureja pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma ter v tem okviru določa, kdo jo lahko vloži, kaj mora pobuda vsebovati in kakšen je postopek z njo. Pri tem določa, da mora pobudnik o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma pisno seznaniti občinski svet in pobudo predložiti županu. Če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu z zahtevami ZLS ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, o tem v osmih dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, naj ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet (drugi odstavek 47. člena ZLS). Pobudnik lahko v osmih dneh po prejemu tega obvestila zahteva, naj odločitev župana preizkusi Upravno sodišče, ki odloči v tridesetih dneh, in če ugotovi, da je odločitev neutemeljena, jo razveljavi (tretji odstavek 47. člena ZLS).
 
15. Med udeležencema postopka ni spora o tem, kako je v obravnavanem primeru potekal postopek s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma glede izpodbijanih Odlokov. Pobudnik je s pobudo pravočasno seznanil občinski svet in župana ter se po pozivu župana k odpravi nepravilnosti z utemeljitvijo, da "iz seznamov za preverjanje verodostojnosti podpisov in obstoja podpisnikov ni razvidna volja podpisnikov", na navedeni poziv odzval z zaprosilom za sestanek in za pojasnitev dopisa, po prejemu pojasnila pa 6. 11. 2018 v vložišču Občine Piran oddal manjkajočo dokumentacijo, to je spremni dopis in pojasnilo glede ugotovitev. Župan je 20. 11. 2018 izdal ugotovitveni sklep, da pobuda volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma za uveljavitev spornih Odlokov, ki jo je vložil pobudnik, ni bila vložena. Pobudnik je 30. 11. 2018 vložil tožbo na Upravno sodišče, oddelek v Novi Gorici, istega dne pa so bili vsi trije Odloki že objavljeni v Uradnem listu RS, št. 76/18, in so začeli veljati naslednji dan po objavi, to je 1. 12. 2018. Upravno sodišče je 13. 12. 2018 ugotovitveni sklep župana razveljavilo in zadevo vrnilo Občini Piran v ponovno odločanje. Župan Občine Piran je v ponovljenem postopku 15. 1. 2019 izdal sklep, s katerim je pobude volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma o uveljavitvi izpodbijanih Odlokov zavrgel, pri tem pa se oprl na ugotovitev, da so bili vsi trije Odloki že objavljeni in uveljavljeni. Zoper sklep župana je pobudnik vložil tožbo pred Upravnim sodiščem, oddelkom v Novi Gorici, ki pa je postopek s sklepom št. III U 34/2019 z dne 14. 2. 2019 prekinilo do odločitve Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi.
 
16. Kot je bilo pojasnjeno, je zakonodajalec v okviru ureditve postopka odločanja o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma odločitev župana podvrgel sodni kontroli pred Upravnim sodiščem. Odločitev župana, da pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma ni bila vložena, je v upravnem sporu lahko bodisi potrjena bodisi razveljavljena in zadeva vrnjena županu v ponovno odločanje. V slednjem primeru mora župan o pobudi ponovno odločati. Ustavnemu sodišču se za odločitev v tej zadevi ni treba opredeliti do skladnosti določb ZLS, ki urejajo sodno varstvo zoper odločitev župana o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, z Ustavo.[10] Glede na pojmovno opredelitev lokalnega referenduma o splošnem aktu občine kot naknadnega (zavrnitvenega) referenduma[11] in glede na zakonsko predvideno sodno varstvo zoper županovo odločitev je mogoča le takšna razlaga tretjega odstavka 46. člena ZLS, da mora v primeru, ko pobudnik referenduma županovo odločitev izpodbija pred Upravnim sodiščem, župan zadržati objavo splošnega akta do tedaj, ko njegovo odločitev preizkusi (in potrdi) sodišče.[12] Upravno sodišče namreč nima pooblastil, da ob odločanju o županovi odločitvi poseže tudi v veljavnost že objavljenega predpisa lokalne skupnosti, zato je učinkovito izvrševanje pravice do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma mogoče le, če je objava predpisa zadržana do pravnomočne odločitve o pobudi. Tretji odstavek 46. člena ZLS, da župan zadrži objavo predpisa "do odločitve o pobudi", je zato v primeru negativne odločitve župana treba razumeti tako, da je objava splošnega akta občine po tem, ko župan o njej sprejme odločitev, dopustna le tedaj, ko zoper slednjo ni in ne more biti več vložena tožba. Če je zoper županovo odločitev uveljavljano sodno varstvo, je treba objavo predpisa zadržati do odločitve Upravnega sodišča o tožbi. Če Upravno sodišče županovo odločitev razveljavi, župana ponovno zavezuje tretji odstavek 46. člena ZLS ter mora zato objavo predpisa zadržati še do svoje ponovne odločitve in v primeru, da je zoper to ponovno vložena tožba, vsaj do morebitne nadaljnje odločitve Upravnega sodišča.
 
17. V obravnavanem primeru je župan Odloke poslal v objavo, še preden je Upravno sodišče odločilo o pobudnikovi tožbi. Izpodbijani Odloki so zato v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni.
 
18. V skladu s prvim odstavkom 161. člena Ustave in 45. členom ZUstS lahko Ustavno sodišče protiustaven ali nezakonit podzakonski predpis odpravi ali razveljavi. To velja tudi za primer, ko predpis ni v skladu z Ustavo zato, ker je bila v postopku njegovega sprejemanja kršena Ustava. Ustavno sodišče podzakonski predpis odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi odstavek 45. člena ZUstS). Pobudnik sicer predlaga odpravo izpodbijanih Odlokov, vendar ne utemeljuje škodljivih posledic, ki bi nastale na njihovi podlagi in zaradi katerih bi bilo treba Odloke odpraviti. Upoštevajoč tudi, da je bilo izvrševanje Odlokov s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 zadržano do končne odločitve Ustavnega sodišča, je zato Ustavno sodišče Odloke razveljavilo. Drugačna odločitev, za katero se zavzema nasprotna udeleženka, v okoliščinah obravnavanega primera ni mogoča, saj je od sprejetja Odlokov preteklo preveč časa, da bi bilo z vrnitvijo postopkov sprejemanja Odlokov v fazo pred njihovo objavo še mogoče zagotoviti učinkovito varstvo pobudnikove pravice zahtevati referendum.
 
19. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Odlokov že zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, drugih očitkov pobudnika ni ocenjevalo.
 
 
C.
 
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: podpredsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.
 
 
 
 
 
dr. Matej Accetto
Podpredsednik
 
 
[1] Pobudnik se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/01.
[2] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/01, 42. točka obrazložitve.
[3] Glej I. Kaučič, Pravna ureditev lokalnega referenduma, v: S. Kukovič in M. Haček (ur.), Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2020, str. 36.
[4] J. Čebulj, Komentar k 44. členu Ustave, v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Kranj 2002.
[5] Izjema je referendum o ustanovitvi občine, ki je določen že na ustavni ravni (tretji odstavek 139. člena Ustave).
[6] I. Kaučič, nav. delo, str. 43.
[7] Poleg referenduma o splošnem aktu občine ZLS določa še svetovalni referendum, referendum o drugih vprašanjih ter referendum o ustanovitvi in preoblikovanju občine, posebna oblika lokalnega referenduma pa je še referendum o samoprispevku, urejen v Zakonu o samoprispevku (Uradni list RS, št. 87/01 – ZSam-1).
[8] Drugi odstavek 47.b člena ZLS določa, da so splošni akt ali njegove posamezne določbe na referendumu zavrnjeni, če proti glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti splošnemu aktu ali njegovim posameznim določbam glasuje najmanj petina vseh volivcev.
[9] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/01, 23. točka obrazložitve.
[10] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09, v kateri je Ustavno sodišče ocenjevalo ustavnost ureditve sodnega varstva zoper negativno odločitev predsednika Državnega zbora o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma.
[11] Prim. I. Kaučič, nav. delo, str. 46.
[12] Da je ta čas med trenutkom, ko je splošni akt sprejel občinski svet, in trenutkom njegove objave čim krajši, je zakonodajalec predpisal tudi kratke roke za vložitev tožbe (8 dni) in odločitev Upravnega sodišča (30 dni).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Davorin Petaros, Piran
Datum vloge:
16.01.2019
Datum odločitve:
11.02.2021
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US32752