Opravilna št.: |
U-I-477/18, Up-93/18 |
Objavljeno: |
Uradni list RS, št. 44/2019 in OdlUS XXIV, 5 | 23.05.2019 |
ECLI: |
ECLI:SI:USRS:2019:U.I.477.18 |
Akt: |
Zakon o duševnem zdravju (Uradni list RS, št. 77/08) (ZDZdr) Sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklep Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 Sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklep Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 |
Izrek: |
Zakon o duševnem zdravju (Uradni list RS, št. 77/08) je v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Vlada mora brez nepotrebnega odlašanja sprejeti nujne ukrepe v skladu s 35. točko obrazložitve te odločbe.
S sklepom Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 so bila pritožniku kršena jamstva, ki jih v zvezi s pravico do varstva osebne svobode zagotavlja prvi in drugi odstavek 19. člena Ustave.
S sklepom Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 je bila pritožniku kršena pravica do varstva človekove osebnosti in dostojanstva med odvzemom prostosti iz prvega odstavka 21. člena Ustave.
|
Evidenčni stavek: |
Ko gre za zakonsko urejanje ukrepa, ki pomeni poseg v pravico do osebne svobode osebe zaradi njene duševne motnje, ne zadošča, da zakonodajalec izvrševanje ukrepa konkretizira le s sklicevanjem na varstveni cilj, temveč mora z določitvijo pogojev izvršitve ukrepa stremeti tudi k uresničitvi terapevtskega cilja ukrepa.
Že na zakonodajni ravni morajo biti pogoji izvrševanja ukrepa določeni tako, da je vzpostavljena stvarna povezava med podlago oziroma razlogom za dovolitev odvzema prostosti ter krajem (ustanovo) in pogoji pridržanja. Določitev pogojev izvršitve ukrepa, ki je usmerjena v uresničitev tako varstvenega kot terapevtskega cilja, pomeni jamstvo, da bo trajanje ukrepa omejeno na tisto časovno obdobje, ki je nujno potrebno za izboljšanje stanja pridržane osebe do te mere, da bo znova zmožna za samostojno življenje, oziroma za preprečitev poslabšanja njenega zdravstvenega stanja. V tem smislu pomeni ta zahteva prvino dopustnosti posega, saj zagotavlja, da bo ukrep odrejen za najkrajši možni čas in s tem skladno z ustavno zapovedanim kriterijem neogibne potrebnosti. Zakonska ureditev, ki navedenih zahtev glede določnosti podlage in pogojev izvršitve ukrepa ne izpolnjuje, je v neskladju z drugim odstavkom 19. člena Ustave.
Skladno z ustavno zahtevo, da je sodna oblast edina, ki ima pravico odrediti več kot trenutni odvzem prostosti, je zakonodajalec odločanje o ustavni dopustnosti ukrepa sprejema osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda brez privolitve v vsakem posamičnem primeru prepustil sodiščem in jih pri tem zavezal, da določijo konkretni socialno varstveni zavod, ki bo ukrep izvršil. Vendar ustavna zahteva, da mora o dopustnosti ukrepa odločati sodišče, izgubi svoj smisel, če se v zakonu izključi, da sodišče presodi o dopustnosti odreditve ukrepa v vsakem posamičnem primeru, izhajajoč pri tem iz zahtev načela sorazmernosti.
Presojana zakonska ureditev sodišču omogoča, da pretehta le nujnost ukrepa z vidika zagotavljanja tistega dela varstvenega cilja, ki naj se doseže z izločitvijo obravnavane osebe iz okolja zunaj varovanega oddelka socialno varstvenega zavoda. Izključuje pa možnost, da bi sodišče pred določitvijo konkretne ustanove, ki bo ukrep izvršila, presodilo ustreznost te ustanove z vidika skrbi za zagotavljanje varnosti v okolju varovanega oddelka ter uresničevanje terapevtskega cilja ukrepa v izvršitveni fazi. Ureditev, ki te presoje sodišča ob odreditvi ukrepa ne omogoča oziroma jo celo preprečuje, ni primerno sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja oziroma ciljev ukrepa in je zato v neskladju s pravico iz prvega odstavka 19. člena Ustave.
Presojana zakonska ureditev, ki 1) zanemarja zahtevo po jasni in določni opredelitvi takih pogojev pridržanja, da odpade dvom o ustreznosti ustanove, ki bo ukrep odvzema prostosti izvršila, upoštevajoč ustavne in konvencijske zahteve glede pridržanja oseb z duševno motnjo, in ki 2) ob sodni odreditvi ukrepa izključuje možnost presoje sodišča o ustreznosti konkretne ustanove, v kateri naj se ukrep izvršuje, ter tako celo tolerira, da se z odreditvijo tega ukrepa pridržanim osebam kljub očitnim pomanjkljivostim v fazi izvrševanja ukrepa poleg nujno potrebne omejitve osebne svobode nalagajo dodatna bremena, je tudi v neskladju s pravico teh oseb iz prvega odstavka 21. člena Ustave. |
Geslo: |
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo. 1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom. 1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe . 1.5.51.2.8 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Ugotovitev kršitve ustavne pravice. 5.3.5 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda posameznika „(19, 20)“. 5.3.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do dostojanstva „(21)“. 2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice. 3.16 - Splošna načela - Sorazmernost. 1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika. 1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja. 1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja. |
Pravna podlaga: |
Člen 19, 21, Ustava [URS] Člen 40.2, 47, 48, 49.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS] |
Opomba: |
¤ |
Dokument v PDF obliki: |
|
Polno besedilo: |
Up-93/18-19
U-I-477/18-2
18. 10. 2018
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavne pritožbe A. B. C., Č., ki ga zastopa dr. Tjaša Strobelj, odvetnica v Ljubljani, na seji 18. oktobra 2018
sklenilo:1. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. II Ips 357/2017 z dne 11. 1. 2018 se ne sprejme.
2. Ustavna pritožba zoper sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 v zvezi s sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 se sprejme v obravnavo.
3. Začne se postopek za oceno ustavnosti Zakona o duševnem zdravju (Uradni list RS, št. 77/08).
OBRAZLOŽITEVA.
1. V nepravdnem postopku je sodišče prve stopnje ugodilo predlogu Univerzitetne psihiatrične klinike G. za sprejem pritožnika (v nepravdnem postopku nasprotnega udeleženca) v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda brez privolitve ter odločilo, da se pritožnik sprejme in zadrži v varovanem oddelku Socialno varstvenega zavoda D. za obdobje enega leta. Zoper prvostopenjski sklep sta pritožbi vložila pritožnik in Socialno varstveni zavod D., ki je opozoril, da pritožnika lahko namesti le na hodnik varovanega oddelka, da je taka namestitev neprimerna za osebo s težavami v duševnem zdravju in da mu ne morejo zagotoviti varnih in ustreznih bivalnih pogojev. Višje sodišče je obe pritožbi zavrnilo in potrdilo prvostopenjski sklep. Zoper drugostopenjski sklep je pritožnik vložil revizijo. Vrhovno sodišče je revizijo kot nedovoljeno zavrglo. Pojasnilo je, da je bila z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 10/17 – v nadaljevanju ZPP-E) ukinjena dvotirnost postopka z revizijo. Od njegove uveljavitve je tako mogoče revizijo vložiti le, če jo je poprej dopustilo Vrhovno sodišče. V skladu s 124. členom ZPP-E se taka ureditev razteza tudi na nepravdne postopke, v katerih je izrecno navedeno, da je revizija dovoljena. Tudi v teh primerih tako velja, da morajo stranke v skladu s 367.b členom Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) podati predlog za dopustitev revizije. Revizija, ki jo je v tej zadevi vložil pritožnik prek svoje pooblaščenke, tako ni dovoljena. Zato jo je Vrhovno sodišče zavrglo.
2. Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča in zoper sklepa nižjih sodišč. Zatrjuje kršitve pravic iz 14., 15., 18., 19., 21., 23. in 32. člena Ustave, pa tudi kršitev Deklaracije Evropskega parlamenta z dne 9. 5. 1996 o pravicah oseb z avtizmom (UL C 152, 27. 5. 1996). Zatrjevane kršitve človekovih pravic naj bi zanj imele hujše posledice, zlasti z vidika njegove pravice do osebne svobode (19. člen Ustave). Kot zatrjuje pritožnik, je bil v zavod nastanjen brez privolitve, zaprt je bil na hodniku, kjer so ga drugi pacienti "božali, lasali, lizali". Vrhovnemu sodišču očita, da bi pri tako pomembnem vprašanju, kot je osebna svoboda, njegovo vlogo (naslovljeno kot "zahteva za revizijo") lahko štelo kot predlog za dopustitev revizije ter o njem vsebinsko odločilo. Tudi sklepa nižjih sodišč sta po mnenju pritožnika protiustavna. Pojasni, da je bila zanj predlagana nadzorovana obravnava in da je bil na odprtem oddelku "v E." in v F. Sodišče naj bi nato združilo obe zadevi in pritožnika istega dne z odprtega oddelka "zaprlo kot žival", pri čemer naj bi bilo njegovo zdravstveno stanje najboljše doslej. Na naroku za glavno obravnavo naj bi izvedenec zagotovil nadaljevanje obravnave za ugotovitev prave doze zdravil, po naroku pa naj bi bil pritožnik takoj premeščen. Pritožnik poudarja, da je avtist, čigar pravica je varovana tudi po ratificirani mednarodni konvenciji. Iz izvedenskega mnenja dr. Branka Brinška naj bi izhajalo, da bi pritožnik lahko živel doma v nadzorovani obravnavi, če bi pristal na prejemanje vsakomesečnih depo injekcij. Kot zatrjuje pritožnik, iz zdravstvenih razlogov na to ni pristal, ker kot avtist ne sme prejemati tovrstnih zdravil. To naj bi bil temeljni razlog za premestitev v zavod potem, ko bi bilo ugotovljeno, s čim nadomestiti depo. Po končani glavni obravnavi naj bi bil pritožnik takoj premeščen v zavod in naj bi takoj dobil depo injekcijo, po kateri naj bi se mu "utrgalo". S tem naj bi prišlo do kršitve pravic iz 18., 19. in 21. člena Ustave.
3. V postopku za preizkus ustavne pritožbe je Ustavno sodišče vpogledalo v nepravdni spis Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017. Hkrati je pri Socialnovarstvenem zavodu D., v katerega je bil sprejet pritožnik, opravilo dve poizvedbi o prostorskih razmerah. Iz dopisa zavoda z dne 2. 3. 2018 izhaja, da ima I. verificiran varovani oddelek za osebe s težavami v duševnem zdravju in z več motnjami za 12 oseb ter da je bila na dan 1. 3. 2018 kapaciteta oddelka presežena in je znašala 142 % (nastanjenih je bilo 17 oseb). Iz dopisa zavoda z dne 13. 6. 2018 pa izhaja: 1) da je bil pritožnik ob sprejemu zaradi prezasedenosti varovanega oddelka nastanjen na hodnik varovanega oddelka; 2) da je njegova namestitev na hodniku varovanega oddelka trajala od 12. 12. 2017 do 10. 1. 2018; 3) da je pritožnik sedaj nastanjen v tri-posteljni sobi, da pa se sicer razmere na varovanem oddelku niso spremenile in je kapaciteta še vedno močno presežena.[1]
B. – I.
4. Ustavno sodišče ustavne pritožbe zoper sklep Vrhovnega sodišča o zavrženju revizije ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) (1. točka izreka).
B. – II.
5. Preden Ustavno sodišče odloči o sprejemu ustavne pritožbe, mora preizkusiti, ali so izpolnjene procesne predpostavke, ki jih določa zakon. ZUstS v prvem odstavku 51. člena določa, da se ustavna pritožba lahko vloži šele, ko so izčrpana vsa pravna sredstva. Sklep Vrhovnega sodišča o zavrženju revizije očitno nakazuje, da v obravnavani zadevi pravna sredstva niso bila formalno izčrpana in da torej ni izpolnjena procesna predpostavka formalne izčrpanosti. Vendar se zastavlja vprašanje, ali morda okoliščine tega primera utemeljujejo izjemo in s tem upravičujejo odstop od zahteve po formalnem izčrpanju pravnih sredstev, ki preprečuje vsebinski preizkus izpodbijanega akta pred Ustavnim sodiščem.
6. Izpodbijana sklepa sodišč prve in druge stopnje, v katerih je bilo odrejeno, da se pritožnik kot oseba z duševno motnjo za obdobje enega leta sprejme v varovani oddelek Socialnovarstvenega zavoda D., sta bila izdana v nepravdnem postopku po Zakonu o duševnem zdravju (v nadaljevanju ZDZdr). Zakonodajalec je v drugem odstavku 3. člena ZDZdr kot splošno načelo zapovedal, da se osebi pri obravnavi zagotovijo varstvo njenega osebnega dostojanstva ter drugih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, individualna obravnava in enaka dostopnost do obravnave. Drugi odstavek 32. člena ZDZdr (ki se nanaša na postopke pred sodiščem) pa sodišču nalaga obveznost posebnega varstva pravic oseb, ki zaradi duševne motnje ali drugih okoliščin niso sposobne, da bi same skrbele za svoje pravice in interese. Na podlagi navedenih vsebinskih načel so sodišča zavezana, da z največjo stopnjo skrbnosti obravnavajo in upoštevajo potrebo po zavarovanju pravic in koristi oseb, obravnavanih v teh postopkih. Posebno varstvo teh oseb narekuje tudi Konvencija o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10/08 – v nadaljevanju MKPI), s katero se je Republika Slovenija zavezala, da bo zagotovila in spodbujala polno uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin za vse invalide brez kakršnekoli diskriminacije zaradi invalidnosti ter da bo sprejela ustrezne zakonodajne in druge ukrepe za uresničevanje pravic, ki jih priznava ta konvencija (4. člen MKPI).
7. Navedena splošna načela ZDZdr in MKPI tudi Ustavnemu sodišču nalagajo posebno skrbno presojo primerov, v katerih je s sodno odločbo odrejen poseg v osebno svobodo posameznika zaradi njegove duševne motnje. Tak je tudi obravnavani primer.
8. Ob presoji izpolnjenosti procesnih predpostavk je treba upoštevati, da je formalno neizčrpanost pravnih sredstev v tej zadevi povzročilo neskrbno ravnanje odvetnice, ki je bila pritožniku v postopku postavljena po uradni dolžnosti, ker sam za svoje pravice ne more skrbeti, in katere zastopanje naj bi zagotovilo učinkovito uresničevanje procesnih pravic, brez katerih tudi pritožnikovih vsebinskih pravic, v katere se v tovrstnih postopkih zelo intenzivno posega, ni mogoče učinkovito varovati. Zaradi njene strokovne napake v postopku v zvezi z izrednim pravnim sredstvom – vložitvijo revizije, ne da bi pred tem skladno s prehodnimi določbami ZPP-E vložila predlog za dopustitev revizije – je bil pritožnik prikrajšan za možnost vsebinske presoje zadeve pred Vrhovnim sodiščem, kar, upoštevaje ustaljeno ustavnosodno presojo, učinkuje kot formalna ovira za vsebinsko odločanje o ustavni pritožbi. Če bi se učinek strokovne napake odvetnice avtomatično pripisal v breme pritožnika, bi bilo s tem spodkopano prav to, kar naj odvetnikovo zastopanje v tovrstnih postopkih zagotavlja, tj. učinkovito uresničevanje pravic in interesov posebej ranljivih oseb, brez katerega je lahko okrnjeno njihovo posebno varstvo. Položaj je v tem pogledu izjemen in narekuje izjemno obravnavo. Ustavno sodišče namreč ne more prezreti posebne narave predmetnega nepravdnega postopka in dejstva, da pritožnik svojih pravic zaradi duševne motnje ni mogel sam varovati, v ustavni pritožbi pa zatrjuje kršitve pravic do osebne svobode (prvi odstavek 19. člena Ustave), do varstva osebnega dostojanstva (21. in 34. člen Ustave) in duševne integritete (35. člen Ustave) ter prostovoljnosti zdravljenja (tretji odstavek 51. člena Ustave).
9. Poleg tega Ustavno sodišče ni moglo spregledati, da je Višje sodišče ob sklicevanju na ustaljeno stališče Vrhovnega sodišča v podobnih primerih[2] kot pravno neupošteven zavrnilo ugovor Socialnovarstvenega zavoda D. o prezasedenosti, ki onemogoča zagotavljanje varnih in ustreznih bivalnih pogojev. To odpira vprašanje sistemske pomanjkljivosti obravnave oseb z duševno motnjo v primerih namestitve v socialno varstvenem zavodu po odredbi sodišča in odpira pomembna ustavnopravna vprašanja. Znano je, da na problematiko domnevnega kršenja človekovih pravic oseb, ki jim je odvzeta prostost z odredbo sodišča v tovrstnih primerih, že dlje časa opozarja Varuh človekovih pravic.[3] V zvezi s Posebnim poročilom Varuha je bilo sprejeto tudi Priporočilo Državnega zbora.[4] Vse to po oceni Ustavnega sodišča utrjuje sklep o obstoju izjemnih okoliščin, ki utemeljujejo vsebinsko odločanje Ustavnega sodišča v tej zadevi, ne glede na to, da pravna sredstva niso bila izčrpana.
10. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zoper izpodbijani sklep Višjega sodišča v Ljubljani v zvezi s sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani sprejelo v obravnavo (2. točka izreka). Ob odločanju o njeni utemeljenosti bo presodilo, ali so bile z izpodbijanima sklepoma kršene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine pritožnika.
B. – III.
11. Ob odločitvi, da se oseba z duševno motnjo sprejme v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda brez privolitve, je v skladu z drugim odstavkom 48. člena ZDZdr treba določiti tudi konkretni socialno varstveni zavod, ki naj osebo sprejme. Po ustaljenem stališču Vrhovnega sodišča se socialno varstveni zavod z verificiranim varovanim oddelkom ne more uspešno braniti sprejemov osebe s trditvami, da nima prostora, saj bi sicer zakonsko predvideni ukrep ostal zgolj abstraktna možnost in bi bil dejansko neizvedljiv.[5] Ob ugotovitvi, da se vsi socialno varstveni zavodi soočajo z enakimi prostorskimi problemi, bi bila po stališču Vrhovnega sodišča edina preostala alternativa le še ta, da se socialno varstveni zavod, ki naj osebo sprejme, sploh ne določi. Ker ni drugega državnega organa, ki bi bil po veljavni zakonodaji pristojen določiti konkretni socialno varstveni zavod, bi bila taka (ne)odločitev po nadaljnjem stališču Vrhovnega sodišča nezakonita in protiustavna. Nezakonita zato, ker sodišče ne bi udejanjilo obveznosti odločiti po drugem odstavku 48. člena ZDZdr. Protiustavna pa zato, ker bi bile ogrožene ustavno varovane dobrine. Prav s takimi stališči je utemeljena odločitev Višjega sodišča v izpodbijanem sklepu. Že pred tem pa je sodišče prve stopnje kljub mnenju Socialnovarstvenega zavoda D. o prezasedenosti presodilo, da namestitev pritožnika v varovani oddelek omenjenega socialnovarstvenega zavoda ustreza zakonskim določbam.
12. Ob obravnavi ustavne pritožbe se je tako postavilo vprašanje ustavnosti ZDZdr, ki sodiščem v primeru, ko je akutno bolnišnično zdravljenje osebe z duševno motnjo zaključeno in ko so izpolnjeni tudi drugi pogoji iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr, kot edino možnost daje odreditev sprejema osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda. Pri tem lahko, tako kot v obravnavanem primeru, prihaja do tega, da sodišče zaradi prezasedenosti ustreznih ustanov nima na razpolago nobenih drugih mehanizmov oziroma orodij, ki bi mu omogočila ustavnoskladno odločanje o posegih v osebno svobodo obravnavanih oseb. Ob dejstvu, da gre za odločanje o posegu v osebno svobodo oseb z duševno motnjo, se v tovrstnih primerih zastavlja tudi vprašanje spoštovanja njihovega osebnega dostojanstva med odvzemom prostosti. Ustavno sodišče je zato ocenilo, da je treba presoditi skladnost take zakonske ureditve z Ustavo. Na podlagi drugega odstavka 161. člena Ustave in drugega odstavka 59. člena ZUstS je začelo postopek za oceno ustavnosti ZDZdr (3. točka izreka). Navedeno zakonsko ureditev bo presojalo zlasti z vidika skladnosti s prvim odstavkom 19. člena in 21. členom Ustave.
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 55.b člena in drugega odstavka 59. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11 in 70/17) v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Rajko Knez, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar in Marko Šorli. Sodnik dr. Marijan Pavčnik je bil pri odločanju v zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Mežnar.
dr. Jadranka Sovdat
Predsednica
[1] Glede na navedbe zavoda je kapaciteta na dan 13. 6. 2018 znašala 158 % (varovani oddelek ima kapaciteto za 12 oseb, nastanjenih pa je bilo 19 oseb).
[2] Prim. sklepe Vrhovnega sodišča št. II Ips 351/2013 z dne 19. 12. 2013, št. II Ips 155/2016 z dne 16. 6. 2016, št. II Ips 205/2016 z dne 1. 9. 2016, št. II Ips 149/2016 z dne 2. 6. 2016 in št. II Ips 287/2017 z dne 19. 10. 2017.
[3] Prim. Posebno poročilo Varuha človekovih pravic Republike Slovenije o kršitvah človekovih pravic oseb z duševno motnjo pri njihovem neprostovoljnem nastanjevanju in obravnavi v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov (avgust 2017). V tem poročilu Varuh ugotavlja, da pri nastanjevanju oseb v varovane oddelke socialnovarstvenih zavodov in njihovi obravnavi zaradi različnih razlogov njihove človekove pravice in temeljne svoboščine niso spoštovane in se dogajajo kršitve, predvsem kršitev njihove pravice do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave).
[4] Priporočilo Državnega zbora v zvezi s Posebnim poročilom Varuha človekovih pravic Republike Slovenije o kršitvah človekovih pravic oseb z duševno motnjo pri njihovem neprostovoljnem nastanjevanju in obravnavi v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov (Uradni list RS, št. 60/17).
[5] Primerjaj odločbe Vrhovnega sodišča št. II Ips 351/2013, št. II Ips 43/2015, št. II Ips 114/2016, št. II Ips 117/2016, št. II Ips 149/2016, št. II Ips 155/2016, št. II Ips 205/2016 in št. II Ips 287/2017.
⇒
U-I-477/18-19
Up-93/18-37
23. 5. 2019
ODLOČBAUstavno sodišče je v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, in v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. C., Č., ki ga zastopa dr. Tjaša Strobelj, odvetnica v Ljubljani, na seji 23. maja 2019
odločilo:1. Zakon o duševnem zdravju (Uradni list RS, št. 77/08) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Vlada mora brez nepotrebnega odlašanja sprejeti nujne ukrepe v skladu s 35. točko obrazložitve te odločbe.
4. S sklepom Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 so bila pritožniku kršena jamstva, ki jih v zvezi s pravico do varstva osebne svobode zagotavlja prvi in drugi odstavek 19. člena Ustave.
5. S sklepom Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 je bila pritožniku kršena pravica do varstva človekove osebnosti in dostojanstva med odvzemom prostosti iz prvega odstavka 21. člena Ustave.
OBRAZLOŽITEVA.
1. V nepravdnem postopku je sodišče prve stopnje ugodilo predlogu za sprejem pritožnika (v nepravdnem postopku nasprotnega udeleženca) v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda brez privolitve ter odločilo, da se pritožnik sprejme in zadrži v varovanem oddelku Socialno varstvenega zavoda D. za obdobje enega leta. Zoper prvostopenjski sklep sta pritožbi vložila pritožnik in Socialno varstveni zavod D. Slednji je v pritožbi poudaril, da je prezaseden, da lahko pritožnika namesti le na hodnik varovanega oddelka, da je taka namestitev neetična, da mu ne more zagotoviti varnih bivalnih pogojev in da bi vsaka nova namestitev pomenila povečanje tveganja za prenos infekcij, kar bi lahko dodatno ogrozilo zdravje drugih stanovalcev. Višje sodišče je obe pritožbi zavrnilo in potrdilo prvostopenjski sklep. Tako sodišče prve stopnje kot Višje sodišče sta ugovor zavoda o prezasedenosti utemeljili z nujnostjo namestitve pritožnika v varovani oddelek zaradi ogrožanja življenja in zdravja drugih. Iz obrazložitve sklepov prve in druge stopnje izhaja, da pritožnik glede na svoje zdravstveno stanje nujno potrebuje stalno oskrbo in varstvo, ki ju ni mogoče zagotoviti v domačem okolju, in da je edina preostala možnost namestitev v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda, ker je bolnišnično zdravljenje zaključeno. Sklicujoč se na mnenje izvedenca, sta sodišči ocenili, da Socialno varstveni zavod D. izpolnjuje pogoje, ki so po zakonu potrebni za namestitev pritožnika v njegov varovani oddelek, razen prostorskih. Zoper drugostopenjski sklep je pritožnik vložil revizijo, ki jo je Vrhovno sodišče kot nedovoljeno zavrglo.
2. Pritožnik zatrjuje kršitve pravic iz 14., 15., 18., 19., 21., 23. in 32. člena Ustave, pa tudi kršitev Evropske listine pravic oseb z avtizmom. Zatrjevane kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin naj bi zanj imele hujše posledice, zlasti z vidika njegove pravice do osebne svobode (19. člen Ustave). Kot zatrjuje pritožnik, je bil v zavod nastanjen brez privolitve, zaprt naj bi bil na hodniku, kjer so ga drugi pacienti "božali, lasali, lizali". Vrhovnemu sodišču očita, da bi pri tako pomembnem vprašanju, kot je osebna svoboda, njegovo vlogo (naslovljeno kot "zahteva za revizijo") lahko štelo kot predlog za dopustitev revizije ter o njem vsebinsko odločilo. Tudi sklepa nižjih sodišč sta po mnenju pritožnika protiustavna. Pojasni, da je bila zanj predlagana nadzorovana obravnava in da je bil na odprtem oddelku "v E." in v F. Sodišče naj bi nato združilo obe zadevi in pritožnika istega dne z odprtega oddelka "zaprlo kot žival", pri čemer naj bi bilo njegovo zdravstveno stanje najboljše dotlej. Na naroku za glavno obravnavo naj bi izvedenec zagotovil nadaljevanje obravnave za ugotovitev prave doze zdravil, po naroku pa naj bi bil pritožnik takoj premeščen. Pritožnik poudarja, da je avtist, čigar pravica je varovana tudi po ratificirani mednarodni konvenciji. Iz izvedenskega mnenja dr. Branka Brinška naj bi izhajalo, da bi pritožnik lahko živel doma v nadzorovani obravnavi, če bi pristal na prejemanje vsakomesečnih depo injekcij. Kot zatrjuje pritožnik, iz zdravstvenih razlogov na to ni pristal, ker kot avtist ne sme prejemati tovrstnih zdravil. To naj bi bil glavni razlog za premestitev v zavod, potem ko bi bilo ugotovljeno, s čim nadomestiti depo. Po končani glavni obravnavi pa naj bi bil pritožnik takoj premeščen v zavod in naj bi takoj dobil depo injekcijo, po kateri naj bi se mu "utrgalo". S tem naj bi prišlo do kršitve pravic iz 18., 19. in 21. člena Ustave.
3. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-93/18, U-I-477/18 z dne 18. 10. 2018 ustavno pritožbo zoper meritorna sklepa sodišč prve in druge stopnje sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Višje sodišče v Ljubljani. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je sklep o sprejemu in ustavno pritožbo poslalo tudi predlagatelju nepravdnega postopka (tj. Univerzitetni psihiatrični kliniki G.), ki nanju ni odgovoril.
4. Ustavno sodišče je ob sprejemu ustavne pritožbe na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti Zakona o duševnem zdravju (v nadaljevanju ZDZdr). Sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti ZDZdr skupaj z ustavno pritožbo je poslalo Državnemu zboru, ki je nanj odgovoril. Po njegovem mnenju z ZDZdr uveljavljeni sistem zdravstvene in socialnovarstvene skrbi na področju duševnega zdravja ni v neskladju z Ustavo. Zakonska ureditev naj bi prestala presojo z vidika testa sorazmernosti. V okviru presoje primernosti zakonske ureditve Državni zbor poudarja, da ima pri zakonskem urejanju določeno polje proste presoje. Sklicuje se na stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. U-l-294/12 z dne 10. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 46/15, in OdlUS XXI, 4), da pri ukrepu sprejema v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda ne gre samo za zdravljenje, temveč tudi za socialnovarstveni ukrep, zato je obravnavo v varovanem oddelku treba šteti za storitev, v kateri se prepletata pravica iz socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave ter pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave. Državni zbor zato meni, da presojani zakonski ureditvi ni mogoče očitati neprimernosti. V okviru nujnosti Državni zbor poudarja, da zakon predvideva sestavljen in povezan sistem ukrepov, ki imajo po svoji naravi različne stopnje, od težjih do blažjih posegov. Obsegajo zdravljenje pod posebnim nadzorom psihiatrične bolnišnice, obravnavo v socialno varstvenih zavodih, nadzorovano obravnavo ter obravnavo v skupnosti (1. člen ZDZdr), skladno s smernicami psihiatričnega zdravljenja, ki narekujejo nepretrgano spremljanje oseb s hudimi duševnimi motnjami v skupnosti in zahtevajo ustrezno mrežo zdravstvenih, socialnovarstvenih, izobraževalnih in drugih storitev. Optimiziranje zdravstvene oskrbe se dosega tudi z različnimi programi in storitvami za duševno zdravje (4. člen ZDZdr), samo zdravljenje pa poteka v skladu s strokovno preverjenimi metodami in mednarodno priznanimi standardi (prvi odstavek 8. člena ZDZdr). Državni zbor poudarja, da zakon omogoča različne ukrepe, prilagojene zdravstvenemu (duševnemu) stanju posameznika, zato posameznega ukrepa ni mogoče upoštevati kot edine možnosti. Med več možnimi zdravstvenimi posegi se izbere oziroma predlaga tistega, ki najmanj posega v osebno integriteto osebe, najmanj omejuje njeno osebno svobodo in ima najmanj neželenih učinkov (drugi odstavek 8. člena ZDZdr). Sprejem v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda se odredi le pod pogojem, da je akutno bolnišnično zdravljenje zaključeno oziroma da ni več potrebno tovrstno zdravljenje (prva alineja prvega odstavka 74. člena ZDZdr), potrebna pa sta stalna oskrba in varstvo, ker oseba sama, s pomočjo družinskega pomočnika ali s pomočjo svojcev ni sposobna skrbeti za svoje osnovne življenjske potrebe (druga alineja prvega odstavka 74. člena ZDZdr). Po mnenju Državnega zbora je ob izpolnjenih zakonskih pogojih namestitev v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda tudi v primeru njegove morebitne prezasedenosti ocenjena kot takšna, da posamezniku zagotavlja varnost, ki jo ta z vidika varovanja svojega življenja oziroma zdravja v tistem trenutku potrebuje. Po mnenju Državnega zbora je treba pravico do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave upoštevati tudi v okviru presoje sorazmernosti v ožjem smislu. Iz nje namreč izhaja obveznost države, da zagotovi ustrezne možnosti zdravljenja, ki so usmerjene k zagotovitvi zdravja posameznika. Pri tem je treba po mnenju Državnega zbora upoštevati koristi, ki za posameznika nastanejo zaradi njegove namestitve v zavodu, ki jo narekuje njegovo zdravstveno stanje. Glede na to lahko pride do namestitve v zavodu, ki posamezniku omogoča nujno potrebno zdravstveno in socialno oskrbo, tudi na račun znižanega standarda namestitve. Zakonska ureditev ne more preprečiti nastanka konfliktov med posamezniki, ki so sprejeti v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda. Prav tako nastanka konfliktov ni mogoče preprečiti z drugačnimi namestitveni možnostmi. Pri tem je treba upoštevati tudi psihosocialno rehabilitacijo, ki je usmerjena k temu, da posamezniku omogoča samostojnost in funkcionalnost ter zmožnost dejavnega vključevanja v okolje, vključno s preprečevanjem socialne izključenosti. Po mnenju Državnega zbora je treba dati prednost izvajanju zdravstvenih, socialnovarstvenih oziroma drugih storitev in programov, ki posamezniku omogočajo okrevanje, pred standardom namestitve. Poleg tega je bistven standard, ki mora biti zagotovljen z vidika zdravstvene in socialnovarstvene oskrbe, katere cilj je odstranitev nevarnosti za življenje oziroma zdravje. S tega vidika ima namestitev v zavodu, ki posamezniku zagotavlja zahtevano oziroma nujno potrebno zdravstveno in socialno oskrbo, prednost pred standardom, ki se ga v danem trenutku lahko zagotovi z namestitvijo. V posameznih primerih naj bi šlo tudi le za začasne okoliščine, ki lahko upravičujejo znižani standard namestitve, saj je tedaj ključna takojšnja pomoč, ki jo je treba nuditi posamezniku in je neobhodna z vidika zagotavljanja varnosti njegovega življenja in zdravja.
5. Mnenje o začetku postopka za oceno ustavnosti ZDZdr je podala tudi Vlada, ki prav tako meni, da zakon ni v neskladju z Ustavo. Poudarja, da zakon omogoča tudi alternativne ukrepe, na primer nadzorovano obravnavo, če so izpolnjeni vsi pogoji iz drugega odstavka 80. člena ZDZdr. Sprejem osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda naj bi bil določen le kot skrajni ukrep. Zakonska ureditev, po kateri mora sodišče pri odločanju o odreditvi ukrepa sprejema osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda določiti čas zadržanja v varovanem oddelku (ki ne sme biti daljši od enega leta) in socialno varstveni zavod, ki naj osebo sprejme, je po mnenju Vlade nujna, saj bi bil v nasprotnem primeru sklep sodišča neizvršljiv in v nasprotju z drugim odstavkom 19. člena Ustave. Vlada še pojasnjuje, da Ministrstvo za zdravje pripravlja predlog sprememb in dopolnitev ZDZdr, ki z vidika institucionalnega varstva ne bo prinesel bistvenih sprememb. Predvidene naj bi bile določene spremembe pri ureditvi nadzorovane obravnave (med drugim tudi razširitev možnosti za uporabo ukrepa nadzorovane obravnave), ki pa ne more v celoti nadomestiti namestitve v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda. Hkrati naj bi bila načrtovana tudi vzpostavitev specializirane enote za obravnavo oseb z najtežjimi oblikami motenj v duševnem zdravju, s čimer naj bi se izboljšali pogoji za ustrezno izvajanje določil ZDZdr in sprostile prostorske zmogljivosti v ostalih varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov. Poleg tega naj bi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti v letu 2019 načrtovalo vzpostavitev novega varovanega oddelka z dodatnimi 12 mesti v socialno varstvenem zavodu H. Kljub temu Vlada priznava, da se problematika nameščanja oseb s težavami v duševnem zdravju proti njihovi volji v varovane oddelke socialno varstvenih zavodov le še stopnjuje. K temu naj bi prispevala vse višja stopnja obolevnosti prebivalstva, pa tudi sprememba kazenskopravne ureditve varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja in zdravljenja na prostosti, ki naj bi po letu 2016 prispevala k destabilizaciji socialnovarstvenega sistema na področju varovanih oddelkov. Vlada pojasnjuje, da je za reševanje težav glede zagotavljanja varnosti stanovalcev in zaposlenih zaradi vse večjega števila oseb s heteroagresivnim vedenjem konec leta 2016 ustanovila medresorsko delovno skupino za obravnavo oseb z najtežjimi oblikami motenj v duševnem zdravju. Opozarja tudi na potrebo po boljšem medinstitucionalnem sodelovanju. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naj bi posebnim in kombiniranim socialno varstvenim zavodom predlagalo nekatere organizacijske spremembe in tako ponovno spodbudilo sodelovanje med koordinatorji obravnave v skupnosti in strokovnimi službami zavodov. Na podlagi Resolucije o nacionalnem programu duševnega zdravja 2018–2028 (Uradni list RS, št. 24/18 – ReNPDZ18–28) naj bi bila aktualna prizadevanja za izboljšanje dostopa do storitev za duševno zdravje v skupnosti, nadgradnjo mreže koordinatorjev nadzorovane obravnave in vzpostavitev interdisciplinarne mreže centrov za duševno zdravje odraslih, ki bodo imeli tudi mobilne time za krizne intervencije v lokalnem (domačem) okolju.
6. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo pritožniku, ki nanju ni odgovoril.
B. – I.
7. V postopku odločanja o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče vpogledalo v nepravdni spis Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017.
8. Ustavno sodišče je pri Socialno varstvenem zavodu D., v katerega je bil sprejet pritožnik, opravilo dve poizvedbi o prostorskih razmerah. Iz dopisa zavoda z dne 2. 3. 2018 izhaja, da ima I. verificiran varovani oddelek za osebe s težavami v duševnem zdravju in z več motnjami za 12 oseb in da je bila na dan 1. 3. 2018 kapaciteta oddelka presežena in je znašala 142 % (nastanjenih je bilo 17 oseb). Iz dopisa zavoda z dne 13. 6. 2018 pa izhaja: 1) da je bil pritožnik ob sprejemu zaradi prezasedenosti varovanega oddelka nastanjen na hodnik varovanega oddelka; 2) da je njegova namestitev na hodniku varovanega oddelka trajala od 12. 12. 2017 do 10. 1. 2018; 3) da je pritožnik sedaj nastanjen v triposteljni sobi, da pa se sicer razmere na varovanem oddelku niso spremenile in je kapaciteta še vedno močno presežena.[1]
9. Navedena dopisa Socialno varstvenega zavoda D. je Ustavno sodišče vročilo predlagatelju nepravdnega postopka, tj. Univerzitetni psihiatrični kliniki G., ki nanju ni odgovoril.
B. – II.
10. ZDZdr v okviru V. poglavja, v katerem ureja postopke sprejema osebe na zdravljenje oziroma v obravnavo, določa tudi postopek sprejema v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda. Skladno s 16. točko 2. člena ZDZdr je socialno varstveni zavod splošni ali posebni javni socialno varstveni zavod ali koncesionar, ki opravlja storitve v okviru mreže javne službe in je namenjen varstvu, bivanju in življenju oseb, katerih akutno bolnišnično zdravljenje, povezano z duševno motnjo, je zaključeno oziroma za katere bolnišnično zdravljenje ni potrebno. Varovani oddelek je oddelek v socialno varstvenem zavodu, kjer so osebe zaradi svojih potreb nepretrgoma deležne posebne zaščite in varstva ter zavoda ne morejo zapustiti po lastni volji (17. točka 2. člena ZDZdr). ZDZdr predvideva sprejem osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda, če so podani vsi pogoji iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr. Oseba je sprejeta v varovani oddelek s privolitvijo (74. člen ZDZdr) ali brez privolitve na podlagi sklepa sodišča (75. člen ZDZdr), če so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji:
– če je akutno bolnišnično zdravljenje osebe zaključeno oziroma ni potrebno,[2]
– če oseba potrebuje stalno oskrbo in varstvo, ki ju ni mogoče zagotoviti v domačem okolju ali na drug način,
– če oseba ogroža svoje življenje ali življenje drugih ali če huje ogroža svoje zdravje ali zdravje drugih ali povzroča hudo premoženjsko škodo sebi ali drugim,
– če je ogrožanje iz prejšnje alineje posledica duševne motnje, zaradi katere ima oseba hudo moteno presojo realnosti in sposobnost obvladovanja svojega ravnanja,
– če navedenih vzrokov in ogrožanja iz tretje in četrte alineje tega odstavka ni mogoče odvrniti z drugimi oblikami pomoči (izven socialno varstvenega zavoda, v nadzorovani obravnavi),
– če oseba izpolnjuje druge pogoje za sprejem v socialno varstveni zavod, ki jih določajo predpisi s področja socialnega varstva.
Skladno z drugim odstavkom 75. člena ZDZdr se za postopek sprejema v varovani oddelek na podlagi sklepa sodišča smiselno uporabljajo določbe 40. do 52. člena ZDZdr, če v tem poglavju ni drugače določeno.
11. Ob odločitvi, da se oseba z duševno motnjo sprejme v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda brez privolitve, mora sodišče v skladu z drugim odstavkom 48. člena ZDZdr določiti tudi konkretni socialno varstveni zavod, ki naj osebo sprejme. V tem postopku mora sodišče pred odločitvijo pridobiti tudi mnenje socialno varstvenega zavoda, v katerega naj bi bila oseba sprejeta oziroma premeščena (79. člen ZDZdr). Skladno s tretjim odstavkom 75. člena ZDZdr je treba že predlogu za sprejem v varovani oddelek na podlagi sklepa sodišča priložiti mnenje socialno varstvenega zavoda o izpolnjevanju pogojev za sprejem, razen če se je postopek začel na njegov predlog. Tudi v primeru premestitve iz oddelka pod posebnim nadzorom psihiatrične bolnišnice v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda je treba predhodno pridobiti mnenje socialno varstvenega zavoda, v katerega naj bi bila oseba premeščena, o izpolnjevanju pogojev za sprejem (prim. drugi odstavek 76. člena ZDZdr). Zavod ima torej v tovrstnih postopkih izrecno zagotovljeno možnost izjave, zagotovljena mu je tudi možnost vložitve pravnega sredstva.[3]
12. Prostorski in kadrovski standardi v varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov so določeni s podzakonskimi akti, in sicer s Pravilnikom o kadrovskih, tehničnih in prostorskih pogojih za izvajanje nalog na področju duševnega zdravja za izvajalce institucionalnega varstva ter centre za socialno delo ter o postopku njihove verifikacije (Uradni list RS, št. 97/09, 84/12 in 85/14 – v nadaljevanju Pravilnik/09) in Pravilnikom o minimalnih tehničnih zahtevah za izvajalce socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 67/06 – v nadaljevanju Pravilnik/06), ki ureja tehnične in prostorske pogoje za varovane oddelke. Pravilnik/06 v 32. členu določa, da so bivalni prostori v domovih za starejše in posebnih socialno varstvenih zavodih oblikovani v bivalnih enotah in enotah za stanovalce z demenco in sorodnimi stanji. Poleg enoposteljnih in dvoposteljnih sob, ki morajo biti opremljene s sanitarijami, ima bivalna enota še večnamenski prostor s čajno kuhinjo, negovalno kopalnico, shrambo za čisto perilo ter prostor za čistila in umazano perilo. Izjemoma se lahko delo na negovalnem oddelku organizira v triposteljnih sobah (tretji odstavek 32. člena Pravilnika/06). Sobe v bivalni enoti morajo biti take velikosti in opremljene tako, da je mogoče opravljati tudi nego stanovalcev na različnih zahtevnostnih stopnjah (četrti odstavek 32. člena Pravilnika/06). Sedmi odstavek 32. člena Pravilnika/06 določa najmanjšo površino, ki jo morajo imeti sobe v posebnih socialno varstvenih zavodih. Poleg minimalnih tehničnih zahtev, ki jih za izvajalce socialnovarstvenih storitev predpisuje Pravilnik/06, je treba v socialno varstvenem zavodu, ki ima varovani oddelek,[4] zagotoviti še prostor za izvajanje posebnih varovalnih ukrepov, prostor za sproščanje napetosti in zunanji prostor za kajenje (prvi odstavek 5. člena Pravilnika/09). V skladu s 4. členom Pravilnika/09 je varovani oddelek sestavljen iz ene ali več bivalnih enot. V posamezni bivalni enoti je lahko največ 12 oseb. Vsak posebni socialno varstveni zavod za odrasle, ki izvaja institucionalno varstvo oseb s težavami v duševnem zdravju, mora zagotoviti pogoje za namestitev najmanj petih oseb, ki so v posebni socialno varstveni zavod nameščene na podlagi sklepa sodišča (šesti odstavek 5. člena Pravilnika/09). Kadrovski pogoji za izvajalce socialnovarstvenih storitev z varovanimi oddelki se zagotavljajo v skladu s Pravilnikom o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 45/10, 28/11, 104/11, 111/13, 102/15, 76/17 – v nadaljevanju Pravilnik/10) ter 8. in 9. členom Pravilnika/09. Storitev institucionalnega varstva poleg osnovne oskrbe vključuje tudi socialno oskrbo, ki je strokovno vodena dejavnost, namenjena izvajanju vsebin socialne preventive, terapije in vodenja upravičencev (točka a) 8. člena Pravilnika/10). Osebje, ki izvaja socialno oskrbo, mora obvladati teoretična znanja in praktične veščine s področja nevarnega vedenja, njegovih vzrokov, oblik in posledic, poznati strokovna priporočila za uporabo posebnih varovalnih ukrepov ter biti usposobljeno za pristop k osebi in pogovor z njo (9. člen Pravilnika/09). Storitev institucionalnega varstva se izvaja po metodah individualnega in timskega dela, upoštevaje splošna načela stroke (prim. točko e) 8. člena Pravilnika/10).
13. V zvezi z vprašanjem, kako naj sodišče ravna v primerih, ko socialno varstveni zavod ugovarja sprejemu osebe zaradi nezadostnih prostorskih in kadrovskih kapacitet, je Vrhovno sodišče v vrsti primerov ponovilo stališče, da tovrstni ugovori socialno varstvenih zavodov niso pravno upoštevni. Po tem stališču Vrhovnega sodišča se socialno varstveni zavod z verificiranim varovanim oddelkom ne more uspešno braniti sprejemov osebe s trditvami, da nima prostora, saj bi sicer zakonsko predviden ukrep ostal zgolj abstraktna možnost in dejansko neizvedljiv.[5] Ob ugotovitvi, da se vsi socialno varstveni zavodi soočajo z enakimi prostorskimi problemi, bi bila po stališču Vrhovnega sodišča edina preostala alternativa le še ta, da se socialno varstveni zavod, ki naj osebo sprejme, sploh ne določi. Ker ni drugega državnega organa, ki bi bil po veljavni zakonodaji pristojen določiti konkretni socialno varstveni zavod, bi bila takšna (ne)odločitev nezakonita in protiustavna. Nezakonita zato, ker bi sodišče ne udejanjilo obveznosti odločiti po drugem odstavku 48. člena ZDZdr. Protiustavna pa zato, ker bi bile ogrožene ustavno varovane dobrine.
14. S sklepom št. II Ips 51/2019 z dne 25. 4. 2019 (izdanim v drugi podobni zadevi) je Vrhovno sodišče ob odločanju o reviziji socialno varstvenega zavoda razveljavilo sklepa nižjih sodišč, s katerima je bil odrejen sprejem osebe v prezaseden varovani oddelek tega zavoda. Sprejelo je stališče, da namestitev v prostore, namenjene skupnemu bivanju in gibanju, posega v človekove pravice nasprotnega udeleženca in ni sprejemljiva z vidika posega v človekove pravice drugih uporabnikov varovanega oddelka istega zavoda. Poudarilo je, da izpodbijana odločitev nižjih sodišč, ki sicer sledi stališčem dosedanje sodne prakse (pri tem se je sklicevalo na svoje sklepe, navedene v opombi št. 5 te odločbe), resno ogroža skrb za uresničevanje človekovih pravic, ustavnost in vsebinsko demokracijo, ki je ena od osrednjih vlog sodnika. Po stališču Vrhovnega sodišča je to v tisti zadevi terjalo odstop od dotedanje sodne prakse in "iskanje rešitve za zapolnitev izvedbene pravne praznine v tem delu pravnega reda". Vrhovno sodišče je sodišču prve stopnje naložilo, naj v ponovljenem postopku odločitev o izbiri ukrepa po ZDZdr in določitvi konkretne ustanove pretehta v luči vseh kolidirajočih ustavnih vrednot, torej tudi ustavnih pravic drugih uporabnikov varovanega oddelka.[6] Ponovilo je sicer stališče, da zakonodajalec sodišče pooblašča in zavezuje, da v sklepu določi tudi konkretni socialno varstveni zavod, ki naj osebo sprejme.
15. Z izpodbijano odločitvijo sodišč prve in druge stopnje, sprejeto pred odločitvijo Vrhovnega sodišča št. II Ips 51/2019 z dne 25. 4. 2019, je bil odrejen sprejem pritožnika v varovani oddelek Socialno varstvenega zavoda D. za obdobje enega leta. Iz obrazložitve sklepov prve in druge stopnje izhaja, da pritožnik glede na svoje zdravstveno stanje nujno potrebuje stalno oskrbo in varstvo, ki ju ni mogoče zagotoviti v domačem okolju, in da je edina preostala možnost namestitev v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda, ker je bolnišnično zdravljenje zaključeno. Po oceni sodišč (oprti zlasti na mnenje sodnega izvedenca dr. Branka Brinška) bi pritožnikovo bivanje zunaj varovanega oddelka socialno varstvenega zavoda ter brez stalnega nadzora in oskrbe nedvomno ogrožalo življenje in zdravje drugih. Izpodbijana sklepa sta torej utemeljena z nujnostjo posega v pritožnikovo pravico do osebne svobode zaradi obstoja nevarnosti za življenje in zdravje drugih ter konkretizirana z odreditvijo namestitve pritožnika v varovani oddelek zavoda. Prav z nujnostjo take namestitve sta sodišči zavrnili ugovor Socialno varstvenega zavoda D., da je prezaseden, da lahko pritožnika namesti le na hodnik, da je taka namestitev neetična, da mu ne more zagotoviti varnosti in da bi vsaka nova namestitev pomenila povečanje tveganja za prenos infekcij, kar bi lahko dodatno ogrozilo zdravje drugih stanovalcev.[7] Kot je razvidno iz podatkov nepravdnega spisa, je sodišče prve stopnje, preden je določilo konkretni socialno varstveni zavod, pridobilo podatke o razpoložljivih prostorskih kapacitetah od vseh štirih posebnih socialno varstvenih zavodov, ki imajo verificirane varovane oddelke. Vendar so vsi v svojih odgovorih opozorili, da so njihove kapacitete prezasedene.
16. Iz podatkov, ki jih je Ustavno sodišče pridobilo od Socialno varstvenega zavoda D., izhaja, da je bil pritožnik ob sprejemu zaradi prezasedenosti varovanega oddelka nastanjen na hodnik varovanega oddelka in da je njegova namestitev na hodniku varovanega oddelka trajala od 12. 12. 2017 do 10. 1. 2018; nato je bil nastanjen v triposteljni sobi, vendar se razmere na varovanem oddelku sicer niso spremenile in je kapaciteta glede na dane normative iz podzakonskih aktov še vedno močno presežena.[8] Glede na te ugotovitve in upoštevajoč pritožnikove trditve v ustavni pritožbi mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali navedeni pogoji izvršitve ukrepa namestitve v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda kršijo pritožnikovo pravico do osebne svobode (prvi in drugi odstavek 19. člen Ustave) ter pravico do varstva osebnega dostojanstva med odvzemom prostosti (21. člen Ustave) kljub temu, da sta sodišči presodili, da je poseg v pritožnikovo pravico do osebne svobode nujen zaradi varstva pravic drugih. Pri tem se je Ustavnemu sodišču zastavilo tudi vprašanje ustavne skladnosti ZDZdr.
17. Že v sklepu, s katerim je začelo postopek za oceno ustavnosti ZDZdr, je Ustavno sodišče ugotovilo, da gre za sistemsko problematiko, kar potrjuje predhodno navedena sodna praksa in zlasti Posebno poročilo Varuha človekovih pravic,[9] v zvezi s katerim je bilo sprejeto tudi Priporočilo Državnega zbora. V tem je Državni zbor že leta 2017 priporočil Vladi dvoje. Prvič, naj čim prej pripravi spremembe Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – ZSV) in ZDZdr ter sprejme ukrepe, ki bodo zagotovili ustreznejšo neprostovoljno nastanjevanje in obravnavo oseb z duševnimi motnjami v socialno varstvenih zavodih po določbah ZDZdr. In drugič, naj do sprejetja oziroma uveljavitve nove ureditve tega področja zagotovi ustrezne prostorske zmogljivosti v socialno varstvenih zavodih in dovolj osebja, ki bo lahko zagotavljalo ustrezne socialnovarstvene storitve.[10] Da še vedno gre za sistemsko vprašanje, potrjuje mnenje Vlade, iz katerega izhaja, da se problematika nameščanja oseb s težavami v duševnem zdravju proti njihovi volji v varovane oddelke socialno varstvenih zavodov le še stopnjuje. K temu naj bi prispevala vse višja stopnja obolevnosti prebivalstva, pa tudi sprememba kazenskopravne ureditve varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja in zdravljenja na prostosti, ki naj bi po letu 2016 prispevala k destabilizaciji socialnovarstvenega sistema na področju varovanih oddelkov. Ne gre torej le za posamezne primere in začasne okoliščine znižanega standarda namestitve v fazi izvrševanja ukrepa namestitve oseb s težavami v duševnem zdravju v varovane oddelke socialno varstvenih zavodov, kot to zatrjuje Državni zbor, temveč za pomanjkljivosti sistemske narave. To narekuje, kot je Ustavno sodišče obrazložilo že v sklepu št. U-I-477/18, Up-93/18 z dne 18. 10. 2018, presojo ustavnosti zakonske ureditve, ki je podlaga za izrek navedenega ukrepa.
B. – III.
18. Poseg v osebno svobodo je najhujši možen poseg države v osebno integriteto posameznika.[11] Tudi sodna odreditev sprejema osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda pomeni tak poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine pridržane osebe.[12] Izrek tega ukrepa utemeljujeta na eni strani obstoj duševne motnje pri osebi, zoper katero se ukrep odreja, in na drugi strani visoka stopnja ogroženosti življenja in zdravja drugih ali obravnavane osebe same. Gre torej za ukrep, s katerim se najprej uresničuje varstveni vidik, tj. da se prepreči navedena ogroženost življenja in zdravja drugih ali obravnavane osebe. Drugi bistveni cilj tovrstnega ukrepa je odprava vzrokov, ki so narekovali njegov izrek.[13] Gre za t. i. terapevtski cilj, ki je povezan z oskrbo, varstvom in zdravljenjem sprejete osebe, ki naj poteka v terapevtskem okolju, ki je primerno in spodbudno naravnano in ki osebam s težavami v duševnem zdravju nudi izvajanje njim prilagojenih terapij. Namestitev osebe z duševno motnjo v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda namreč ni le socialnovarstveni ukrep, temveč gre za storitev, v kateri se prepletata pravica do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave ter pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave.[14] Zgolj to, da je akutno bolnišnično zdravljenje zaključeno oziroma ni več potrebno, namreč samo po sebi ne izključuje potrebe, da se obravnavani osebi v okviru izvrševanja zavodskega ukrepa zagotovi ustrezna terapevtska obravnava, ki jo narekuje dolžna skrb za zdravje oseb z duševno motnjo. Varstveni in terapevtski cilj torej pri navedenem ukrepu tvorita neločljivo celoto ter le oba skupaj lahko utemeljita dopustnost posega v osebno svobodo pridržane osebe z duševno motnjo.
19. Podobne zahteve izhajajo iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki med pomembne elemente presoje v zvezi z dopustnostjo odvzema prostosti osebi zaradi njene duševne motnje (točka (e) prvega odstavka 5. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) uvršča zahtevo po oceni ustreznosti ustanove, v katero se taka oseba namesti. Zahtevi po zakonitosti pridržanja osebe zaradi njene duševne motnje je namreč po stališču ESČP zadoščeno le, če obstaja povezava med podlago oziroma razlogom za dovolitev odvzema prostosti ter krajem in pogoji pridržanja.[15] Pridržanje osebe z duševno motnjo je zato praviloma "zakonito" in skladno z nameni točke (e) prvega odstavka 5. člena EKČP le, če se izvršuje v bolnišnici, na kliniki ali v drugi ustrezni ustanovi.[16] Odvzem prostosti, predviden v točki (e) prvega odstavka 5. člena EKČP, ima namreč dvojno funkcijo: poleg socialnovarstvene vsebuje tudi terapevtsko funkcijo, tako da je zagotovitev ustreznega in individualiziranega zdravljenja pridržane osebe pogoj zakonitosti tega pridržanja.[17] Po stališču ESČP je podana tesna povezava med "zakonitostjo" pridržanja oseb z duševnimi motnjami in ustreznostjo zdravljenja, ki je tem osebam zagotovljeno glede na njihovo duševno stanje. Nudenje in izvajanje ustrezne in individualizirane terapije je torej zahteva v okviru širšega pojma "zakonitosti" odvzema prostosti.[18] Vsako pridržanje osebe z duševno motnjo mora imeti terapevtski namen, ki je usmerjen v zdravljenje ali lajšanje njenega duševnega stanja, kar vključuje prizadevanje za zmanjšanje oziroma nadzor njene nevarnosti, kolikor je to mogoče. Ne glede na kraj oziroma ustanovo, v kateri so te osebe nameščene, so upravičene do ustreznega zdravstvenega okolja, v katerem morajo biti deležne pravih terapevtskih ukrepov, namenjenih temu, da se jih pripravi za njihovo morebitno izpustitev.[19] Obveznosti zagotovitve ustreznega terapevtskega okolja pridržani osebi se pristojni organi ne morejo razbremeniti niti v primeru bolezni, ki prima facie šteje za hudo in neozdravljivo, saj bi zunaj takega okolja lahko prišlo do poslabšanja njenega zdravstvenega stanja.[20]
20. V obravnavanem kontekstu tudi ni mogoče prezreti določb Konvencije o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10/08 – v nadaljevanju MKPI) in Priporočila št. REC(2004)10 Odbora ministrov Sveta Evrope državam članicam, ki zadeva varstvo človekovih pravic in dostojanstva oseb z duševno motnjo (v nadaljevanju Priporočilo). Po prvem odstavku 14. člena MKPI države pogodbenice zagotavljajo, da invalidi enako kot drugi: (a) uživajo pravico do osebne svobode in varnosti; (b) da jim ni nezakonito ali samovoljno odvzeta prostost, da je vsak odvzem prostosti v skladu z zakonom in da invalidnost v nobenem primeru ni razlog za odvzem prostosti. Države pogodbenice zagotovijo, da je invalidom, če jim je odvzeta prostost v kakršnemkoli postopku, zagotovljeno enako varstvo pravic po mednarodnem pravu o človekovih pravicah kot drugim ter da se z njimi ravna v skladu s cilji in načeli te konvencije, vključno z zagotavljanjem primernih prilagoditev (drugi odstavek 14. člena MKPI). Člen 15 MKPI določa prepoved mučenja, krutega, nečloveškega, ponižujočega ravnanja ali kaznovanja kogarkoli. Po drugem odstavku tega člena države pogodbenice sprejmejo vse učinkovite zakonodajne, upravne, sodne ali druge ukrepe, s katerimi invalidom enako kot drugim zagotavljajo, da niso izpostavljeni mučenju, krutemu, nečloveškemu, ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. Priporočilo v prvem odstavku 12. člena določa, naj bodo osebe z duševno motnjo deležne zdravljenja in oskrbe, ki ju zagotavlja ustrezno usposobljeno osebje in ki temeljita na ustreznem, individualno predpisanem načrtu zdravljenja. Če je mogoče, je treba načrt zdravljenja pripraviti ob posvetovanju z obravnavano osebo in upoštevati njeno mnenje. Načrt je treba redno pregledovati in po potrebi revidirati. V 19. členu Priporočila so opredeljena načela neprostovoljnega zdravljenja. Po prvem odstavku tega člena mora neprostovoljno zdravljenje: (i) nasloviti posebne klinične znake in simptome; (ii) biti sorazmerno z zdravstvenim stanjem osebe; (iii) vsebovano v pisnem načrtu zdravljenja; (iv) biti dokumentirano; (v) kjer je to primerno, prizadevati si za zdravljenje, ki je sprejemljivo za osebo, kakor hitro je mogoče. V drugem odstavku 19. člena Priporočila je določeno, da mora biti poleg zahtev iz prvega odstavka 12. člena načrt zdravljenja: (i) če je to mogoče, pripravljen v posvetovanju z obravnavano osebo in njenim osebnim zagovornikom ali zastopnikom, če ta obstaja; (ii) pregledan v ustreznih časovnih presledkih in po potrebi revidiran, če je mogoče, ob posvetovanju z obravnavano osebo in njenim osebnim zagovornikom ali zastopnikom, če ta obstaja. Tretji odstavek 19. člena Priporočila poudarja, naj države članice zagotovijo, da se neprostovoljno zdravljenje izvaja le v ustreznem okolju.
21. V okviru presoje ustavnosti ZDZdr mora Ustavno sodišče v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo najprej odgovoriti na vprašanje, ali je obstoječa zakonska ureditev sprejema oseb z duševno motnjo v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda skladna z jamstvi iz drugega odstavka 19. člena Ustave, pod katerimi je dopustno omejiti osebno svobodo,[21] upoštevaje pri tem podobna jamstva iz točke (e) prvega odstavka 5. člena EKČP. Poleg tega mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali ZDZdr sodiščem omogoča, da ob odreditvi namestitve oseb z duševno motnjo v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda presodijo dopustnost take omejitve osebne svobode z vidika načela sorazmernosti. Tako presojo narekujejo tako prvi odstavek 19. člena Ustave in z njim povezana ustavnosodna presoja[22] kot tudi praksa ESČP v zvezi s točko (e) prvega odstavka 5. člena EKČP.[23]
B. – IV.
22. Zaradi pomena osebne svobode kot posebej varovane dobrine Ustava v drugem odstavku 19. člena, ko ureja zakonski pridržek, zapoveduje visoke standarde, ki morajo biti izpolnjeni, da se lahko utemelji dopustnost posega v pravico do osebne svobode.[24] Zapoveduje, da so pogoji za odreditev odvzema prostosti določni (lex certa), pri čemer je določnost materialne in procesne narave.[25] Ustava zakonodajalcu izrecno nalaga, da mora vsako materijo, s katero ustvarja podlago za poseg v osebno svobodo, ne le zakonsko urediti, temveč mora to storiti tudi določno in nedvoumno. Zakonska ureditev mora biti določna do te mere, da je izključena vsakršna možnost arbitrarnega odločanja državnega organa.[26] Določnost zakonske ureditve je torej v samem jedru omejitve in v kontekstu varstva osebne svobode po 19. členu Ustave ustvarja podlago za to, da je ukrep, ki pomeni poseg v osebno svobodo, sploh dopusten.
23. Ko gre za zakonsko urejanje ukrepa, ki pomeni poseg v osebno svobodo oseb z duševno motnjo, je treba upoštevati dvoje: prvič, da zahteva po zakonitosti omejitve osebne svobode tem osebam zaradi zasledovanja varstvenega cilja predpostavlja upoštevanje povezave med podlago oziroma razlogom za omejitev osebne svobode in pogoji izvrševanja ukrepa; in drugič, da pri določitvi pogojev izvršitve ukrepa, ki posega v osebno svobodo teh oseb, ni mogoče zaobiti terapevtskega cilja, s katerim se zasleduje odprava vzrokov za izrek ukrepa (prim. 18. in 19. točko obrazložitve te odločbe). Upoštevati je torej treba, da se navedeni ukrep v bistvenem razlikuje od v Ustavi izrecno urejenih dopustnih podlag za omejitev osebne svobode.[27] Prav to zavezuje tudi zakonodajalca, ko na podlagi pooblastila drugega odstavka 19. člena Ustave zasnuje drugo in drugačno podlago za omejitev osebne svobode. Zahteva po materialnopravni določnosti zakonodajalca zavezuje, da mora tovrsten ukrep opredeliti že na splošni, pojmovni ravni, in sicer tako, da se z njim zagotavljata oba cilja, ki se z odreditvijo takega ukrepa zasledujeta. Ta zahteva se zato ne nanaša le na samo zakonsko določitev ukrepa, ki pomeni poseg v osebno svobodo, temveč tudi na njegovo izvršitveno fazo. Že na zakonodajni ravni morajo biti tudi pogoji izvrševanja ukrepa določeni tako, da je vzpostavljena stvarna povezava med podlago oziroma razlogom za dovolitev odvzema prostosti ter krajem (ustanovo) in pogoji pridržanja. Določitev pogojev izvršitve ukrepa, ki je usmerjena v uresničitev tako varstvenega kot terapevtskega cilja, namreč hkrati pomeni jamstvo, da bo trajanje ukrepa omejeno na tisto časovno obdobje, ki je nujno potrebno za izboljšanje stanja pridržane osebe do te mere, da bo znova zmožna za samostojno življenje,[28] oziroma za preprečitev poslabšanja njenega zdravstvenega stanja.[29] V tem smislu pomeni ta zahteva prvino dopustnosti posega, saj zagotavlja, da bo ukrep odrejen za najkrajši možni čas in s tem skladno z ustavno zapovedanim kriterijem neogibne potrebnosti.[30]
24. V okvir zahteve po določitvi pogojev izvršitve ukrepa spada tudi določitev kraja (ustanove) izvrševanja ukrepa, ki mora pridržani osebi zagotavljati tako okolje, ki je naravnano k uresničevanju varstvenega in terapevtskega cilja ukrepa. Zahteva po materialnopravni določenosti zakonodajalcu nalaga opredelitev pogojev, ki jih mora taka ustanova izpolnjevati, da se lahko šteje za ustrezno za izvršitev ukrepa z vidika zasledovanja obeh navedenih ciljev. Ta zahteva zakonodajalcu nalaga, naj opredeli zlasti dvoje. Prvič, opredeliti mora navedenima ciljema ustrezne pogoje nastanitve pridržanih oseb, kar vključuje skrb za zagotavljanje zadostnih prostorskih zmogljivosti ustanov, v katerih naj se ukrep izvršuje. Neustreznost bivalnih pogojev, ki se lahko stopnjuje celo do neizogibnega nameščanja obravnavanih oseb v skupne prostore, trči v prepoved povzročanja dodatnih bremen v izvršitveni fazi ukrepa, tj. bremen, ki presegajo nujno potrebno omejitev osebne svobode zaradi zagotavljanja varnosti drugih ali obravnavane osebe same. Cilj zagotavljanja varnosti drugih ali obravnavane osebe same ni uresničljiv, če namestitev osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda ogroža zdravje in varnost v zavodu. Poleg tega prezasedenost in s tem neustreznost bivalnih pogojev sama zase pomeni slabšo obravnavo pridržanih oseb, kar otežuje uresničevanje terapevtskega cilja ukrepa. In drugič, zakonodajalec mora opredeliti navedenim ciljem ustrezno kadrovsko podporo osebja in strokovnjakov, ki jim je, skladno s strokovnimi merili, zaupana skrb za varnost vseh pridržanih oseb in izvrševanje terapij. Šele z zakonsko opredelitvijo navedenih vidikov (glede prostorskih in kadrovskih zmožnosti) bo namreč pridržanim osebam zagotovljeno tako terapevtsko okolje, ki bo poleg varstvenega cilja ukrepa omogočalo tudi uresničitev njegovega terapevtskega cilja, ki je, kolikor je mogoče, usmerjen v zdravljenje ali lajšanje duševnega stanja pridržane osebe[31] oziroma v preprečevanje poslabšanja njenega zdravstvenega stanja.[32]
25. Pri določitvi ukrepa sprejema oziroma namestitve osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda se je zakonodajalec očitno osredotočil le na zasledovanje varstvenega cilja, saj ZDZdr ne vsebuje določb, iz katerih bi bilo mogoče sklepati, da z določitvijo tega ukrepa zasleduje tudi njegov terapevtski cilj. To je razvidno že iz zakonodajnega gradiva, ki tega cilja ne omenja niti v okviru obrazložitve uvodnih določb (2. člen ZDZdr) niti v okviru obrazložitve določb, ki podrobneje urejajo omenjeni ukrep (73. člen in nasl. ZDZdr).[33] Ureditev prostorskih in kadrovskih normativov izvrševanja ukrepa je zakonodajalec prepustil izvršilni veji, ki je te normative delno uredila s podzakonskimi akti (prim. 12. točko obrazložitve te odločbe).[34] Da se veljavna zakonska ureditev osredotoča le na varstveni cilj, izhaja tudi iz odgovora Državnega zbora. Ta namreč meni, Državnega zbora tako le potrjuje, da pri zasnovi presojanega ukrepa ni bila posvečena skrb posebni naravi ukrepa in s tem potrebi po povezanosti zakonitega razloga za omejitev osebne svobode s pogoji, v katerih se ukrep izvršuje. Vse to pomeni, da zakonodajalec izvrševanja presojanega ukrepa očitno ni zasnoval tako, da bi stremel k uresničitvi tako varstvenega kot tudi terapevtskega cilja ukrepa.
26. Tako pomanjkljiva zakonska ureditev ukrepa sprejema oseb v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda brez privolitve ne izpolnjuje zahtev, ki glede določnosti podlage in pogojev izvršitve ukrepa izhajajo iz drugega odstavka 19. člena Ustave (in so natančneje opredeljene z drugimi ustavnimi določbami). Ustavno sodišče je zato ugotovilo protiustavnost presojane zakonske ureditve zaradi neskladja z drugim odstavkom 19. člena Ustave (1. točka izreka).
B. – V.
27. Zakonska ureditev posameznega posega mora v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo temeljiti na ustavno dopustnem, tj. stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in biti skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Splošno načelo sorazmernosti naslavlja na zakonodajalca dve zahtevi. Najprej zahtevo, da možnost posega v pravico omeji na primere, v katerih je tak poseg v razumnem sorazmerju s ciljem. In v primeru, ko predvidi konkretizacijo splošnega načela sorazmernosti v vsakem posameznem primeru v sodnem postopku, da pri opredelitvi pogojev sodiščem tudi omogoči spoštovanje splošnega načela sorazmernosti. Splošno načelo sorazmernosti, imanentno pravni državi, zavezuje vse državne organe. Zato mora ureditev, ki predpostavlja konkretizacijo tega načela s posamičnim aktom sodišča, omogočati utemeljitev ustavne dopustnosti posega v vsakem posameznem primeru, izhajajoč pri tem iz zahtev tega načela. Le tako se lahko zagotovi, da bo izrečeni ukrep, s katerim se posega v pravico posameznika, v resnici služil ustavno dopustnemu cilju in hkrati izražal primerno ravnovesje med tem ciljem in pomenom zagotovitve spoštovanja pravice. V tem pomenu je konkretizacija splošnega načela sorazmernosti v posamični odločitvi sodišča dodatni element omejitve posega.[35]
28. Presojo, ali gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu.[36] V okviru presoje, ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja oziroma ciljev, mora Ustavno sodišče presoditi, ali je zasledovani cilj z izbranimi sredstvi dejansko mogoče doseči. Če ga ni mogoče doseči, presojani poseg ni primeren.[37]
29. Skladno z ustavno zahtevo, da je sodna oblast edina, ki ima pravico odrediti več kot trenutni odvzem prostosti,[38] je zakonodajalec odločanje o ustavni dopustnosti ukrepa sprejema osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda brez privolitve v vsakem posamičnem primeru prepustil sodiščem. Zavezal jih je tudi, da določijo konkretni socialno varstveni zavod, ki bo ukrep izvršil. Vendar ustavna zahteva, da mora o dopustnosti ukrepa odločati sodišče, izgubi svoj smisel, če se v zakonu izključi, da sodišče presodi o dopustnosti odreditve ukrepa v vsakem posamičnem primeru, izhajajoč pri tem iz zahtev načela sorazmernosti. Tudi pri odločanju sodne veje oblasti je treba upoštevati, da odreditev ukrepa, s katerim se osebi z duševno motnjo omejuje osebna svoboda, zasleduje varstveni in terapevtski cilj. Oba cilja se pri tem ukrepu prepletata in le oba skupaj lahko utemeljita ustavno dopustnost posega v osebno svobodo osebe z duševno motnjo. Zato je pomembna prvina sodne presoje o dopustnosti ukrepa v posamičnem primeru tudi izvršitvena faza in s tem odreditev namestitve obravnavane osebe le v tako konkretno ustanovo, ki je ustrezna za izvrševanje ukrepa z vidika zagotavljanja obeh ciljev v vsakem posamičnem postopku. Kot je bilo že obrazloženo, je namestitev osebe z duševno motnjo v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda hud poseg v osebno svobodo pridržane osebe (prvi odstavek 19. člena Ustave), odreditev takega ukrepa pa je združljiva s konvencijskimi in ustavnimi zahtevami le, če se izvršuje v bolnišnici, na kliniki ali v drugi ustrezni ustanovi, v kateri je zagotovljena varnost ter ustrezna in individualizirana terapevtska obravnava (glej 18. in 19. točko obrazložitve te odločbe).
30. ZDZdr v drugem odstavku 48. člena sodišče zavezuje, da odredi sprejem osebe v konkretni varovani oddelek socialno varstvenega zavoda, če so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 74. člena v zvezi s prvim odstavkom 75. člena ZDZdr, ne da bi imelo možnost presoditi ustreznost ustanove, v katero namešča osebo. Sodišče mora odrediti sprejem osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda celo v primeru, če so vsi posebni socialno varstveni zavodi z verificiranimi varovanimi oddelki v državi zaradi sistemskega problema prezasedeni, upoštevaje pri tem normative, ki jih je določila izvršilna veja oblasti (kar pomeni odreditev namestitve osebe v skupne večnamenske prostore zavoda). Sodišče mora torej po ZDZdr odrediti namestitev obravnavane osebe v varovani oddelek ne glede na pričakovane otežene pogoje obravnave, ki zaradi neustreznosti bivalnih pogojev in nezadostne kadrovske podpore lahko celo ogrožajo zdravje in varnost v zavodu, pa tudi ovirajo uresničevanje terapevtskega cilja ukrepa v izvršitveni fazi.
31. Zakonodajalec je skladno z zahtevo Ustave predvidel odločanje sodišč o ustavni dopustnosti ukrepa v vsakem posamičnem primeru. Toda presojana zakonska ureditev sodišču omogoča, da pretehta le nujnost ukrepa z vidika zagotavljanja tistega dela varstvenega cilja, ki naj se doseže z izločitvijo obravnavane osebe iz okolja zunaj varovanega oddelka socialno varstvenega zavoda. Izključuje pa možnost, da bi sodišče pred določitvijo konkretne ustanove, ki bo ukrep izvršila, presodilo ustreznost te ustanove z vidika skrbi za zagotavljanje varnosti v okolju varovanega oddelka ter uresničevanje terapevtskega cilja ukrepa v izvršitveni fazi. Zakonodajalec torej ukrepa, ki intenzivno posega v osebno svobodo pridržane osebe, očitno ni zasnoval tako, da bi sodiščem omogočil izbiro ustanove, ki je ustrezna z vidika zagotavljanja varnosti in uresničevanja terapevtskega cilja ukrepa v izvršitveni fazi. Ureditev, ki te presoje sodišča ob odreditvi ukrepa odvzema prostosti ne omogoča oziroma jo celo preprečuje, ni primerno sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja oziroma ciljev ukrepa in je zato v neskladju s pravico iz prvega odstavka 19. člena Ustave. Spomniti je namreč treba še, da pozitivne dolžnosti države, da v okviru svojih pristojnosti sprejme razumne ukrepe, s katerimi varuje druge pred morebitnimi ogrožajočimi ravnanji določene osebe, same zase ne utemeljujejo izreka ukrepa zoper to osebo, ki bi pomenil kršitev njenih ustavnih in konvencijskih pravic, še posebej kršitev pravice do osebne svobode.[39]
B. – VI.
32. V obravnavanem kontekstu se, upoštevajoč dejstvo, da gre za odločanje o posegu v osebno svobodo oseb z duševno motnjo, zastavlja tudi vprašanje pravice do varstva osebnega dostojanstva teh oseb med odvzemom prostosti. Ustava v prvem odstavku 21. člena med drugim posebej zagotavlja spoštovanje človekovega dostojanstva med odvzemom prostosti. Ta vidik se tesno prepleta z vsebino jamstev iz 19. člena Ustave. Posledica nepriznavanja te pravice je, da se posameznik iz subjekta spremeni v objekt obravnavanja, kar z vidika ustavne ureditve pomeni, da državni organi odstopajo od tistih razmerij do posameznika, ki naj bi bila temelj demokratične in pravne države.[40] Pri tem ne gre spregledati, da so v teh postopkih obravnavane osebe, ki so posebej ranljive in ki jim je prav zato priznan status invalidov. Posebno varstvo teh oseb narekuje MKPI, s katero se je Republika Slovenija zavezala, da bo zagotovila in spodbujala polno uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin za vse invalide brez kakršnekoli diskriminacije zaradi invalidnosti ter da bo sprejela ustrezne zakonodajne in druge ukrepe za uresničevanje pravic, ki jih priznava ta konvencija (4. člen MKPI).
33. Spoštovanje človekovega dostojanstva kot konstruktivne vrednote družbe teh oseb mora torej biti osrednje izhodišče, ki je pomembno za oblikovanje prioritet, izbir, pa tudi omejitev.[41] Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je temeljno vodilo, dolžnost in odgovornost družbe in države, da posamezniku omogočita ohraniti dostojanstvo v življenju z določeno diagnozo.[42] To je toliko bolj poudarjeno, če je zdravstveno stanje osebe, povezano z diagnozo duševne motnje, tako resno, da je treba tej osebi celo odvzeti prostost. Če je oseba, ki ji je zaradi duševne motnje po odredbi sodišča odvzeta prostost, nameščena v ustanovo, kjer ji niso zagotovljeni ustrezni bivalni pogoji, varnost in s tem tudi ustrezno terapevtsko okolje ter se ji zato poleg nujno potrebne omejitve osebne svobode nalagajo celo dodatna bremena, to ni združljivo z zapovedjo varstva njenega osebnega dostojanstva med odvzemom prostosti. Izpostavljanje stiski, ki presega neizogibno stopnjo trpljenja, povezanega s pridržanjem, ni le nezdružljivo z zapovedjo varstva dostojanstva med odvzemom prostosti, temveč lahko, če se stopnjuje, preraste v ponižujoče ravnanje, ki pomeni kršitev prepovedi mučenja.[43] Presojana zakonska ureditev, ki (1) zanemarja zahtevo po jasni in določni opredelitvi takih pogojev pridržanja, da odpade dvom o ustreznosti ustanove, ki bo ukrep odvzema prostosti izvršila, upoštevajoč ustavne in konvencijske zahteve glede pridržanja oseb z duševno motnjo, in ki (2) ob sodni odreditvi ukrepa izključuje možnost presoje sodišča o ustreznosti konkretne ustanove, v kateri naj se ukrep izvršuje, ter tako celo tolerira, da se z odreditvijo tega ukrepa pridržanim osebam kljub očitnim pomanjkljivostim v fazi izvrševanja ukrepa poleg nujno potrebne omejitve osebne svobode nalagajo dodatna bremena, je tudi v neskladju s pravico teh oseb iz prvega odstavka 21. člena Ustave.
B. – VII.
34. Če Ustavno sodišče oceni, da je zakon protiustaven, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka), saj ZDZdr ne ureja vprašanj, ki bi jih po prvem in drugem odstavku 19. člena Ustave zaradi varstva pravice do osebne svobode oseb, ki so obravnavane v tovrstnih nepravdnih postopkih, moral urediti. Upoštevajoč dejstvo, da gre za sistemsko pomanjkljivost ureditve ukrepa v izvršitveni fazi, ki terja določene stvarne prilagoditve in za to potreben čas, je Ustavno sodišče po drugem odstavku 48. člena ZUstS zakonodajalcu določilo rok devet mesecev, v katerem mora odpraviti ugotovljeno neskladje (2. točka izreka).
35. Da bi Ustavno sodišče v času do odprave ugotovljene protiustavnosti obravnavanim osebam zagotovilo spoštovanje človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, predvsem pravice do osebne svobode in pravice do varstva osebnega dostojanstva med odvzemom prostosti, je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. Za tak način izvršitve se je Ustavno sodišče odločilo, ker je ob ugotovitvi obstoja protiustavne pravne praznine in ob upoštevanju sistemskega problema na področju izvrševanja ukrepa ocenilo, da pravice oseb očitno niso v zadostni meri varovane. To je moralo storiti toliko bolj zaradi dolžnosti spoštovanja načela posebnega varstva pravic oseb, ki zaradi duševne motnje ali drugih okoliščin niso sposobne, da bi same skrbele za svoje pravice in interese (prim. 4. člen MKPI in drugi odstavek 32. člena ZDZdr). Vladi je bilo že v Priporočilu Državnega zbora naloženo, naj poleg priprave predloga zakonskih sprememb zagotovi ustrezne prostorske zmogljivosti v socialno varstvenih zavodih in dovolj osebja, ki bo lahko zagotavljalo ustrezne socialnovarstvene storitve. Ustavno sodišče zgolj ponavlja te zahteve, izhajajoč pri tem iz ustavnih jamstev 19. in 21. člena Ustave. Vladi se v 3. točki izreka te odločbe nalaga takojšnje ukrepanje. Brez nepotrebnega odlašanja bo morala sprejeti nujne organizacijske ukrepe, s katerimi bo zagotovila ustrezne prostorske zmogljivosti, ki bodo v okviru stvarnih možnosti omogočale tako varstvenemu kot terapevtskemu cilju ustrezne pogoje izvrševanja ukrepa. Ob tem Vlada ne bo mogla mimo priporočil stroke. Sprejeti bo morala tudi ukrepe za nujne kadrovske prilagoditve (glej 24. točko obrazložitve te odločbe).
B. – VIII.
Odločitev o ustavni pritožbi
36. Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper sklep Višjega sodišča (v zvezi s sklepom sodišča prve stopnje), s katerim je bil pravnomočno odrejen njegov sprejem v varovani oddelek Socialno varstvenega zavoda D. za obdobje enega leta. Iz izpodbijanih sklepov prve in druge stopnje izhaja, da pritožnik glede na svoje zdravstveno stanje nujno potrebuje stalno oskrbo in varstvo, ki ju ni mogoče zagotoviti v domačem okolju, in da je edina preostala možnost namestitev v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda, ker je bolnišnično zdravljenje zaključeno. Izpodbijani odločitvi sodišč očita kršitev pravic iz 14., 15., 18., 19., 21., 23. in 32. člena Ustave.
37. Izpodbijana sklepa ne veljata več, saj je čas enega leta, za katerega sta bila izdana, potekel. Ustavno sodišče praviloma šteje, da v primeru, ko izpodbijani posamični akt v času odločanja ne velja več, ni izkazan pravni interes za odločanje Ustavnega sodišča. Zgolj ugotovitev kršitve človekove pravice, ne da bi bil izpodbijani posamični akt razveljavljen ali odpravljen (prvi odstavek 59. člena ZUstS), namreč praviloma ne spreminja pritožnikovega pravnega položaja. Vendar Ustavno sodišče odloča drugače, kadar gre za primere, v katerih je predmet ustavne pritožbe sodno odločanje o odvzemu osebne svobode.[44] Učinkovito varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v teh primerih zahteva, da ima prizadeti posameznik možnost ustavnopravnega varstva tudi v primeru, ko izpodbijani sklep ni več veljaven. Da gre pri sprejemu osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda za poseg v pravico te osebe do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave, izhaja že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-294/12. Glede na tako naravo odrejenega ukrepa je Ustavno sodišče tudi v tej zadevi upoštevalo posebne kriterije za presojo pravnega interesa, ki jih je izoblikovalo v zadevah, v katerih presoja ukrepe, ki pomenijo poseg v osebno svobodo prizadete osebe.
38. Izpodbijana sklepa sta oprta na zakonsko ureditev, ki ni skladna z vidika jamstev, ki izhajajo iz pravice do osebne svobode (prvi in drugi odstavek 19. člena Ustave) ter pravice do varstva osebnosti in dostojanstva med odvzemom prostosti (prvi odstavek 21. člena Ustave). Ustavno sodišče je namreč v postopku ocene ustavnosti zakona, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, ugotovilo, da ZDZdr ni v skladu s prvim in z drugim odstavkom 19. člena Ustave ter prvim odstavkom 21. člena Ustave. Iz enakih razlogov, kot jih je Ustavno sodišče navedlo v okviru presoje zakonske ureditve, so bila tudi z izpodbijanima sklepoma sodišč pritožniku kršena jamstva, ki jih v zvezi s pravico do varstva osebne svobode zagotavlja prvi in drugi odstavek 19. člena Ustave, ter pravica do varstva človekove osebnosti in dostojanstva med odvzemom prostosti iz prvega odstavka 21. člena Ustave (4. in 5. točka izreka).
C.
39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena, drugega odstavka 40. člena in 47. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11 in 70/17) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Marijan Pavčnik je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je 1., 2. in 4. točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 3. točko izreka sprejelo soglasno. Točko 5 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Mežnar. Sodnica Jadek Pensa je dala pritrdilno ločeno mnenje. Sodnica Mežnar je dala odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1] Glede na navedbe zavoda je kapaciteta na dan 13. 6. 2018 znašala 158 % (varovani oddelek ima kapaciteto za 12 oseb, nastanjenih pa je bilo 19 oseb).
[2] V 1. točki 2. člena ZDZdr je opredeljen pomen pojma "akutno bolnišnično zdravljenje", in sicer je to zdravljenje v bolnišnici zaradi akutne duševne motnje ali akutnega poslabšanja kronične duševne motnje.
[3] Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča št. II Ips 155/2016 z dne 16. 6. 2016, 13. točka obrazložitve. Po stališču Vrhovnega sodišča je udeležba socialno varstvenega zavoda v postopku specifična in mora biti zagotovljena v tolikšnem obsegu, kolikor se sama odločitev nanj nanaša, in sicer tako s pravico do izjave kot tudi z možnostjo vložitve pritožbe zoper prvostopenjski sklep.
[4] Varovani oddelek je oddelek v socialno varstvenem zavodu, kjer so stanovalci zaradi svojih potreb, povezanih s težavami v duševnem zdravju, nepretrgoma deležni posebne zaščite in varstva ter oddelka oziroma zavoda ne morejo zapustiti po lastni volji (2. člen Pravilnika/09).
[5] Primerjaj odločitve Vrhovnega sodišča št. II Ips 351/2013 z dne 19. 12. 2013, št. II Ips 43/2015 z dne 12. 2. 2015, št. II Ips 114/2016 z dne 5. 5. 2016, št. II Ips 149/2016 z dne 2. 6. 2016, št. II Ips 155/2016 z dne 16. 6. 2016, št. II Ips 205/2016 z dne 1. 9. 2016 in št. II Ips 287/2017 z dne 19. 10. 2017.
[6] Vrhovno sodišče je hkrati določilo tudi začasen način izvršitve, in sicer tako, da se nasprotnega udeleženca (sicer brez privolitve, a s podlago, ki jo nudi obravnavani postopek) namesti tja, kjer je bil pred tem, to je k predlagatelju postopka (na Oddelek za psihiatrijo UKC J.). Pojasnilo je, da je akutno bolnišnično zdravljenje res končano, a vendar bodo s tem začasno zavarovane dobrine, ki jih varuje 39. člen ZDZdr.
[7] Glej 14. točko obrazložitve sklepa sodišča prve stopnje in 8. točko obrazložitve sklepa Višjega sodišča.
[8] Glej opombo št. 1.
[9] Prim. Posebno poročilo Varuha človekovih pravic Republike Slovenije o kršitvah človekovih pravic oseb z duševno motnjo pri njihovem neprostovoljnem nastanjevanju in obravnavi v varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov (avgust 2017). V tem poročilu Varuh ugotavlja, da pri nastanjevanju oseb v varovane oddelke socialno varstvenih zavodov in njihovi obravnavi zaradi različnih razlogov njihove človekove pravice in temeljne svoboščine niso spoštovane in se dogajajo kršitve, predvsem kršitev njihove pravice do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave).
[10] Priporočilo Državnega zbora v zvezi s Posebnim poročilom Varuha človekovih pravic Republike Slovenije o kršitvah človekovih pravic oseb z duševno motnjo pri njihovem neprostovoljnem nastanjevanju in obravnavi v varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov (Uradni list RS, št. 60/17 – v nadaljevanju Priporočilo Državnega zbora).
[11] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40), 31. točka obrazložitve. Ustavno sodišče je v tej odločbi sprejelo stališče, da Ustava izrecno ureja tri kazenskopravne posege v osebno svobodo – aretacijo, pripor in prostostno kazen (prim. 29. točko obrazložitve).
[12] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-294/12.
[13] Tako odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/03 z dne 4. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 131/03, in OdlUS XII, 93), 22. točka obrazložitve.
[14] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-294/12, 6. točka obrazložitve.
[15] Glej sodbo velikega senata ESČP v zadevi Ilnseher proti Nemčiji z dne 4. 12. 2018, 138. in 141. točka obrazložitve.
[16] Glej sodbo velikega senata ESČP v zadevi Ilnseher proti Nemčiji, 138. točka obrazložitve, ter sodbe ESČP v zadevah Ashingdane proti Združenemu kraljestvu z dne 28. 5. 1985, 44. točka obrazložitve; Aerts proti Belgiji z dne 30. 7. 1998, 46. točka obrazložitve; Hutchison Reid proti Združenemu kraljestvu z dne 20. 2. 2003, 49. točka obrazložitve; Brand proti Nizozemski z dne 11. 5. 2004, 62. točka obrazložitve; Haidn proti Nemčiji z dne 13. 1. 2011, 78. točka obrazložitve; O. H. proti Nemčiji z dne 24. 11. 2011, 79. točka obrazložitve; in Glien proti Nemčiji z dne 28. 11. 2013, 75. točka obrazložitve.
[17] Tako sodba velikega senata ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji z dne 31. 1. 2019, 205. točka obrazložitve.
[18] Prav tam, 208. točka obrazložitve.
[19] Prav tam.
[20] Prav tam, 197. točka obrazložitve.
[21] Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/93, 33. točka obrazložitve, št. U-I-12/12 z dne 11. 12. 2014 (Uradni list RS, št. 92/14, in OdlUS XX, 30), 17. točka obrazložitve, in št. U-I-294/12, 16. in 17. točka obrazložitve.
[22] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-60/03, 22. točka obrazložitve.
[23] Glej opombo št. 16.
[24] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/93, 38. točka obrazložitve.
[25] Tako odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-18/93, 42. točka obrazložitve, in št. U-I-12/12, 17. točka obrazložitve.
[26] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/93, 37. točka obrazložitve.
[27] Prav tam, 35. točka obrazložitve.
[28] Prim. sodbo velikega senata ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji, 208. točka obrazložitve.
[29] Prav tam, 197. točka obrazložitve.
[30] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/03, 19. točka obrazložitve.
[31] Prim. sodbo velikega senata v zadevi Rooman proti Belgiji, 208. točka obrazložitve.
[32] Prim. prav tam, 197. točka obrazložitve.
[33] Glej EPA 2042-IV, Poročevalec Državnega zbora, št. 61/08 z dne 6. 5. 2008.
[34] Pravilnik/06, ki v bistvenem opredeljuje tehnične in prostorske pogoje za varovane oddelke, je bil sprejet že pred uveljavitvijo ZDZdr leta 2008.
[35] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-12/12, 19. točka obrazložitve.
[36] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
[37] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-12/12, 25. točka obrazložitve.
[38] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/93, 44. točka obrazložitve.
[39] Prim. sodbo ESČP v zadevi O. H. proti Nemčiji, 94. točka obrazložitve. ESČP je zavrnilo sklicevanje nemške vlade na pozitivne obveznosti iz 2. in 3. člena EKČP, s čimer je vlada utemeljevala dopustnost preventivnega pridržanja, ki je bilo pritožniku odrejeno po preteku prestajanja zaporne kazni zaradi nevarnosti ponavljanja hudih kaznivih dejanj.
[40] Prim. I. Bele v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 271.
[41] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-70/12 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 24/14, in OdlUS XX, 23), 7. točka obrazložitve.
[42] Prav tam, 6. točka obrazložitve. Glej tudi N. Jacobson, Dostojanstvo in zdravje – pregled, Revus, št. 10 (2009), str. 49 in 50. Avtorica poudarja pomen ohranjanja in spoštovanja pacientovega dostojanstva pri zdravstveni oskrbi. Dostojanstvo v oskrbi kaže, kako se dostojanstvo prejemnika oskrbe ohranja in poveča, če dajalec oskrbe ravna spoštljivo. Dostojanstvo se lahko krši, ko s storitvijo ali opustitvijo zanikamo notranjo vrednoto posameznika. Družbeno dostojanstvo se razume kot pogojno, odvisno od dejanj in vedenja v posebnih kontekstih. Kršeno je lahko v manjšem ali večjem obsegu: tako, da se z besedami ali dejanji izraža nespoštovanje, z brezbrižnostjo do trpljenja bolnih ali revnih, s ponižanjem, ki se uporablja kot oblika prisile.
[43] Glej sodbo velikega senata ESČP v zadevi Stanev proti Bolgariji z dne 17. 1. 2012, v kateri je bil pritožnik nameščen v socialno varstveni dom, namenjen osebam z duševnimi motnjami. Veliki senat je poudaril, da mora država v skladu s 3. členom ESČP zagotoviti, da je oseba pridržana v pogojih, ki so skladni s spoštovanjem njenega človeškega dostojanstva, da je način izvršitve ukrepa ne izpostavlja taki stiski, ki presega neizogibno stopnjo trpljenja, ki je neločljivo povezana s pridržanjem, in da je glede na praktične zahteve pridržanja njeno zdravje in dobro počutje ustrezno zavarovano, med drugim z zagotavljanjem potrebne medicinske pomoči (204. točka obrazložitve). V okoliščinah te zadeve je veliki senat ugotovil kršitev 3. člena EKČP.
[44] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-50/09, Up-260/09 z dne 18. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 29/10, in OdlUS XIX, 2).
⇒
U-I-477/18-21
Up-93/18-39
17. 6. 2019
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa k odločbi št. U-I-477/18, Up-93/18 z dne 23. 5. 2019
Okoliščine tega primera so izzvale razmislek o ustavnopravnem pomenu izvršitvene faze prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda (med drugim) z vidika pravice do osebne svobode. Le strinjam se lahko s stališčem večinske odločbe, da so z Ustavo skladni pogoji izvršitvene faze tega ukrepa prvina dopustnosti posega v osebno svobodo. Večinska odločba odgovarja zato, da potreba po zagotavljanju varnosti, ki utemeljuje prisilno pridržanje oseb z duševno motnjo, ne sme á priori upravičiti spregleda skrbi za ustreznost pogojev izvršitve faze tega ukrepa. V tem pritrdilnem mnenju se s tem v zvezi osredotočam na dvoje. Prvič, na vez med ustavnopravnimi jamstvi, ob izpolnitvi katerih je poseg v osebno svobodo po Ustavi dopusten, in izvršitveno fazo tega posega, ko gre za prisilno pridržanje oseb z duševno motnjo. In drugič, na dolžnosti, ki jih večinska ugotovitvena odločba po mojem mnenju naslavlja na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti, ko gre za prisilno pridržanje v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda. Te opredeljuje ustavnopravni pomen izvršitvene faze prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo.
I.
Ukrep prisilnega pridržanja se osebi z duševno motnjo izreče zaradi njenega nevarnega vedenja, ki resno ogroža življenje in zdravje nje same ali drugih. Prisilno pridržanje zasleduje torej (preventivni) varstveni vidik. Prepreči naj nasilje, ki izvira iz nevarnega vedenja osebe z duševno motnjo. Ukrep torej udejanja pozitivne dolžnosti države na področju varovanja pravice do varnosti, ki jo Ustava zagotavlja vsakomur v 34. členu. Varstveni vidik ukrepa prisilnega pridržanja zato ni izčrpan z izločitvijo obravnavane osebe iz zunanjega okolja. V ustanovi, ki ukrep izvršuje, je ta vidik le bolj zgoščen. Država je namreč s prisilnim pridržanjem prevzela stalen nadzor nad nevarnim vedenjem obravnavanih oseb prav zaradi njihovega nevarnega vedenja. Razumem zato, da se predpostavlja, da bo nasilje, ki izvira iz nevarnega vedenja pridržanih oseb v ustanovi, ki izvršuje prisilno pridržanje, obvladano in na ta način zagotovljena vsakomur pravica do varnosti tudi za zidovi ustanove. Vendar zagotavljanje varnosti ni edini ustavno dopustni cilj tega ukrepa. Njegov drugi cilj je prizadevanje za odpravo vzrokov, ki so narekovali njegov izrek – poimenovan, terapevtski cilj ukrepa.[1], [2] Ta cilj izvira iz dolžnosti prizadevati si za odpravo vzrokov, ki so razlog za odvzem prostosti osebi z duševno motnjo v času trajanja odvzema prostosti. A ob razlogih humanosti je, menim, treba imeti pred očmi, da so prav prizadevanja za odpravo vzrokov, ki so razlog za odvzem prostosti, jedrni ustavnopravni pogoj za dopustnost prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo. Le ob tovrstnem prizadevanju v izvršitveni fazi ukrepa je mogoče sklepati, da se izrek ukrepa omejuje na neogibno potreben čas.[3], [4] Varstveni in terapevtski cilj ukrepa se zato med seboj prepletata na način, da tvorita neločljivo celoto. Določitev pogojev izvršitve ukrepa, ki so usmerjeni v uresničitev tako varstvenega kot terapevtskega cilja ukrepa, in njihovo dosledno uresničevanje v fazi izvršitve ukrepa, ima pomen jamstva, da bo trajanje ukrepa omejeno na tisto časovno obdobje, ki je nujno potrebno za izboljšanje stanja pridržane osebe do te mere, da bo, kjer zdravstveno stanje to dopušča, znova zmožna za samostojno življenje.[5], [6]
Ustavni kriterij omejitve prisilnega pridržanja iz preventivnih razlogov po kriteriju neogibne potrebnosti ima v tovrstnih primerih odvzema prostosti še prav poseben pomen. Trajanje prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo namreč ni in ne more biti vnaprej kategorično omejeno na določeno časovno obdobje. Trajanje tega ukrepa je v celoti podrejeno potrebi zagotavljanja varnosti, ki izvira iz nevarnega vedenja osebe z duševno motnjo.[7] Brez prizadevanja za odpravo vzrokov nevarnega vedenja v času prisilnega pridržanja pa je, menim, težko zagovarjati, da se ukrep omejuje na čas, ki je nujno potreben.
II.
Zakaj so pogoji izvršitve ukrepa prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo po Ustavi zakonska materija?
To, da Ustava zakonodajalcu v drugem odstavku 19. člena Ustave izrecno nalaga, da mora vsako materijo, s katero zasnuje podlago za poseg v osebno svobodo, ne le zakonsko urediti, temveč mora to storiti tudi določno in nedvoumno, ni zgolj zahteva formalne narave. Zakonska ureditev, s katero se zasnuje primer ukrepa odvzema prostosti, mora biti, da bi bila z Ustavo skladna, odsev ustavno dopustnih ciljev, izbrani ukrepi pa tem ciljem sorazmerni. Poleg tega ustavna zahteva iz drugega odstavka 19. člena Ustave pomeni, da mora biti vsako delovanje državnih organov, s katerim se posega v osebno svobodo, legitimirano z zakonom; in ne na primer s podzakonskimi akti izvršilne veje oblasti. Iz teh sumarno opisanih zahtev drugega odstavka 19. člena Ustave lahko za primer prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo izpeljem dvoje: (1) ker le varstveni in terapevtski cilj ukrepa skupaj lahko utemeljita dopustnost prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo, se morajo v zakonski ureditvi zrcaliti zakonodajalčeve izbire, ki sledijo tako varstvenemu kot tudi terapevtskemu cilju tovrstnega ukrepa; (2) ker sta varstveni in terapevtski cilj tega ukrepa prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo neločljivo navezana na izvršitveno fazo ukrepa, je urejanje pogojev izvršitvene faze ukrepa prisilnega pridržanja zakonska materija. Zakonodajalec torej urejanja teh pogojev ne sme prepustiti izvršilni veji oblasti. Tem zahtevam tu presojana ureditev ukrepa prisilnega pridržanja v varovanem oddelku socialno varstvenega zavoda v Zakonu o duševnem zdravju (Uradni list RS, št. 77/08 – v nadaljevanju ZDZdr), menim, ne ustreza.[8] Zato ni skladna z drugim odstavkom 19. člena Ustave.
III.
Zahteva po popolni regulaciji pogojev izvršitvene faze ukrepa prisilnega pridržanja iz razloga duševne motnje se ne zdi realna, ker mora izvrševanje ukrepa potekati pod okriljem stroke. A Ustava zahteva na tem področju zakonsko urejanje (prim. zgoraj). Kako naj se torej na ravni zakona uredi izvršitvena faza ukrepa prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo v varovanih oddelkih socialnovarstvenih ustanov, da se zadosti zahtevam drugega odstavka 19. člena Ustave?
Menim, da zakonsko urejanje izvršitvene faze prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov ne bo moglo mimo Priporočila št. REC(2004)10 Odbora ministrov Sveta Evrope državam članicam, ki zadeva varstvo človekovih pravic in dostojanstva oseb z duševno motnjo. Enako velja za standarde, ki jih je s tem v zvezi opredelil veliki senat ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji. Tako bo treba upoštevati, da mora vsako pridržanje oseb z duševno motnjo imeti terapevtski namen, ki je usmerjen v zdravljenje ali lajšanje težav njihovega duševnega stanja, kar vključuje prizadevanje za zmanjšanje oziroma nadzor njene nevarnosti, kolikor je to mogoče. Ne glede pri tem na kraj oziroma ustanovo, v kateri so te osebe nameščene, so po stališču ESČP upravičene do ustreznega zdravstvenega okolja, v katerem morajo biti deležne pravih terapevtskih ukrepov, namenjenih temu, da se jih pripravi za njihovo morebitno izpustitev.[9] Kar zadeva obseg zdravljenja, mora raven varstva, ki se zahteva za to kategorijo pridržanih oseb, presegati osnovno oskrbo, ne zadostuje zgolj dostop do zdravstvenih delavcev, posvetovanja in zagotavljanje zdravil, pomemben je individualni program, ki upošteva posebnosti zdravstvenega stanja pridržane osebe v luči prizadevanj, da se osebo pripravi na možno reintegracijo v družbo.[10]
To so zahteve, ki se morajo, menim, odraziti v zakonski ureditvi ukrepa prisilnega pridržanja v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov. Naj na tem mestu na kratko predstavim ureditev dežele Baden-Württemberg (Zvezna republika Nemčija) v Zakonu o pomoči in varovalnih ukrepih pri psihiatričnih boleznih (Gesetz über Hilfen und Schutzmaßnahmen bei pshychischen Krankheiten des Landes Baden-Württemberg – v nadaljevanju PsyshKHG).[11]
PsyshKHG oskrbo prisilno pridržanih oseb zaradi duševne motnje v izvršitveni fazi ureja enotno ne glede na to, ali se pridržanje izvaja v psihiatrični bolnišnici, kliniki, ali ustanovi, katere delovanje odobri deželna izvršilna oblast. Enotno za vse ustanove, ki izvršujejo ukrep prisilnega pridržanja, ureja PsyshKHG tudi zdravstveno oskrbo. Ta mora biti individualna, omejena na nujno potrebno zdravljenje; posebej je poudarjeno, da je zdravljenje usmerjeno v odpravo vzrokov za prisilno pridržanje in v usposabljanje za življenje, vključeno v družbo. Določeno je, da naj zdravljenje poteka ob soglasju obravnavane osebe; enotno za vse ustanove so urejeni pogoji in primeri dopustnega prisilnega zdravljenja. Za tu obravnavani problem se mi zdi pomembno opozoriti še na pogoje, ki jih mora po PsyshKHG izpolnjevati ustanova, ki izvaja prisilno pridržanje oseb z duševno motnjo in ni psihiatrična bolnišnica ali klinika. Ti so: kadrovska in prostorska ustreznost; organizacijska ustreznost v oziru na zahteve medicinske narave in potrebe osebne oskrbe pridržanih oseb. Dovoljenje za delovanje take ustanove se lahko omeji glede na posebnosti posameznih skupin pridržanih oseb; dovoljenje je mogoče tudi preklicati. Delovanje tovrstnih ustanov izvršilna oblast periodično nadzira. Komisijo, ki nadzor opravlja, sestavljajo strokovnjaki s področja psihiatrije, psihoterapije, psihologije, zdravstvene nege; sodnik. Komisija o ugotovitvah poroča posebnemu organu za mediacijo, ki jo vodi oseba, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje sodniške službe.
Ne zdi se mi nepomembno, da se dolžnost sodišča v Zvezni republiki Nemčiji v zvezi s prisilnim pridržanjem, ki je pogojeno z duševno motnjo, omejuje na opredelitev tipa ustanove, ki naj ukrep izvrši (na primer psihiatrična klinika, rehabilitacijska ustanova), medtem ko je izbira konkretne ustanove znotraj tipa ustanove, opredeljenega v odločitvi sodišča, naloga izvršilne veje oblasti.[12] Odgovornost glede izbire in ustreznosti konkretne ustanove v okviru sodno določenega tipa ustanove, ki naj ukrep izvrši, je tako na izvršilni veji oblasti. Ta ima hkrati dolžnost nadzorovati izvrševanje z zakonom zapovedanih pogojev izvrševanja ukrepa. Pristojni organ izvršilne veje oblasti mora glede izbire konkretne ustanove in s tem tudi kraja namestitve upoštevati želje osebe, ki se jo prisilno pridrži.
IV.
V izhodiščnem sodnem primeru je bilo prisilno pridržanje v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda odrejeno pritožniku – pacientu psihiatrične bolnišnice, ki se je z izpodbijanim sklepom premeščal iz ne-akutne bolnišnične obravnave v socialnovarstveni zavod. Iz podatkov spisa sem razbrala, da je bil v bolnišnici nameščen v odprti oddelek psihiatrične bolnišnice, kjer se je počutil dobro, iz odpustnega pisma pa (med drugim), da se pacient iz bolnišnice odpušča, ker je "dobil odločbo o namestitvi v Socialnovarstveni zavod D.".[13] Naj poudarim, da se nikakor ne spuščam v presojo o potrebi, da se za pritožnika skrbi v ustrezni ustanovi. To, kar izpostavljam, so izključno pogoji izvršitvene faze izrečenega ukrepa. Socialnovarstveni zavod D. je namreč v izhodiščnem sodnem postopku poudarjal, da je prezaseden, da lahko pritožnika namesti le na hodnik varovanega oddelka, da je taka namestitev neetična, da mu ne more zagotoviti varnih bivalnih pogojev in da bi vsaka nova namestitev pomenila povečanje tveganja za prenos infekcij, kar bi lahko dodatno ogrozilo zdravje drugih stanovalcev.
S tem v zvezi dodajam, da je sodišče prve stopnje, preden je določilo, da se pritožnik (prisilno) namesti v varovani oddelek Socialnovarstvenega zavoda D., pridobilo podatke o razpoložljivih prostorskih kapacitetah od vseh štirih posebnih socialno varstvenih zavodov v državi, ki imajo verificirane varovane oddelke. Vsi so opozorili, da so prezasedeni. K., ki je prav tako odklonil sprejem pritožnika zaradi prezasedenosti, je v svojem mnenju (med drugim) pojasnil: natrpanost oseb s hudimi duševnimi težavami je ne le nečloveška, temveč ogroža vse nameščene osebe; v takih pogojih ni mogoče pričakovati izboljšanja zdravstvenega stanja oseb, kar pomeni, da se lahko predvideva daljše obdobje, ki bo potrebno za bivanje na varovanem oddelku. Iz podatkov spisa sem tako lahko izpeljala, da nobeden izmed varovanih oddelkov socialnovarstvenih zavodov v državi ni izpolnjeval več pogojev namestitve, ki jih določajo podzakonski predpisi. Zdi se mi očitno, da se je sodišče znašlo v precej težavnem položaju. Na dlani je bilo, da bodo z vsako novo namestitvijo ti pogoji le še slabši, le še bolj neprimerni za izvajanje institucionalnega varstva in izvajanje programov vzdrževanja duševnega zdravja stanovalcev.
Iz javno dostopnih podatkov o leta 2018 opravljenem inšpekcijskem pregledu v varovanem oddelku, v katerega je bil nameščen pritožnik, povzemam: povečano število uporabnikov storitev zvišuje verjetnost konfliktnih sprožilnih dogodkov in otežuje obvladovanje morebitnega nevarnega vedenja; prisoten je strah zaposlenih na varovanem oddelku; ne glede na možnost kadrovske dopolnitve, je obseg storitve nesprejemljivo presežen, "ker oddelek ne izpolnjuje več niti ostalih pogojev za izvajanje najzahtevnejše vrste oskrbe posebnega domskega varstva." Izčrpnejše je Posebno poročilo Varuha človekovih pravic o kršitvah človekovih pravic oseb z duševno motnjo pri njihovem neprostovoljnem nastanjevanju in obravnavi v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov.[14] Varuh je na podlagi dejanskih ugotovitev ob obiskih varovanih oddelkov socialnovarstvenih zavodov, povzetih v poročilu, zavzel stališče, da socialnovarstveni zavodi "niso zmožni zagotavljati zadostne varnosti za stanovalce, pa tudi ne za zaposlene," in da "prezasedenost ne povzroča samo poslabšanja bivalnih pogojev in varnosti, ampak ustvarja tudi slabše možnosti za izvajanje programov vzdrževanja duševnega zdravja stanovalcev in drugih nalog socialnovarstvenih zavodov po Pravilniku." Opozoril je, da "v prenatrpanih prostorih varovanih oddelkov pogosteje nastajajo konfliktne situacije, spori, zlorabe oziroma nasilno vedenje med stanovalci oziroma med stanovalci in zaposlenimi." Iz poročila je razvidno, da je Varuh na problem prezasedenosti varovanih oddelkov socialnovarstvenih zavodov prvič opozoril že leta 2009.
Ali je poseg v osebno svobodo brez privolitve s pridržanjem v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda, ki ne zagotavlja varnih pogojev namestitve niti ne izpolnjuje pogojev za izvajanje oskrbe in ni videti, da bi se ti pogoji lahko izboljšali, zakonit?
Menim, da ne. Odgovori socialnovarstvenih zavodov, ugotovitve in stališča Varuha človekovih pravic v Posebnem poročilu so bili po mojem prepričanju dovolj ilustrativni, da nikakor ne gre več za problem trenutne prostorske stiske, ki bi vplivala zgolj na slab standard trenutne namestitve, ki bi se v kratkem izboljšal. Prostorska stiska, s katero se že dlje časa soočajo in se, kot razumem, zgolj stopnjuje, že sama zase, kot je bilo izrecno navedeno v odgovoru K., pomeni slabšo obravnavo. Pomembno je bilo opozorilo tega zavoda, da se krši jamstvo, da bo trajanje ukrepa omejeno na tisto časovno obdobje, ki je nujno potrebno za izboljšanje stanja pridržane osebe do te mere, da bo znova zmožna za samostojno življenje. Prepričana sem, da ukrep, ki v izvršitveni fazi ogroža ustavno dopustne cilje ukrepa, ne more biti skladen z ustavnimi jamstvi, pod katerimi je odvzem prostosti dopusten, in zato tudi ne more biti zakonit. Zgolj to, da črka zakona zavezuje sodišča, da izreče ukrep prisilnega pridržanja v konkretnem varovanem oddelku socialnovarstvnega zavoda, če so izpolnjeni pogoji, določeni v ZDZdr, zakonitosti ukrepa ne utemelji, če so pogoji izvrševanja ukrepa neustrezni. Logično nevzdržno je, da je sodišče kljub temu, da je prav ustreznost ustanove z vidika uresničevanja ciljev ukrepa v jedru dopustnosti prisilnega pridržanja, po črki ZDZdr zavezano določiti določen tip ustanove in v tem okviru izbrati konkretno ustanovo, četudi so vse ustanove tega tipa v državi v resnici neustrezne. Strinjam se zato s presojo, da tu presojana ureditev ni primerno sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja oziroma ciljev ukrepa; in je zato v neskladju s pravico iz prvega odstavka 19. člena Ustave.
V.
Varstveni cilj ukrepa ne preneha za zidovi ustanove, ki ukrep izvršuje. Varnost je enako pomembna vrednota za vse, tj. za tiste, ki so se znašli za zidovi ustanov, ki izvršujejo ukrep prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo, kot za tiste zunaj nje. Ustava pravico do varnosti v 34. členu zagotavlja vsakomur. Naj ponovim, da so pozitivne dolžnosti države v zvezi z zagotavljanjem varnosti za zidovi ustanove, ki naj ukrep prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo izvrši, le bolj zgoščene. Poleg tega je, menim, na dlani, da neobvladano nevarno vedenje oseb z duševno motnjo med izvrševanjem ukrepa sproža žal nadaljnje agresivne reakcije. Konfliktno okolje pa ni in ne more biti primerno za izvajanje programov vzdrževanja duševnega zdravja. V tem kontekstu sem razumela trditve pritožnika, da je bil nastanjen na hodnik, da ga drugi pacienti "božajo, lasajo in ližejo" in da "so ga zaprli kot žival", kot očitke zoper pogoje izvršitve ukrepa, v zvezi s katerimi je socialnovarstveni zavod v svojem mnenju in pritožbi v izhodiščnem sodnem primeru opozarjal na povsem konkretne in resne težave. Prepričana sem, da dodatne stiske za stanovalce, ki izvirajo iz ukrepu neprimernega okolja, pomenijo same zase slabšo obravnavo in spodkopavajo terapevtski cilj ukrepa. Prav to se mi zdi še posebej pomembno v luči sistemskega problema, ki je izzval Ustavno sodišče, da je presojalo ZDZdr po koneksiteti z vidika 19. in 21. člena Ustave.
VI.
V izhodiščnem sodnem primeru sta se sodišči soočili z izbiro med žrtvovanjem bodisi varnosti oseb v varovanem oddelku, tj. prvih (Socialnovarstveni zavod D. je namreč opozarjal, da pritožniku ne more zagotoviti varnosti), bodisi varnosti drugih, tj. oseb zunaj ustanove. Izbrali sta zagotavljanje varnosti drugih. Sprejeli sta namreč stališče, da bi pritožnikovo bivanje zunaj varovanega oddelka socialnovarstvenega zavoda ter brez stalnega nadzora in oskrbe nedvomno ogrožalo življenje in zdravje drugih. Tako sta ravnali po črki ZDZdr, ki določa, da sodišče odredi namestitev v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda, če so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 74. člena v zvezi s 75. členom ZDZdr; med drugimi, da je akutno bolnišnično zdravljenje v bolnišnici zaključeno ali da ni potrebno. Toda žrtvovanje varnosti prvih zaradi zagotavljanja varnosti drugih, menim, sproža iskanje odgovora na vprašanje, ali tako izbiro v danem primeru lahko utemelji črka zakona. Večinska odločba na to vprašanje odgovarja nikalno.
Razume se, da presoja večine, da je ZDZdr v neskladju z Ustavo, ne vzpostavlja z Ustavo skladnih pogojev izvršitvene faze prisilnega pridržanja v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov. Sodišča bodo do odprave ugotovljene neskladnosti tu presojanega ukrepa prisilnega pridržanja z Ustavo tako še naprej soočena s težavo, kako zavarovati spoštovanje človekovih pravic v izvršitveni fazi prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo, če je akutno zdravljenje že zaključeno ali ni potrebno. Vendar ob soočanju s to težavo bodo odslej vezana na učinke večinske ugotovitvene odločbe (in ne več na črko ZDZdr). Tako bodo morala upoštevati, da v primeru ustavnosodne presoje predpisa izrek in obrazložitev odločbe Ustavnega sodišča pomenita celoto; da ne veže le izrek, temveč vežejo tudi razlogi in stališča, vsebovani v obrazložitvi; da to velja tudi za ugotovitvene odločbe in tudi v primeru, če se izrek odločbe izrecno ne sklicuje na razloge obrazložitve;[15] in da ugotovitvena odločba za sodišča pomeni dolžnost ustavnoskladne razlage zakona, kar na ustavni ravni izhaja že iz 125. člena Ustave, po katerem sodniki pri sojenju niso vezani samo na zakon, temveč tudi in najprej na Ustavo.[16]
Ugotovitvena večinska odločba sodiščem tako omogoča in jim hkrati nalaga, da pred odreditvijo namestitve v konkretni varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda odgovorijo na vprašanje, ali je ta ustanova ustrezna z vidika zagotavljanja obeh ciljev ukrepa. Pri tem bodo morala zato, ker so pogoji izvršitvene faze ustavnopravno upoštevna prvina dopustnosti prisilnega pridržanja, upoštevati mnenje konkretnega zavoda, ki ga morajo po ZDZdr pridobiti pred odločitvijo; in ne le črke zakona, da v primeru, ko je akutno bolnišnično zdravljenje zaključeno, sodišče določi konkretni socialnovarstveni zavod, ki naj osebo sprejme v varovani oddelek. Na ta način je sodiščem z večinsko odločbo zaupano, da v okviru danih stvarnih možnosti pretehtajo ustreznost ustanove, ki naj ukrep izvrši. Povedano drugače, sodišča bodo morala pretehtati tudi, ali morda namestitev v konkretni zavod ogroža ali celo spodkopava ustavno dopustna cilja ukrepa. To pomeni, da bodo morala soočiti (med drugim) koristi prisilnega pridržanja v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda s težo posledic, ki jih sproža konkretna namestitev za obravnavano osebo in že nameščene stanovalce v prezasedenem varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda. Pri tem naj upoštevajo, da so položaji v ustanovi, ki naj ukrep izvrši, varovani s pravico do osebne svobode, pravico do varnosti in pravico do spoštovanja dostojanstva med odvzemom prostosti. To pomeni, da se teža posledic konkretne namestitve v neustrezno ustanovo v tem smislu stopnjuje. Če bodo vsi socialnovarstveni zavodi, ki imajo varovane oddelke, zavrnili sprejem, ker ne morejo zagotoviti ustreznih pogojev izvrševanja prisilnega pridržanja, se utegne izkazati, da je z vidika ustavno dopustnih ciljev prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo primerneje, da se obravnavana oseba prisilno zadrži v psihiatrični bolnišnici.[17] To je drugi tip ustanove (in morda v okoliščinah primera še edini v državi), ki po ZDZdr lahko izvršuje ukrep prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo. Ukrep prisilnega pridržanja v psihiatrični bolnišnici se utegne izkazati v okoliščinah primera torej za sorazmeren s cilji prisilnega pridržanja osebe z duševno motnjo, če bi bil odgovor sodišča, da pogoji izvršitvene faze prisilnega pridržanja v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda ogrožajo ali celo spodkopavajo cilja odvzema prostosti.
Presoja o ustreznosti ustanove, ki naj ukrep prisilnega pridržanja izvrši, bo odslej torej morala biti vpeta v vse okoliščine primera ter odgovore na strokovna vprašanja s tem v zvezi; in ne več zgolj v črko ZDZdr. To pomeni, da bodo morala sodišča izzvati odgovore izvedenca tudi glede ustreznosti ustanove, ki naj ukrep izvrši. Ta bo moral upoštevati razmere take, kot so. Odgovor, "da zavod ima pogoje, ki so po zakonu potrebni",[18] četudi zavod sporoča, da ne more zagotoviti niti varnosti namestitve, se mi ne zdi sprejemljiv, ker ni združljiv s ciljema prisilnega pridržanja. Sodišča bodo, upam, odslej razbremenjena moralne dileme, ki jo sproža črka ZDZdr in v njej v skrajno zaostrenih pogojih izvršitvene faze vgrajena dolžnost izbire med žrtvovanjem varnosti prvih zaradi zagotavljanja varnosti drugih. Potreba, da se zagotovi varnost drugih, menim, odslej nikakor ne bi smela á priori upravičiti dejstva nezmožnosti ustanove, da zagotavlja varnost znotraj ustanove in s tem hkrati tudi primerno okolje, ki naj omogoči vzdrževanje duševnega zdravja stanovalcev.
Naj strnem. Morda bi Vlada, ki jo 3. točka izreka odločbe zavezuje k takojšnemu ukrepanju, lahko iskala rešitve tu obravnavanih dejanskih problemov tudi v okviru stvarnih možnosti za dodatne namestitve v psihiatričnih bolnišnicah. Menim, da bi bilo prav, da o teh možnostih, če so, nemudoma obvesti sodišča, da jim olajša odločanje v teh kočljivih primerih v skladu z ugotovitveno odločbo. Kot je obrazložilo ESČP, ni pomemben kraj namestitve. Pomembno je, da se v fazi izvršitve ukrepa zagotovi ustrezno zdravstveno okolje, v katerem morajo biti deležne pravih terapevtskih ukrepov, namenjenih temu, da se jih pripravi za njihovo morebitno izpustitev.[19] Tako okolje, domnevam, psihiatrične bolnišnice lahko zagotavljajo. Ne dvomim tudi, da je osebje psihiatričnih bolnišnic usposobljeno obvladovati nasilno vedenje nameščenih oseb z duševno motnjo, zagotavljati varnost ter tudi na ta način ustvarjati pogoje, ki so primerni za vzdrževanje duševnega zdravja prisilno pridržanih oseb.
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
[1] Stališče, da dopustnost prisilnega pridržanja oseb z duševno motnjo utemeljuje poleg varstvenega tudi terapevtski cilj, je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-60/03 z dne 4. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 131/03, in OdlUS XII, 93).
[2] Enako stališče se je razvilo v presoji Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). V sodbi velikega senata ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji z dne 31. 1. 2019 je povzet razvoj stališč tega sodišča o razlagi točke (e) prvega odstavka 5. člena EKČP, ki med primeri zakonitega prisilnega pridržanja dopušča pridržanje duševno bolnih oseb (glej 190. do 204. točko obrazložitve navedene sodbe). ESČP zahtevo zakonitosti iz navedene določbe 5. člena EKČP razlaga tako, da mora obstajati povezava med razlogom za odvzem prostosti ter krajem in pogoji pridržanja. ESČP to povezavo konkretizira tako, da je pridržanje oseb z duševno motnjo zakonito le, če se ukrep pridržanja izvaja v bolnišnici, kliniki ali drugi ustrezni ustanovi.
[3] Kriterij neogibne potrebnosti je zapovedan v prvem odstavku 20. člena Ustave, ki pod tam navedenimi pogoji dopušča pripor, med drugim takrat, ko je to neogibno potrebno za varnost ljudi (torej iz razlogov prevencije). Prim. še odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/03, 19. točka.
[4] V sodbi velikega senata ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji je poudarjeno, da zahtevo po namestitvi v okolje, ki omogoča neprekinjeno izvajanje individualnih terapij med prisilnim pridržanjem, narekuje skrb, da se pridržanih oseb ne prikrajša pri realnih izgledih za izpustitev (215. točka obrazložitve). Smiselno enako je stališče nemškega Zveznega ustavnega sodišča v sodbi drugega senata št. 2 BvR 2365/09, 2 BvR 740/10, 2 BvR 2333/08, 2 BvR 1152/10, 2 BvR 571/10 z dne 4. 5. 2011, 122. točka.
[5] Prim. sodbo velikega senata ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji, 208. točka obrazložitve.
[6] Iz sodbe velikega senata ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji izhaja, da se obveznosti zagotovitve ustreznega terapevtskega okolja pridržani osebi pristojni organi ne morejo razbremeniti niti v primeru bolezni, ki prima facie šteje za hudo in neozdravljivo, saj bi zunaj takega okolja lahko prišlo do poslabšanja njenega zdravstvenega stanja (197. točka obrazložitve).
[7] Četudi se sme s sklepom sodišča odrediti na največ eno leto, je treba imeti pred očmi, da se hkrati ne izključuje ponovne odreditve prisilnega pridržanja.
[8] Glej 24. točko večinske odločbe.
[9] Sodba velikega senata ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji, 208. točka obrazložitve.
[10] Prav tam, 209. točka obrazložitve.
[11] Zakon je bil sprejet 12. 11. 2014, Gesetzblatt 2014, str. 534.
[12] Heiderhoff v komentarju k paragrafu 323 v: R. Bork, F. Jacoby, D. Schwab, Kommentar zum Gesetz über das Vefahren in Familiensachen und den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, Verlag Ernst und Werner Gieseking, Bielefeld 2013, str. 1472.
[13] Gre za varovani oddelek posebnega socialnovarstvenega zavoda I.
[14] To poročilo je bilo podlaga za avgusta 2017 podan predlog Varuha človekovih pravic Državnemu zboru, v zvezi s katerim je bilo sprejeto Priporočilo Državnega zbora, ki ga večinska odločba povzema v 17. točki obrazložitve.
[15] Glej 6. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. Up-2597/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 94/07, in OdlUS XVI, 108).
[16] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-624/11 z dne 3. 7. 2014.
[17] Tako je odločilo Vrhovno sodišče v sklepu št. II Ips 51/2019 z dne 25. 4. 2019.
[18] Tako sta obrazložili namestitev pritožnika v izhodiščnem sodnem primeru v socialnovarstveni zavod D. sodišči prve in druge stopnje.
[19] Glej sodbo velikega senata ESČP v zadevi Rooman proti Belgiji, 208. točka obrazložitve.
⇒
U-I-477/18-22
Up-93/18-40
17. 6. 2019
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k odločbi št. U-I-477/18, Up-93/18-40 z dne 23. 5. 2019, ki se mu pridružuje sodnica dr. Katja Šugman Stubbs
1. Strinjam se s temeljnim sporočilom odločbe: da so zaradi prezasedenosti razmere v socialno varstvenih zavodih v Sloveniji postale do te mere nevzdržne, da lahko pripeljejo do kršitev temeljnih človekovih pravic varovancev, zlasti njihovega dostojanstva in osebne svobode. Iz tega razloga sem podprla točko 3 izreka, ki Vladi v čim krajšem času zapoveduje sprejetje najnujnejših organizacijskih ukrepov, s katerimi bo povečala prostorske in kadrovske kapacitete v socialno varstvenih zavodih.
2. Nisem pa se mogla pridružiti stališču, da je izvor (in rešitev) problema v Zakonu o duševnem zdravju (v nadaljevanju ZDZdr), niti ne morem pritrditi večini, da sta sodišči s svojima odločitvama v konkretnem primeru prekršili pravici iz 19. in 21. člena Ustave. V nadaljevanju na kratko pojasnjujem razloge, zaradi katerih nisem mogla podpreti 1., 4. in 5. točke izreka, s katerimi sta bili ugotovljeni protiustavnost Zakona o duševnem zdravju ter kršitev pritožnikovih ustavnih pravic v sodnem postopku pred Okrajnim in Višjim sodiščem v Ljubljani.
Skrb za ljudi z duševnimi motnjami in socialna država
3. Zdravje in kvaliteta naše družbe in države se merita zlasti po tem, kako skrbimo za ljudi, ki odstopajo od povprečja – za ljudi s posebnimi potrebami, socialno ogrožene, ostarele, bolne. Večina nas v določenem obdobju svojega življenja na lastni koži občuti, kako pomembno je, da socialna država ni le mrtva črka v naši Ustavi. Ni se torej težko strinjati s pozivi Vladi in ministrstvu,[1] naj že vendar uredita problem nezadostnih kapacitet v varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov, ki zadevajo posebej občutljivo skupino oseb s posebnimi potrebami – ljudi z duševnimi motnjami, ki potrebujejo stalno oskrbo in varstvo v instituciji (zavodu), ker ogrožajo svoje življenje ali življenje drugih. Prisilno bivanje v varovanem oddelku že samo po sebi pomeni hud poseg v svobodo zaprtih oseb, zato je tem bolj pomembno, da so (nastanitvene in kadrovske) razmere v zavodih ustrezne.
4. Zavedam se, da je s položaja ustavne sodnice enostavno pridigati in kazati s prstom na druge. Zato ni ostalo spregledano, da se je Vlada v zadnjem času lotila reševanja tega problema z več ukrepi, med drugim z zagotovitvijo sredstev za vzpostavitev dodatnega varovanega oddelka v zavodu H. in iskanjem novih prostorskih kapacitet v D. in na L.[2] Veseli me tudi, da očitno obstaja posluh za opozorila stroke,[3] da je institucionalna oskrba v najboljšem primeru izhod v sili, sicer pa zastarela, ljudem neprijazna in zato nezaželena oblika oskrbe. Ministrstvo se vsaj deklaratorno zavzema za pogostejšo namestitev oseb s težavami v duševnem zdravju v domače okolje namesto v varovane oddelke socialno varstvenih zavodov.
5. Podpiram torej apel izvršilni oblasti, da resno in takoj pristopi k reševanju nevzdržnih razmer, ki zaradi prezasedenosti vladajo v varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov.
Zakon o duševnem zdravju ni niti problem niti rešitev
6. Večina meni, da odgovornost za protiustavno stanje v socialno varstvenih zavodih poleg izvršilne (3. točka izreka) nosi tudi zakonodajna oblast (1. in 2. točka izreka), saj naj bi zakonodajalec (i) v ZDZdr spregledal t. i. terapevtski cilj odvzema prostosti z namestitvijo v varovani oddelek in se osredotočil zgolj na njegov varstveni vidik, hkrati pa naj bi (ii) sodiščem onemogočil možnost izbire (druge) ustanove, ki je sposobna zagotoviti varstveni in terapevtski učinek ukrepa.
7. Iz obrazložitve odločbe (točke 23 do 25) izhaja, da mora biti odvzem prostosti osebam z duševnimi motnjami zakonsko urejen tako, da zagotavlja tako varstvo zaprtih oseb kot njihovo terapijo. Zavod mora torej biti sposoben zagotoviti varnost in varstvo vseh oseb na varovanem oddelku, poleg tega pa jim mora zagotoviti tudi ustrezno terapevtsko oskrbo. Večina ZDZdr očita protiustavnost zato, ker je zakonodajalec določitev prostorskih in kadrovskih standardov za zavode prepustil podzakonskemu urejanju,[4] s tem pa naj bi na zakonski ravni popolnoma spregledal potrebo po terapevtski oskrbi.
8. Takšna obrazložitev me iz več razlogov ne prepriča. Prvič, ne vidim logične povezave med dejstvom, da so kadrovski in prostorski normativi urejeni s podzakonskimi akti namesto z zakonom, in zaključkom, da je zakonodajalec v ZDZdr "pozabil" na terapevtski cilj (točka 25 obrazložitve). Obstaja namreč precej bolj preprosto in logično pojasnilo, zakaj v ZDZdr terapevtski cilj ni izrecno omenjen – terapije oseb z duševno motnjo (enako kot druge vrste zdravstvenih storitev) so v našem pravnem sistemu urejene s predpisi o zdravstvenem varstvu in zavarovanju. Če torej varovanci socialno varstvenih zavodov potrebujejo zdravstvene storitve, so jih deležni skladno s predpisi o zdravstvenem varstvu. To pa pomeni, da zakonodajalec terapevtskega vidika nikakor ni spregledal, pač pa ga je le zagotovil z drugimi predpisi in ne z ZDZdr.[5]
9. Drugo težavo vidim v dejstvu, da iz nobene trditve v spisu (niti iz trditev samega pritožnika niti Varuha za človekove pravice) ne izhaja, da za terapijo oseb, zaprtih na varovanih oddelkih, ni ustrezno poskrbljeno. Ustavno sodišče se je zato po mojem mnenju spustilo v presojo strokovnega vprašanja, ki poleg tega niti ni bilo problematizirano. Nobeno sodišče brez ustreznega pomočnika (npr. izvedenca psihiatrične stroke) ni usposobljeno presojati zahtevnih strokovnih vprašanj in ugotavljati, ali socialno varstveni zavodi v Sloveniji ustrezno zagotavljajo izvajanje terapij. Toliko bolj to velja, ker večinska odločitev ne pojasni, kaj sploh razume s t. i. terapevtskim ciljem.
10. Glede na navedeno se težko strinjam z idejo, da bo ustavni problem prezasedenih zavodov rešen s tem, ko bo zakonodajalec namesto v podzakonskih predpisih v zakonu (ZDZdr) uredil prostorske in kadrovske normative za delovanje zavodov. Pravila, ki po svoji vsebini očitno predstavljajo podzakonsko materijo,[6] zagotovo ne bodo povečala števila sob v zavodih ali števila tamkajšnjega osebja samo zato, ker bodo namesto s Pravilnikom določena z ZDZdr.
11. Z večinsko odločitvijo pa se ne strinjam niti v delu, kjer zakonodajalcu očita, da v zakonu ni predvidel možnosti, da bi sodišče namesto ukrepa sprejema osebe v varovani oddelek izbralo drugo ustanovo, ki je primerna tako z vidika varnosti kot zagotavljanja terapije. Ustavno sodišče tu meri na (realno) situacijo, ko je sodišče soočeno s tem, da so vsi varovani oddelki v zavodih v državi prezasedeni, kar pomeni, da mora osebo v vsakem primeru namestiti v prezaseden zavod, kjer bo lahko nameščena celo na hodnik ali v jedilnico. Da gre za pomanjkljivost zakona, ki jo redna sodišča z ustavnoskladno razlago zmorejo in znajo odpraviti sama, dokazuje zadnji judikat Vrhovnega sodišča z dne 25. 4. 2019. Vrhovno sodišče je namreč v primeru, ko bi morala biti oseba, ki je v zavodu že storila nasilno kaznivo dejanje (poskusila je zadaviti drugega varovanca), nameščena v skupne prostore zavoda (jedilnico), odločilo, da takšna namestitev zaradi varstva ustavnih pravic drugih uporabnikov ni dopustna. Hkrati je do odločitve sodišča prve stopnje, a za največ 6 mesecev, odredilo, da se oseba namesto v zavod sprejme v psihiatrično bolnišnico pod posebnim nadzorom (2. točka izreka sklepa št. II Ips 51/2019).
12. Odločitev Vrhovnega sodišča v zadevi št. II Ips 51/2019 torej dokazuje, da redno sodstvo opravlja nalogo varstva ustavnih pravic in svoboščin v postopkih namestitev v zavode tudi brez intervencije Ustavnega sodišča. Pomenljivo je, da Vrhovno sodišče ni prekinilo svojega postopka in od Ustavnega sodišča zahtevalo ustavne presoje ZDZdr, češ da ne omogoča izbire druge ustanove, če so vsi socialno varstveni zavodi v konkretnem primeru z vidika ustave neprimerna izbira. [7] Vrhovno sodišče je ustrezno svojemu ustavnemu položaju najvišjega sodišča v državi, ki skrbi za enotno sodno prakso, prvostopenjskemu sodišču naložilo, naj v nepravdnem postopku, ki je manj formaliziran, preveri tudi druge možnosti institucionalne oskrbe, npr. v varovanih oddelkih domov za starejše ali izjemoma v psihiatričnih bolnišnicah. Vrhovno sodišče se zaveda, da nobena od omenjenih alternativ ni dobra, a žal smo že dolgo v situaciji, ko so nam ostale samo še slabe in manj slabe možnosti.
Konkretni sodni odločbi nista ustavno sporni
13. Strinjam se z večino, da do kršitev človekovih pravic lahko pride tudi zaradi odločitev sodišč, s katerimi kljub pomanjkanju prostora in osebja osebo proti njeni volji namestijo v socialno varstveni zavod. Vendar konkretni primer po mojem mnenju ni bil tak.
14. Prvič, pritožnik ni niti materialno niti formalno izčrpal sodnega varstva. Namesto predloga za dopustitev revizije je njegova pooblaščenka vložila revizijo, ki jo je Vrhovno sodišče utemeljeno zavrglo kot nedovoljeno. Pritožnik si torej po krivdi svoje pooblaščenke ni zagotovil varstva pred Vrhovnim sodiščem. Ustavno sodišče v takih primerih ustavno pritožbo zavrže zaradi neizčrpanja. Tu je napravilo izjemo. Vendar sem to nedoslednost (formalno neizčrpanost) lahko prezrla v luči dejstva, da jo je zagrešila njegova odvetnica, posledice pa bi moral nositi pritožnik.
15. Ne morem pa prezreti dejstva, da pritožnik niti v eni svojih vlog (pritožbi, reviziji ali ustavni pritožbi) ne načenja niti enega izmed problemov, ki jih vidi Ustavno sodišče. Pritožnik niti z besedo ne očita sodiščem, da so mu kršila osebno svobodo ali dostojanstvo s tem, ko so ga namestila v prezaseden zavod – in to kljub dejstvu, da se je zoper prvostopenjsko odločitev pritožil tudi zavod in uveljavljal, da namestitev ni mogoča ravno zaradi pomanjkanja kapacitet. Pritožnik ne trdi, da terapevtski cilj v zavodu ne bo dosežen; niti ne trdi, da sodišče razen namestitve v zavod ni imelo druge možnosti.
16. Edino, kar pritožnik zatrjuje, je naslednje:
– nastanjen je bil v zavod brez privolitve;
– prvi mesec je bil nameščen na hodniku;
– revizija je bila neupravičeno zavržena;
– pritožnik bi moral biti nameščen na odprt oddelek psihiatrične bolnišnice v E. oziroma bi bil lahko doma v nadzorovani obravnavi.
17. Ob takih pritožbenih navedbah sodiščema ni mogoče očitati kršitve ustavnih pravic. Izčrpno so namreč odgovorila na vse pritožnikove očitke in navedbe; dejstvo, da so se izkazali za neutemeljene, pa ugoditve ustavni pritožbi ne more utemeljiti.
Dobri nameni, slab primer
18. Čeprav je Ustavno sodišče poslalo sporočilo z dobrimi nameni, sem mnenja, da je bil konkretni primer slabo izbran, problem in rešitev pa "na silo" locirana v ZDZdr. Ker sem osebno zelo zadržana, kadar Ustavno sodišče prevzema vlogo rednih sodišč (zlasti Vrhovnega), me je v konkretnem primeru zmotilo tudi "preskakovanje" Vrhovnega sodišča. Toliko bolj, ker je Vrhovno sodišče pred kratkim dokazalo, da je problematiko nameščanja oseb v varovane oddelke sposobno povsem ustrezno in ob upoštevanju ustavnih pravic njihovih uporabnikov urejati samo.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
1. Tudi sama se strinjam z zame najpomembnejšim sporočilom sodbe: razmere v socialno varstvenih zavodih so zaradi prezasedenosti in kadrovske podhranjenosti nevzdržne do te mere, da prihaja do kršitev temeljnih človekovih pravic varovancev. Še posebej zaskrbljujoče je, da prihaja do teh kršitev prav na področju skrbi za najranljivejše; tiste, ki ne morejo skrbeti sami zase in se ne morejo postaviti sami zase. Tako podpiram poziv vladi, da brez nepotrebnega odlašanja sprejme nujne ukrepe v smeri izboljšanja prostorskih in kadrovskih pogojev v teh zavodih, ki bodo varovancem omogočili človeka vredno bivanje, ne da se ob že tako invazivnem posegu odvzema prostosti krši še njihovo dostojanstvo.
2. Povsem se strinjam s sodnico Mežnar v njeni oceni, da protiustavnost sedanje situacije ne izvira iz Zakona o duševnem zdravju. Prav tako sledim vsem njenim argumentom v zvezi s kritiko večinske odločitve glede terapevtskega vidika tovrstnega odvzema prostosti. Menim, da je za terapevtski vidik oskrbovancev (kot tudi konkretnega pritožnika) poskrbljeno na različne načine: ne nazadnje so vsi varovanci vključeni tudi v sistem zdravstvenega zavarovanja in so deležni polne zdravniške oskrbe, vključno s terapevtskim in psihiatričnim spremljanjem.[8] Sam pritožnik v svojih vlogah tudi nikoli ni navajal trditev v smeri pomanjkanja terapevtske obravnave, ne nazadnje pa je njegovo nastanitev v D. predlagal prav izvedenec psihiater, ki gotovo ve bolje kot sodišče, kakšne terapevtske oskrbe bo pritožnik tam deležen.
3. Vendar pa v nasprotju s sodnico Mežnar ocenjujem, da je s sklepom Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017 z dne 1. 12. 2017 pritožniku bila kršena pravica do varstva človekove osebnosti in dostojanstva med odvzemom prostosti (prvi odstavek 21. člena Ustave, točka 5 izreka). Pritožnik je bil v prezasedenem zavodu[9] nameščen v neprimernih prostorih in je bil tudi (če ne izključno) zaradi takšne namestitve deležen ravnanj, ki kršijo njegovo osebno dostojanstvo. Ravno sklep Vrhovnega sodišča št. II Ips 51/2019 z dne 25. 4. 2019 kaže, da je sodna veja oblasti sposobna razrešiti problem prezasedenosti in kršitve, ki iz tega izhajajo, tako da določeno osebo namesti tudi v druge primerne ustanove, če oceni, da so za to podani utemeljeni ustavni razlogi, tudi če zakon tega ne omogoča.[10] Ocenjujem, da bi morala sodišča tudi v našem primeru, upoštevajoč pritožnikovo pravico do človekove osebnosti in dostojanstva med odvzemom prostosti, poiskati rešitev, ki te ustavne pravice ne bi kršila.
dr. Katja Šugman Stubbs
Sodnica
[1] Glej Posebno poročilo Varuha za človekove pravice o kršitvah človekovih pravic oseb z duševno motnjo pri njihovem neprostovoljnem nastanjevanju in obravnavi v varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov (avgust 2017). http://www.varuh-rs.si/fileadmin/user_upload/pdf/posebna_porocila/VCP_PP_DUSEVNA_MOTNJA_www.pdf.
[2] Sporočilo za medije Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti http://www.mddsz.gov.si/si/medijsko_sredisce/novica/8608/.
[3] Glej V. Švab, Duševno zdravje in človekove pravice, Delo, 29. 5. 2019; dostopno na https://www.delo.si/mnenja/gostujoce-pero/dusevno-zdravje-in-clovekove-pravice-189374.html.
[5] Taki razlagi pritrjuje tudi Pravilnik, ki v tretjem odstavku 6. člena ureja dostopnost skupnih prostorov, v katerih je omogočeno "varno izvajanje terapij".
[6] Gre na primer za naslednja pravila:
– Varovani oddelek je sestavljen iz ene ali več bivalnih enot. V posamezni bivalni enoti je lahko največ 12 oseb.
– Poleg minimalnih tehničnih zahtev, ... , je treba v varovanem oddelku oziroma zavodu, ki ima varovani oddelek, zagotoviti še naslednje prostore:
– prostor za izvajanje posebnih varovalnih ukrepov,
– prostor za sproščanje napetosti,
– zunanji prostor za kajenje.
– Svetla širina vhodnih vrat v bivalni sobi mora biti od 90 do 100 cm.
– Prostori v varovanih oddelkih morajo biti razporejeni in označeni tako, da omogočajo enostavno orientacijo v prostoru.
– Osebam, nameščenim v varovani oddelek, morajo biti poleg svoje sobe dostopni skupni prostori, ki omogočajo varno izvajanje dnevnih aktivnosti, terapij in rekreacije ter v okviru možnosti dostop do varnih odprtih prostorov oziroma zunanjih površin.
[7] Je pa Vrhovno sodišče ob sprejemu citirane odločitve pozvalo ministrstvo, naj zaradi nevzdržnih razmer ponudi dejanske možnosti rešitve problema nastanitve oseb, ki potrebujejo stalno varstvo in nadzor na ustavnoskladen način. Glej tiskovno sporočilo, objavljeno na spletni strani VS http://www.sodisce.si/vsrs/objave/2019051411200035/.
[8] Gotovo pa bi bila ob polni kadrovski zasedbi takšna obravnava lahko še boljša, vendar pa nas prav ta argument spet vrača na zahtevo po prostorski in kadrovski ustreznosti teh zavodov.
[9] V zavodu je bilo na dan 1. 3. 2018 nastanjenih 17 oseb, zavod pa ima kapacitete za nastanitev 12 oseb. Zavod je bil torej 142 % prezaseden, zaradi česar je bil pritožnik nameščen na hodnik.
|
Vrsta zadeve: |
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov ustavna pritožba |
Vrsta akta: |
zakon posamični akt |
Vlagatelj: |
A. B. C., Č. |
Datum vloge: |
30.01.2018 |
Datum odločitve: |
23.05.2019 |
Vrsta odločitve: |
odločba |
Vrsta rešitve: |
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom ugotovitev kršitve človekove pravice ugotovitev kršitve človekove pravice |
Dokument: |
US31920 |
