U-I-83/20

Opravilna št.:
U-I-83/20
Akt:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20) se sprejme. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 7. člena predpisa iz 1. točke izreka tega sklepa. V preostalem se predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje predpisa iz 1. točke izreka tega sklepa, zavrne. Odločitev iz 2. točke izreka tega sklepa se izvrši tako, da mora Vlada brez odlašanja po vročitvi tega sklepa, nato pa vsaj vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti. O tem mora Vlada obvestiti javnost.
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
U-I-83/20-10
16. 4. 2020
 
 
 
 

SKLEP

 
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude A. B., C., ki ga zastopa odvetniška družba Fincinger, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 16. aprila 2020
 

sklenilo:

 

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20) se sprejme.

 
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 7. člena predpisa iz 1. točke izreka tega sklepa.
 
3. V preostalem se predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje predpisa iz 1. točke izreka tega sklepa, zavrne.
 
4. Odločitev iz 2. točke izreka tega sklepa se izvrši tako, da mora Vlada brez odlašanja po vročitvi tega sklepa, nato pa vsaj vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti. O tem mora Vlada obvestiti javnost.
 
 

OBRAZLOŽITEV

 
 
A.
 
1. Pobudnik predlaga presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (v nadaljevanju Odlok), in sicer v celoti. Odlok je sprejela Vlada 29. 3. 2020, veljati pa je začel 30. 3. 2020.
 
2. Pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka pobudnik utemeljuje z argumentom, da Odlok neposredno bistveno posega v osebno svobodo vseh oseb na ozemlju Republike Slovenije, saj vsebuje splošno prepoved gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih in površinah v Republiki Sloveniji, splošno prepoved dostopa na javna mesta in površine v Republiki Sloveniji in splošno prepoved gibanja izven občine stalnega ali začasnega prebivališča. Kršitev določb Odloka naj bi bila opredeljena kot prekršek. Glede na navedeno naj bi bilo jasno, da Odlok vpliva na vsakodnevno življenje pobudnika, ki je državljan Republike Slovenije, ima v Republiki Sloveniji stalno prebivališče in v njej opravlja delo. Z Odlokom naj bi bilo poseženo v osebno svobodo pobudnika na način, ki je v določenih elementih primerljiv z ukrepom hišnega pripora.
 
3. Pobudnik uveljavlja, da je Odlok v neskladju tako z določbami Ustave kot tudi z določbami Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZNB). Meni, da je Odlok v neskladju z 2. členom Ustave, ker je nejasen in nedoločen. Trdi tudi, da je Odlok sprejela Vlada na podlagi 39. člena ZNB, ki pa pooblastilo za uvedbo ukrepov daje ministru, pristojnemu za zdravje, ne Vladi. Ukrepi, ki jih uvaja Odlok, naj bi poleg tega presegali ukrepe, ki jih omogoča 39. člen ZNB. Pobudnik nadalje uveljavlja, da ukrepi, ki jih uvaja Odlok, tako intenzivno in vseobsegajoče omejujejo človekove pravice, da bi bila uvedba teh ukrepov v skladu s 16. členom Ustave mogoča samo v izrednem ali vojnem stanju, ki mora biti po 92. členu Ustave poprej razglašeno, do česar pa v trenutni situaciji ni prišlo. Ukrepi, ki jih uvaja Odlok, naj bi bili tudi sicer nesorazmerni glede na zasledovani cilj. Pobudnik uveljavlja tudi, da Odlok županom podeljuje pristojnost, da še dodatno posegajo v človekove pravice, za kar naj Vlada ne bi imela pooblastila v zakonu ali Ustavi.
 
4. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka. Trdi, da je bila na podlagi Odloka že prizadeta njegova ustavno zagotovljena pravica do osebne svobode na način, ki ni utemeljen oziroma ni sorazmeren. Že goli poseg v to pravico naj bi pomenil nepopravljivo škodo, ki je ni mogoče nadomestiti.
 
5. Pobudnik predlaga tudi, naj Ustavno sodišče zaradi varstva njegove zasebnosti v odločbi oziroma sklepu ne navaja njegovih osebnih podatkov.
 
6. Ustavno sodišče je pobudo vročilo Vladi. Vlada v odgovoru uvodoma navaja, da pobuda ne vsebuje pobudnikovega osebnega imena, zato naj bi jo bilo treba zavreči zaradi neizpolnjevanja pogojev iz prvega odstavka 24.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Nadalje meni, da pobudnik ne pojasni, zakaj naj bi bile določbe Odloka nejasne in nedoločne in zato naj bi bila pobuda v tem delu očitno neutemeljena. Vlada ocenjuje, da je tudi sama pristojna odrediti ukrepe iz 39. člena ZNB, saj je hierarhično višji organ izvršilne veje oblasti kot posamezno ministrstvo. Pojasnjuje, da je minister za zdravje glasoval za sprejetje Odloka, kar pomeni, da je ukrepe iz Odloka odredil (tudi) minister za zdravje. Ob tem se sklicuje tudi na 2. člen in osmi odstavek 20. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17 – ZVRS).
 
7. Vlada nadalje oporeka pobudniku, da je z vidika Ustave sporno prepuščanje podrobnejše opredelitve izjem iz 3. člena Odloka za območje posamezne samoupravne lokalne skupnosti in glede na specifične potrebe v skupnosti županom. Taka ureditev po oceni Vlade zagotavlja, da se lahko izjeme od začasne prepovedi gibanja in zbiranja podrobneje določijo na nižjih ravneh, bližje lokalnemu prebivalstvu, po načelu subsidiarnosti in v skladu z uresničevanjem ustavnega načela lokalne samouprave. Vlada meni, da gre za napotilno določbo samoupravnim lokalnim skupnostim, ki sicer lahko že na podlagi svojih pristojnosti določajo pravila ali postavljajo določene omejitve, seveda v okviru svojih zakonitih pristojnosti. Opozarja, da Odlok župane pooblašča le za to, da podrobneje opredelijo izjeme od splošne prepovedi gibanja in združevanja, ne daje pa jim pooblastila, da bi izjeme iz 3. člena Odloka razlagali v nasprotju z njihovo vsebino ali da bi še dodatno omejevali pravico do svobodnega gibanja oziroma zbiranja.
 
8. Vlada nadalje ocenjuje, da je pobudnikovo zatrjevanje neskladja z 19. členom Ustave očitno neutemeljeno. Meni, da so uvedeni ukrepi tudi v skladu s svobodo gibanja iz 32. člena Ustave ter pravico do zbiranja in združevanja iz 42. člena Ustave. Ker gre po oceni Vlade resnično za nujne zadeve v demokratični družbi zaradi zaščite javnega zdravja in so ti ukrepi določeni z zakonom, omenjene omejitve po oceni Vlade ne morejo biti ustavno sporne. Vlada pojasnjuje, da je imenovala posebno delovno skupino, ki je sodelovala pri pripravi omenjenega ukrepa, ključna pa so bila izhodišča zdravstvene stroke. Opozarja tudi, da zdravstvena stroka še ne pozna blažjega in učinkovitejšega ukrepa za zajezitev in obvladovanje širjenja bolezni COVID-19, zato je omejitev oziroma prepoved gibanja edina mogoča in učinkovita rešitev. Brez takšnega ukrepa naj bi se nalezljiva bolezen nenadzorovano širila, kar naj bi glede na dosedanje izkušnje brez dvoma privedlo do nezmožnosti delovanja zdravstvenega sistema in bi pomenilo veliko smrtnih žrtev. Podobne ukrepe naj bi sprejele tudi druge države. Vlada poudarja, da mora biti v tovrstnih primerih presoja Ustavnega sodišča, ki ne razpolaga z ustreznim strokovnim znanjem, nujno zadržana in mora normodajalcu omogočati široko polje proste presoje.
 
9. Vlada pojasnjuje, da je bil Odlok sprejet po pozivih županov turističnih občin, saj je številčen obisk turističnih krajev vzbujal skrb, da bi lahko ob nadaljnjem stopnjevanju števila obiskovalcev prišlo do situacij, ko varna medsebojna razdalja ne bi bila več mogoča, s tem pa se ne bi več moglo učinkovito zajeziti širjenja nalezljive bolezni. Kljub že sprejetim ukrepom naj bi se okužba nezadržno širila, zato naj bi bil dodaten ukrep, s katerim se je omejilo gibanje izven občin, nujen. Ta ukrep naj bi bil tudi sorazmeren, saj naj ne bi šlo za popolno prepoved gibanja posameznika, temveč so dopuščene upravičene izjeme.
 
10. Vlada zavrača očitek pobudnika, da bi bilo treba za ukrepe, ki jih ureja Odlok, predhodno razglasiti izredno stanje, ukrepe pa bi nato sprejemal Državni zbor. Meni, da je pod pogoji, ki jih določa Ustava, človekove pravice ali temeljne svoboščine dopustno omejiti tudi v mirnem času. Po mnenju Vlade v danem primeru ne gre za najintenzivnejše posege države v človekove pravice oziroma za posege, ki bi pomenili razveljavitev človekovih pravic.
 
11. Vlada nasprotuje tudi trditvam pobudnika, da je bil Odlok sprejet za nedoločen čas.  Že iz naslova Odloka naj bi izhajalo, da gre za začasni ukrep. Nadalje naj bi bilo v 7. členu Odloka določeno, da navedene prepovedi veljajo do prenehanja razlogov zanje, kar ugotovi Vlada s sklepom, ki ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Ker še ne obstajajo znanstvene študije, koliko časa se lahko pričakuje trajanje epidemije, po oceni Vlade ni mogoče vnaprej predpisati časa trajanja ukrepov. Vlada navaja, da bo na podlagi strokovnih podlag sproščala ukrepe in v končni posledici sprejela omenjeni sklep takoj, ko bodo okoliščine to dopuščale.
 
12. Po oceni Vlade prav tako ne more biti sporno, da Odlok velja na celotnem območju Republike Slovenije, saj je bila epidemija razglašena za celotno območje Republike Slovenije.
 
13. Vlada v svojem odgovoru citira strokovna stališča predstojnika območne enote Nacionalnega inštituta za javno zdravje v Kopru Milana Kreka in vodje svetovalne skupine Ministrstva za zdravje dr. Bojane Beović.
 
14. Vlada nasprotuje predlogu pobudnika za začasno zadržanje izvrševanja Odloka. Z zadržanjem izvrševanja Odloka naj bi bili namreč spet omogočeni neomejeni stiki med prebivalstvom, kar bi povzročilo širjenje nalezljive bolezni in nemara tudi njeno eksponentno rast. To bi imelo nepopravljive posledice za javno zdravje, še zlasti za tiste prebivalce, ki bi zaradi bolezni izgubili življenje.
 
 
B.
 
Glede prikritja osebnih podatkov pobudnika
 
15. Po drugem odstavku 38.a člena ZUstS lahko Ustavno sodišče zaradi varstva zasebnosti odloči, da se v odločbi ali sklepu ne navedejo osebni podatki udeleženca v postopku ali osebni podatki drugega posameznika. Ustavno sodišče je po uradni dolžnosti odločilo, da so v obravnavanem primeru pogoji za prikritje identitete pobudnika izpolnjeni.
 
Glede pravnega interesa in pogojev za sprejem pobude
 
16. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
 
17. Odlok naslavlja vse posameznike na območju Republike Slovenije in jim prepoveduje gibanje in zbiranje na javnih krajih in površinah v Republiki Sloveniji, dostop na javna mesta in površine v Republiki Sloveniji ter gibanje izven občine stalnega ali začasnega prebivališča, z izjemo taksativno določenih primerov in pod določenimi pogoji. Za primer kršitve teh prepovedi Odlok predvideva odgovornost za prekršek in napotuje na prekrškovne sankcije po zakonu, ki ureja nalezljive bolezni (8. člen Odloka).
 
18. Pobudnik sicer ne trdi, da je bil zaradi kršitve Odloka obsojen za prekršek in hkrati s pobudo tudi ne vlaga ustavne pritožbe zoper odločbo, izdano v prekrškovnem postopku, ki bi se opirala na Odlok. Vendar pa od pobudnika tudi ni mogoče zahtevati, da za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavnih oziroma protizakonitih določb Odloka izpolni dejanski stan prekrška. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da je pravni interes za vložitev pobude izkazan, četudi pobudnik pobude ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki se opira na zanj ustavno sporne določbe splošnega akta, če bi pobudnik izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi,[1] oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju.[2] Iz tega razloga Ustavno sodišče tudi v primerih, ko bi pobudnik izdajo posamičnega akta lahko dosegel le tako, da bi izpolnil znake prekrška, šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan.[3] Za tak primer gre tudi v obravnavani zadevi.
 
19. Ustavno sodišče se zaveda, da bo Odlok prenehal veljati. O njem je treba kljub temu odločiti, ker pobuda odpira načelna in pomembna ustavnopravna vprašanja. Ustavno sodišče je zato sklenilo, da pobudo sprejme (1. točka izreka).
 
 
 
Glede predloga za zadržanje izvrševanja izpodbijanega predpisa
 
20. Na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
21. Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale. V primerih, ko Ustavno sodišče ugotovi, da bi tako nadaljnje učinkovanje izpodbijanega predpisa kot tudi njegovo začasno zadržanje lahko povzročila primerljive težko popravljive škodljive posledice, predlog za začasno zadržanje zavrne.[4]
 
22. Odlok je bil sprejet na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, ki določata, da lahko minister, pristojen za zdravje, kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, odredi tudi naslednje ukrepe: prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih ter prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni. ZNB s tem ob navedenih pogojih omogoča omejitev svobode gibanja (32. člen Ustave) ter pravice do zbiranja in združevanja (42. člen Ustave). Ustava v drugem odstavku 32. člena in v tretjem odstavku 42. člena določa, da se smeta navedeni pravici omejiti, če je to potrebno zaradi varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni. Tudi 2. člen Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) kot dopusten razlog za omejevanje svobode gibanja omenja varstvo zdravja, vendar poudarja, da mora biti omejitev za zagotavljanja tega cilja nujna v demokratični družbi.
 
23. V obravnavanem primeru so posledice, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega Odloka, poseg v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja vseh oseb na območju Republike Slovenije, in sicer v obsegu, ki izhaja iz 17. točke obrazložitve tega sklepa. Posredno pa lahko zaradi teh posegov za posameznike nastanejo še številne druge težko popravljive ali nepopravljive škodljive posledice na področju telesnega in duševnega zdravja, premoženja, družinskega življenja in na drugih področjih.
 
24. Iz 1. člena Odloka izhaja, da je namen uvedenih ukrepov zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19. Ob upoštevanju tega namena Odloka so škodljive posledice, ki bi po drugi strani lahko nastale, če bi Ustavno sodišče izvrševanje Odloka zadržalo, nato pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da Odlok ni v neskladju z Ustavo, razširitev ali neobvladljivost epidemije COVID-19, zaradi česar bi lahko bilo ogroženo zdravje in življenje posameznikov.
 
25. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi tako v primeru nadaljnjega izvrševanja Odloka kot v primeru njegovega zadržanja lahko nastale težko popravljive ali celo nepopravljive škodljive posledice. Vendar pa je mogoče z delnim zadržanjem Odloka, ne da bi posegli v vsebino odrejenih ukrepov, njegove morebitne škodljive posledice za uresničevanje navedenih pravic iz 32. in 42. člena Ustave vsaj delno omejiti na način, da se na drugi strani ogroženost prebivalstva zaradi bolezni ne poveča. To je mogoče storiti z začasnim zadržanjem izvrševanja 7. člena Odloka in določitvijo ustreznega načina izvršitve tega zadržanja.
 
26. Odlok v 7. členu določa, da prepoved iz tega odloka velja do prenehanja razlogov zanjo, kar ugotovi Vlada s sklepom, ki ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. To pomeni, da so posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine, odrejeni z Odlokom, trajnejše narave, ker niso časovno zamejeni. Tako urejanje ni nujno za dosego namena, ki ga Odlok zasleduje. Enak namen bi bilo namreč mogoče doseči tudi z določitvijo, da bo Vlada sorazmernost ukrepov periodično preverjala in jih podaljšala samo, če bo glede na vsakokratne razmere in mnenje stroke glede širjenja bolezni ugotovila, da so še potrebni za doseganje zasledovanih ciljev. S tem bi bila možnost nesorazmernih posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine zmanjšana, na drugi strani pa zdravje in življenje ljudi zaradi širjenja epidemije ne bi bilo nič bolj ogroženo.
 
27. Ustavno sodišče je sklenilo, da do končne odločitve zadrži izvrševanje 7. člena Odloka (2. točka izreka). V preostalem je predlog pobudnika za zadržanje izvrševanja Odloka zavrnilo (3. točka izreka).
 
28. Ustavno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS določilo način izvršitve zadržanja tako, da mora Vlada brez odlašanja po vročitvi tega sklepa, nato pa vsaj vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti. O tem mora Vlada obvestiti javnost (4. točka izreka).
 
29. Odločitev Ustavnega sodišča o začasnem zadržanju, vključno z načinom izvršitve iz 4. točke izreka tega sklepa, ima načelen pomen. Ustavno sodišče je zato o začasnem zadržanju odločilo kljub temu, da bo Odlok 18. 4. 2020 prenehal veljati.
 
 
C.
 
30. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, drugega odstavka 38.a člena ter prvega, drugega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena in prvega odstavka 73. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Prvo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič. Drugo in četrto točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli. Tretjo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnik Čeferin. Sodnika Jaklič in Šorli sta napovedala delno odklonilni ločeni mnenji. Sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnik Čeferin so napovedali delno pritrdilna in delno odklonila ločena mnenja.
 
dr. Rajko Knez
Predsednik
 
 
[1] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 19. točka obrazložitve.
[2] Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.
[3] Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 17. točka obrazložitve, in št. U-I-40/17 z dne 18. 12. 2019, 21. točka obrazložitve.
[4] Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-144/19 z dne 4. 7. 2019 (Uradni list RS, št. 48/19), 10. točka obrazložitve.
 
 
U-I-83/20-16
24. 4. 2020
 
Delno odklonilno in delno pritrdilno ločeno mnenje sodnic dr. Katje Šugman Stubbs in dr. Špelce Mežnar ter sodnika dr. Roka Čeferina k sklepu št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020
 
 
UVOD
 
1. Ustavno sodišče s sklepom, h kateremu dajemo to ločeno mnenje, (še) ni presojalo ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka, je pa napovedalo, da bo o tem vsebinsko odločalo (1. točka izreka – sprejem v obravnavo). To pomeni, da pobuda ni očitno neutemeljena. Hkrati je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje 7. člena Odloka in določilo nov način izvršitve (2. in 4. točka izreka).[1] Točke 1, 2 in 4 izreka smo zato podprli.
 
2. Nismo pa mogli podpreti 3. točke izreka, s katero je Ustavno sodišče zavrnilo pobudnikov predlog, naj se začasno zadrži izvrševanje Odloka tudi v delu, v katerem Odlok prepoveduje gibanje med občinami in županom podeljuje pooblastila za dodatne posege v svobodo gibanja. Zavzeli smo se za to, da bi Ustavno sodišče zadržalo tudi izvrševanje  drugega, tretjega in četrtega odstavka 4. člena Odloka.[2] Gre za prepoved uporabe javnih površin in sprehajalnih poti zunaj občine stalnega ali začasnega prebivališča (drugi odstavek 4. člena Odloka) ter pooblastilo županom, da te omejitve v svojih občinah še zaostrijo (tretji odstavek 4. člena Odloka). Razloge za naše stališče predstavljamo v nadaljevanju.
 
PREPOVED GIBANJA IZVEN OBČINE STALNEGA ALI ZAČASNEGA PREBIVALIŠČA
 
3. Prepoved gibanja izven občine stalnega ali začasnega prebivališča pomeni intenziven poseg v pravico do svobode gibanja iz 32. člena Ustave. Tak poseg je v smislu tretjega odstavka 15. člena Ustave dopusten zaradi varstva pravic drugih in v primerih, ki jih določa Ustava.  Eden od takih primerov je opredeljen v drugem odstavku 32. člena Ustave, ki določa, da je svobodo gibanja dopustno omejiti zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni. Zajezitev epidemije COVID-19 je nedvomno legitimen cilj za poseg v svobodo gibanja. Vendar pa je na podlagi odgovora Vlade in stališč epidemiološke stroke že zdaj mogoče utemeljeno dvomiti o tem, da je prepoved gibanja med občinami skladna z ustavnim načelom sorazmernosti.
 
4. Pobudnik je navedel, da je minister za notranje zadeve uvedbo prepovedi gibanja izven občin stalnega ali začasnega prebivališča predstavil na tiskovni konferenci dne 29. 3. 2020. Ob tej priložnosti naj bi po besedah pobudnika dejal, da je vlada navedeni ukrep sprejela, ker je na sončno soboto dne 28. 3. 2020 nekaj ljudi odšlo na Bled in na Obalo. Da je bil navedeni argument res odločilen za uvedbo spornega ukrepa, izhaja iz odgovora Vlade na pobudo. V njem je Vlada zapisala, da je bil razlog za sprejetje navedenega ukrepa v številčnem obisku turističnih krajev. Ta je po mnenju Vlade vzbujal skrb, da bi prišlo do situacij, v katerih zaradi velikega števila ljudi ne bi več mogli ohranjati varne medsebojne razdalje med njimi.
 
5. Če je razlog za prepoved gibanja med občinami v strahu pred prenapolnjenim Piranom ali Bledom, bi lahko Vlada ta problem rešila z bistveno milejšimi posegi v svobodo gibanja. Lahko bi na primer omejila dostop do turistično zanimivih krajev. Ta ukrep bi bil na eni strani enako učinkovit kot sporni ukrep, saj bi preprečil zbiranje ljudi v turističnih središčih, na drugi strani pa bi bil bistveno manj invaziven, saj bi dopustil svobodo gibanja prebivalcev med vsemi drugimi, turistično manj zanimivimi občinami. Pri tem ni nepomembno, da bi tudi v primeru, če bi bilo gibanje izven občine prebivališča dovoljeno, še vedno veljala prepoved zbiranja na javnih mestih. Tudi morebitni obiskovalci iz drugih občin se torej ne bi smeli zbirati v skupinah in tako ne bi mogli prispevati k širjenju virusa.
 
6. Po drugi strani pa je mogoče tudi sklepati, da lahko prepoved zapuščanja domače občine celo poveča tveganje širjenja virusa znotraj občine. Ljudje, ki živijo v občinah z večjo gostoto prebivalstva, so namreč omejeni na gibanje po obljudenih javnih krajih in se ne smejo umakniti v bolj poredko poseljene kraje.
 
7. Navedenemu pritrjuje tudi epidemiološka stroka. Vršilec dolžnosti direktorja Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) primarij prof. dr. Ivan Eržen je v intervjuju v Mladini dne 3. 4. 2020 med drugim povedal, da se Vlada pri sprejetju ukrepa prepovedi gibanja med občinami ni posvetovala s predstavniki epidemiološke stroke. Po besedah dr. Eržena zaradi nekaj izletnikov za konec tedna ni pričakovati povečanja števila okužb. Ljudje hodijo narazen, družine se držijo vsaka zase. Nobenega razloga ni, da bi se okužba širila na tak način. Na vprašanje, ali je bila omejitev gibanja na občine potrebna, je dr. Eržen odgovoril, da tako drastični ukrepi niso bili potrebni. Njegovemu stališču se so v pismu pridružili tudi drugi epidemiologi z NIJZ.[3]
 
8. Glede na navedeno je mogoče že v tej fazi postopka utemeljeno dvomiti o tem, da bi prepoved gibanja izven občine prebivališča prestala test sorazmernosti. Zajezitev širjenja virusa COVID-19 je po stališčih epidemiološke stroke mogoče doseči z bistveno milejšimi ukrepi. Vlada doslej niti v svojih sporočilih za javnost niti v odgovoru na pobudo ni podala nobenega argumenta, ki bi lahko ta sklep omajal.[4] Začasno zadržanje izvrševanja navedenega ukrepa po eni strani ne bi moglo povzročiti škode (saj bi še vedno veljala splošna prepoved zbiranja več oseb na javnih mestih), po drugi strani pa prepoved gibanja izven občine stalnega ali začasnega prebivališča kot intenziven in nesorazmeren poseg v svobodo gibanja prebivalcem Slovenije povzroča težko popravljive posledice v smislu prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS).[5]
 
9. Poseganje v človekove pravice in temeljne svoboščine s ciljem zajezitve epidemije je skladno z Ustavo le, če so ukrepi razumno in prepričljivo utemeljeni s stališči zdravniške stroke.  Pri tem ne sme iti za mnenje posamičnih strokovnjakov, ampak za z analizami podprto strokovno mnenje neodvisne nacionalne inštitucije za varovanje zdravja. Pravne norme, ki jih pravni subjekti ubogajo le iz strahu pred sankcijo, čeprav v njihovo potrebnost in nujnost (upravičeno) dvomijo, ogrožajo zaupanje javnosti v pravo kot eno od temeljnih načel pravne države.
 
POOBLASTILA ŽUPANOV
 
10. Ustava v 32. členu določa, da se sme pravica do svobodnega gibanja omejiti le na podlagi zakona. Eden od takih zakonov je Zakon o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), ki daje Vladi pooblastilo za izdajo podzakonskega akta, s katerim omeji svobodo gibanja zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni (39. člen ZNB).[6] Ta zakonska določba pa ne vsebuje prav nikakršne pravne podlage, ki bi za omejevanje svobode gibanja zaradi varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni pooblaščala župane.[7] Pooblastilo županom v tretjem odstavku 4. člena Odloka[8] je zato, po našem mnenju, na prvi pogled nezakonito in protiustavno, saj jim brez zakonske podlage omogoča, da prepovedi, uvedene z odlokom Vlade, po svoji (diskrecijski?) presoji s sklepom še razširijo. Tako lahko župani znotraj občine občanom omejijo celo dostop do javnih krajev in površin, na katerih jim je gibanje po Odloku sicer dovoljeno.
 
11. Omejevanje svobode gibanja brez izrecne zakonske podlage je z Ustavo prepovedano (32. člen Ustave). Zato nezakoniti in protiustavni niso le sklepi in odredbe županov, ki občanom zapovedujejo ali prepovedujejo določeno ravnanje na zasebnih zemljiščih, pač pa vsi akti, s katerimi župani na podlagi vladnega Odloka dodatno omejujejo gibanje občanov na javnih površinah. Na prvi pogled protiustavni občinski ukrepi omejevanja gibanja po našem mnenju pomenijo tako hudo nevarnost za ustavno demokracijo, da bi bilo treba njihovo izvrševanje ustaviti čim prej, torej že z začasnim zadržanjem. Ker bi s tem izgubil smisel tudi četrti odstavek 4. člena Odloka (nadzor nad izvajanjem Odloka in sklepov), smo podprli začasno zadržanje izvrševanja tudi četrtega odstavka 4. člena Odloka.
 
PRIKRITJE POBUDNIKOVE IDENTITETE
 
12. Pobudnik je k vlogi priložil tudi predlog za prikritje svoje identitete, vendar je Ustavno sodišče njegovo identiteto prikrilo že po uradni dolžnosti (drugi odstavek 38.a člena ZUstS). Kljub temu, da se načeloma udeleženci v postopku navajajo s polnim osebnim imenom (prvi odstavek 38.a člena ZUstS), je Ustavno sodišče zaradi posebnih okoliščin primera identiteto pobudnika prikrilo. Ker menimo, da bi morala biti javnost z razlogi za tako odločitev seznanjena, na kratko pojasnjujemo, kaj je nas vodilo k temu, da smo glasovali za prikritje identitete.
 
13. Dan pred sejo Ustavnega sodišča, na kateri smo obravnavali predmetno zadevo, se je na družabnih omrežjih pojavilo več pozivov k temu, naj se razkrije, kdo je vlagatelj pobude. Nekateri komentatorji so obsojali pobudnikovo ravnanje, ga bolj ali manj odkrito žalili in mu grozili ter zahtevali razkritje njegove identitete.[9] Pojavljale so se informacije, da so odvetnico, ki je izpodbijala podobne ukrepe v Nemčiji, zaprli v psihiatrično bolnico. Na enega od takšnih čivkov – "Samo povem. V Nemčiji je policija aretirala in odpeljala v psihiatrijo odvetnico Beate Bahner, ki je sprožila pri ustavnem sodišču postopek zaradi corona omejitev. Da boste vedeli kje je doma demokracija in zdrava pamet." – se je odzval tudi minister za notranje zadeve s komentarjem: "V Sloveniji to ni mogoče, saj ne vemo kdo je vložil ustavno presojo odloka! Je anonimen, saj se “ne želi razkriti”! US mora tako vloženo presojo zavreči v dveh minutah."[10] Na tiskovni konferenci dne 16. 4. 2020 je minister za notranje zadeve izjavil, da pričakuje, da bodo državljani zvedeli, kdo je vložil pobudo. Ne zato, ker bi on nasprotoval taki pobudi, saj "živimo v demokraciji, v ustavni republiki in je možno uporabljati vsa ustavna sredstva", ampak ker ga kot državljana in ne samo kot ministra "zanima, kako je mogoče, da je do take pobude v tem trenutku sploh prišlo".[11] Tovrstna polemika se je nadaljevala tudi na dan seje Ustavnega sodišča in še naslednje dni, ko so se žalitve in grožnje zoper pobudnika nadaljevale.[12] Med sejo je na svoji spletni strani eno od slovenskih glasil, ki je že dan prej vzpodbujalo gonjo proti pobudniku, objavilo domnevna ime in priimek pobudnika. Pod to "novico" je sledilo več kot 100 skrajno nespodobnih in žaljivih komentarjev.[13]
 
14. Glede na navedeno je po našem mnenju javna razprava o tej zadevi presegla sprejemljive meje. Zgoraj citirani, primeroma navedeni komentarji anonimnežev na družbenih omrežjih so prestopili dopustne okvire svobode izražanja.[14] Pri tem je še posebej zaskrbljujoče, da so se na ta nivo diskurza aktivno ali posredno spustili tudi predstavniki oblasti. Ustavno sodišče se še ni soočilo s pritiski izvršilne veje oblasti po razkritju identitete pobudnika. Taki pritiski so v ustavni demokraciji, ki temelji na načelu delitve oblasti, nedopustni. Glede na vse navedene okoliščine smo ocenili, da je zaradi varstva človekovih pravic do osebnega dostojanstva in zasebnosti pobudnika, pa tudi zaradi njegove morebitne fizične ogroženosti, treba prikriti njegovo identiteto.
 
15. Za odločitev o prikritju identite pa je govoril še en, morda še bolj pomemben razlog. Če bi Ustavno sodišče razkrilo pobudnikovo identiteto, bi s tem omogočilo njegovo javno diskreditacijo, to pa bi gotovo negativno vplivalo na svobodno družbeno razpravo o temah v javnem interesu. Žalitve in grožnje, naperjene proti pobudniku, bi lahko od legitimne kritike oblasti odvrnile tudi druge pravne subjekte. V družbi, v kateri se državljani bojijo javno izraziti svoje nestrinjanje z dejanji oblasti, pri čemer je povsem nepomembno, ali je njihova kritika utemeljena ali ne, pa je ogrožen demokratični družbeni proces. S prikritjem identitete pobudnika je zato Ustavno sodišče storilo tisto, kar je bilo v njegovi moči, da se zavarujeta tako telesna in duševna integriteta pobudnika kot tudi demokratični družbeni proces.
 
                                                                                               dr. Katja Šugman Stubbs, l.r.
                                                                                                              Sodnica
 
 
                                                                                                      dr. Špelca Mežnar, l.r.
                                                                                                               Sodnica
 
 
                                                                                                         dr. Rok Čeferin, l.r.
                                                                                                                 Sodnik
 
 
 
[1] Na podlagi 2. in 4. točke sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 je Vlada dolžna (najmanj) vsakih 7 dni preverjati, ali so ukrepi (tudi prepoved gibanja izven občine stalnega ali začasnega prebivališča) še potrebni. Vlada mora imeti za svojo oceno podporo stroke. Vlada ali njeni predstavniki torej ne smejo podajati ocen o potrebnosti ukrepov za več kot 7 dni vnaprej, sicer ravnajo v nasprotju z odločitvijo Ustavnega sodišča.
[2] Celo nekateri ugledni pravni strokovnjaki so v medijih navedli nepreverjene in neresnične informacije o tem, da naj bi se avtorji tega ločenega mnenja zavzeli za začasno zadržanje Odloka v celoti, torej za popolno sprostitev vseh omejitev gibanja in združevanja, ki bi pripeljala do takega širjenja epidemije, kot smo ji bili priče v Lombardiji. Obžalovanja vredno je, da v tem, sicer nedvomno razgretem družbenem ozračju, vsaj strokovna javnost ne preveri informacij, ki jih povzema in komentira v javnosti. V zvezi s tem glej izjavo Jana Zobca v Utrip dneva, Radio Ognjišče, 21. 4. 2020.
[3] NIJZ proti vladi: Zanemarili so stroko in sankcionirali kritike, Dnevnik, 4. 4. 2020, dostopno na https://www.dnevnik.si/1042926446 (21. 4. 2020).
[4] Prepričljivo kritiko prepovedi gibanja izven občine prebivališča glej tudi v B. Flander, (Ne)ustavnost omejitve gibanja na občine prebivališča, Sobotna priloga, 18. 4. 2020, str. 20.
[5] Glej 23. točko sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-83/20.
[6] Vprašanje ustavne skladnosti 39. člena ZNB z načelom sorazmernosti sicer ostaja odprto. Navedeni člen se zdi problematičen, ker (i) ne vsebuje vsebinskih kriterijev in meril, na podlagi katerih Vlada odreja ukrepe, s katerimi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine; (ii) ne določa časovnih omejitev za veljavnost ukrepov in (iii) ne omogoča (vsaj naknadnega) nadzora Državnega zbora nad uvedenimi ukrepi.
[7] Varstvo pred nalezljivimi boleznimi spada v pristojnost države. Prenos posameznih nalog iz državne pristojnosti na občine je na podlagi drugega odstavka 140. člena Ustave mogoč le z zakonom.
[8] Tretji odstavek 4. člena Odloka se glasi: "Za območje posamezne lokalne skupnosti lahko župan s sklepom, ki se javno objavi, določi način, pogoje dostopa ali prepove dostop na določene javne kraje in površine v občini."
[9] Naj navedemo samo nekaj primerov iz Twitterja: "Anonimneži, pa tudi tisti, ki se javno ne identificirajo za pobudo na najvišjem pravnem organu US so hinavci, zahrbtneži, dvoličneži"; "Se bojim, da v Sloveniji ni dovolj psihiatričnih kapacitet za takšne paciente".
[10] @aleshojs, 14. 4. 2020 ob 20.48.
[11] Izjava je bila odmevna tudi v tisku, glej recimo Reporter, 16. 4. 2020.
[12] Nekaj primerov iz Twitterja: "V Nemčiji taksne anonimneže pošiljajo na ustrezno mesto - na psihiatrijo."; "Čistka teh smeti je nujna!!!!".
[13] Med njimi so zmerjanja s "staro podgano", "golaznijo" in pozivi k "brezkompromisni deratizaciji".
[14] Presenetljivo je, da so odločitev o prikritju identitete z nekritičnim povzemanjem neresničnih informacij kritizirali tudi pravni strokovnjaki. Glej npr. A. Teršek, Omejitev gibanja: kaj lahko pričakujemo od Ustavnega sodišča, Dnevnik, 21. 4. 2020, str. 11. Avtor članka v kritiki odločbe Ustavnega sodišča povzema neresnično informacijo o tem, da naj Ustavno sodišče v neki drugi zadevi ne bi prikrilo identitete mladoletnih otrok kljub prošnji za prikritje identitete, ki jo je vložil njun oče. Da temu ni tako, ker je oče otrok umaknil predlog za prikritje identitete svojih otrok, je dan pozneje javnosti pojasnil predsednik Ustavnega sodišča (glej Odloki in ukrepi sprožili val pobud, Delo, 22. 4. 2020, str. 2).
 
 
U-I-83/20-17   
23. 4. 2020
 
 
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Marka Šorlija k sklepu št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020
 
 
 
V odklonilnem ločenem mnenju pojasnjujem svoje stališče do odločitve večine Ustavnega sodišča o začasnem zadržanju izvrševanja 7. člena Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20) ter o načinu izvršitve te odločitve. Temu dodajam razloge, zakaj sem glasoval proti odločitvi večine, da se v sklepu ne navedejo osebni podatki pobudnika (15. točka obrazložitve sklepa).
 
 
Pomen začasnega zadržanja predpisa
 
1. Pobudnik je predlagal presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka, ki ga je Vlada sprejela 29. 3. 2020 in je začel veljati 30. 3. 2020. Predlagal je tudi, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži njegovo izvrševanje, in pri tem zatrjeval, da je bila na podlagi Odloka prizadeta njegova ustavna pravica do osebne svobode na način, ki ni utemeljen oziroma sorazmeren. Med drugim je uveljavljal tudi, da je Odlok nejasen in nedoločen, ker ni časovno omejen in je zato v nasprotju z 2. členom Ustave. Ta očitek je po mojem mnenju očitno neutemeljen. Odsotnost časovne klavzule sama po sebi ne pomeni, da je predpis nejasen ali nedoločen. Vendar to še ne pomeni, da Ustavno sodišče zaradi tega ne bi smelo začasno zadržati izvrševanja 7. člena Odloka.
 
2. Zakon o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) v prvem odstavku 39. člena določa, da sme Ustavno sodišče do končne odločitve delno ali v celoti zadržati izvršitev predpisa, katerega ustavnost ali zakonitost presoja. Zakon kot pogoj za zadržanje izrecno določa le verjetnost, da bodo zaradi izvrševanja ustavno spornega predpisa nastale težko popravljive škodljive posledice. Ustavno sodišče vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih lahko povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega ali nezakonitega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijana določba sploh ne bi izvrševala. Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče določi tudi način izvršitve začasnega zadržanja, kar pomeni, da določi začasno ureditev, ki velja, dokler ne odloči o glavni stvari, tj.  o ustavnosti ali zakonitosti predpisa. Beseda "sme" ne pomeni diskrecije Ustavnega sodišča, izvrševanje predpisa mora zadržati, če so za to izpolnjeni pogoji, ki jih določa zakon. Postavlja se vprašanje, ali sme Ustavno sodišče začasno zadržati izvrševanje predpisa, kadar to ne more preprečiti nastanka škodljivih posledic oziroma jih omejiti.
 
3. Ustavno sodišče je odločalo o pobudi za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka in predlogu za njegovo zadržanje v četrtek, 16. 4. 2020, in kot je samo navedlo v sklepu (19. točka obrazložitve), je vedelo, da bo Odlok prenehal veljati 18. 4. 2020. Že zaradi tega je bilo jasno, da zadržanje z določenim načinom izvršitve v nobenem primeru ne bosta učinkovita. Pri tem je treba upoštevati peti odstavek 39. člena ZUstS, da se mora sklep o zadržanju izvrševanja predpisa objaviti v uradnih glasilih in da zadržanje začne učinkovati naslednji dan po objavi sklepa v Uradnem listu Republike Slovenije ali z dnevom njegove javne razglasitve. Zato se postavi novo vprašanje, ali je sklep o zadržanju sploh začel učinkovati pred prenehanjem veljavnosti Odloka. Sklep je bil sicer, kot je razumeti, vročen v petek 17. 4. 2020, vendar ni jasno, ali lahko vročitev nadomesti objavo v Uradnem listu Republike Slovenije ali javno razglasitev. Večina se je zavedala, da sklep o začasnem zadržanju 7. člena Odloka, ki govori o tem, kdaj ta preneha veljati, tudi če postane formalno učinkovit pred prenehanjem Odloka, ne more doseči svojega namena. V 29. točki obrazložitve sklepa je tako navedeno, da ima odločitev o začasnem zadržanju, vključno z načinom izvršitve, "načelen pomen" (sic!). 
 
4. Namen instituta začasnega zadržanja je preprečiti škodljive posledice, ki bi lahko nastale v konkretnem primeru. Če takega namena začasno zadržanje sploh ne more doseči oziroma ga že ob sprejemu zato sploh ne zasleduje, je sklep izdan v nasprotju z njegovim namenom. Morebitna primerjava z odločitvami o priporu, ki niso več veljavne, po mojem ni ustrezna, saj se pri teh sklepih presoja njihova zakonitost in ustavnost in se ne zasleduje konkreten učinek, tj. preprečevanje škodljivih posledic.
 
5. Vprašljiv je tudi način izvršitve, kot je določen v 4. točki izreka sklepa. Določitev tedenskega preverjanja, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, je vprašljivo prav z vidika stroke, ki zaenkrat poudarja, da do sedaj znani modeli za spremljanje in ugotavljanje poteka epidemije dajejo kolikor toliko zanesljive podatke na obdobja 14 dni. Iz poročanja Vlade in medijev je razvidno, da stroka spremlja potek epidemije dnevno. Določitev takega preverjanja, ali je mogoče uvedene ukrepe omiliti, je brez strokovne podlage ali morda celo arbitrarna. Postavlja se zato tudi vprašanje potrebnosti in ustreznosti Vladi naložene obveznosti obveščanja javnosti (kot je razumeti tedensko) o rezultatu tedenskega preverjanja. Potrebno je še povedati, da pobudnik ni predlagal preverjanja, ali mnenja stroke (ki še zdaleč niso enotna) utemeljujejo morebitno spremembo ukrepov, niti obveščanja javnosti, ampak je kritiziral nedoločnost 7. člena Odloka, ker da ne določa jasne časovne omejitve veljavnosti. In če sem tu lahko še sam načelen, mislim, da mora biti trajanje ukrepov, predvidenih v 39. členu Zakona o nalezljivih boleznih, časovno jasno omejeno, in sicer ali datumsko ali s točno določenim časovnim obdobjem. To ne izključuje tudi sprotnega preverjanja ukrepov in obveščanja javnosti. Seveda sem za upoštevanje stroke, časovno omejenost ukrepov, obveščanje javnosti, vsekakor. Razlog, da sem glasoval proti 2. in 4. točki izreka sklepa je v tem, da za takšno odločitev niso bili izpolnjeni pogoji. 
 
 
O prikritju identitete
 
6. Pobudnik je tudi predlagal, da se v sklepu, skladno z 38.a členom ZUstS, ne navajajo njegovi osebni podatki zaradi varstva zasebnosti, pri čemer ni navedel nobenih dejstev ali okoliščin, s katerimi bi tak predlog utemeljil. Očitno se je zato večina odločila, da o prikritju identitete pobudnika odloči po uradni dolžnosti. V razpravi, obremenjeni s časovno stisko, ni bilo odgovorjeno na nekaj vprašanj, pomembnih za določitev elementov oziroma standardov. Odgovori nanje bi lahko preprečili neenotno ali celo nasprotujočo ustavnosodno presojo. Prvo vprašanje, ki bi ga bilo po mojem treba razjasniti, je, ali se varstvo zasebnosti iz 38.a člena ZUstS nanaša le na 35. člen Ustave ali pa se razteza tudi na vsebino s tem členom prepletenih 34. in 38. člena Ustave. Zagotovo je treba v postopkih zavarovati zasebnost in varnost mladoletnih otrok, žrtev spolnih napadov, pripadnike ranljivih skupin in podobno.  Pomemben razlog, ki velja predvsem za takšne udeležence postopkov, je, da jih razkritje javnosti lahko odvrača od tega, da bi iskali varstvo pred sodiščem (chilling effect).[1] Ogroženost takšnih oseb bo Ustavnemu sodišču praviloma razvidna že iz njihovega statusa ali iz vsebine primera. Kadar je podan tak primer, bo Ustavno sodišče praviloma lahko tudi samo odločilo o prikritju identitete. Drugačni so primeri, v katerih pri udeležencih v postopku ni okoliščin, ki bi že same po sebi narekovale prikritje identitete. V takih primerih je pomembno, ali je udeleženec v postopku navedel razloge, zaradi katerih naj ne bi bili razkriti njegovi osebni podatki, nadalje, ali je podana upoštevna verjetnost, da bo izpostavljen negativnim odzivom v javnosti, kot sta stigmatizacija, ostrakizem. Pomembno je lahko tudi, če udeleženec izpodbija ukrepe oblasti, na primer policije, uprave zaporov in podobno. V obravnavanem primeru pobudnik zahteva presojo ustavnosti ukrepov Vlade. S tem se je vključil v javno sfero v zvezi z epidemijo, ki je danes predmet široke javne razprave in v kateri se objavljajo najrazličnejša mnenja podpisanih posameznikov. Potrebno bi bilo torej pretehtati vse okoliščine, ki govorijo za ali proti prikritju identitete pobudnika. Ne nazadnje je razlog, ki govori proti prikritju, zahteva po javnosti sojenja, ki omogoča nadzor nad delovanjem rednih sodišč in tudi Ustavnega sodišča. V pravni literaturi se kot razlog proti prikritju identitete strank navaja razlog, da prikritje onemogoča ugotavljanje, ali so podani razlogi za dvom o nepristranosti sodišča, ki odloča v zadevi.[2] V zvezi z Odlokom so vložene številne pobude za presojo ustavnosti in zakonitosti, zato se mi je zdelo pomembno, da se vprašanje, ali je treba v teh primerih prikriti identiteto pobudnikov, že v tej zadevi v največji mogoči meri razjasni. Iz teh razlogov odločitve o prikritju identitete, kot rečeno, nisem podprl.
 
 
                                                                                                       Marko Šorli, l.r.
                                                                                                          Sodnik
 
 
 
[1] J. S. Ressler, Worstplaintiffever: Popular Public Shaming and Pseudonymous Plaintiffs, 2017, https://brooklynwork.brooklaw.edu/faculty.
[2] J. Steinman, Public Tryal, Pseudonimous Parties: When Should Litigants be Permitted to Keep Their Identities Confidential, Hastings Law Journal, let. 37, št.  1 (1985).
 
 
Številka:   U-I-83/20-18           
Datum:     23. 04. 2020
 
 
 
 
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DDr. KLEMNA JAKLIČA
K SKLEPU ŠT. U-I-83/20 Z DNE 16. 4. 2020
 
 
 
Odlok o začasni prepovedi gibanja in zbiranja (COVID-19): vprašanje pravnega interesa, začasnega zadržanja in prikritja identitete
 
 
 
O pravnem interesu
 
1. Glasoval sem proti sprejemu pobude v obravnavo. Ustavno sodišče pobudo sprejme praviloma zgolj po izčrpanju vseh pravnih sredstev skupaj s priloženo ustavno pritožbo. Tako kot vsak drug državljan bi moral tudi ta pobudnik torej pravico najprej iskati po poti rednih sodišč. Šele ko bi to pot izčrpal, bi bila mogoča presoja na Ustavnem sodišču. Na stotine in stotine državljank in državljanov vsako leto ustaljena ustavnosodna presoja z zavrženjem usmeri po tej poti, celo v primerih, ko je sicer jasno, da bo njihova človekova pravica (npr. zaradi nezmožnosti plačila dolgotrajnega pravdanja, starosti ali kakšne druge specifične okoliščine konkretnega primera) izgubljena, in ko je torej zaradi uresničitve pravice upravičeno, da bi Ustavno sodišče napravilo izjemo in pobudo vzelo v obravnavo še pred izčrpanjem. Pa je ta večina Ustavnega sodišča skoraj nikoli ne. Izjemo pa je napravila – in pobudo kar neposredno sprejela – v tem primeru, ki je, kot utemeljim v nadaljevanju, od vseh potencialnih primerov za takšen sprejem daleč najmanj utemeljen.
 
2. Prvič, pobudnik v tem primeru ne izkaže pravnega interesa. Z ničemer ne pojasni, kaj konkretno v njegovem primeru je onemogočeno zaradi obstoja izpodbijanega Odloka (ali ne more obiskati svojega partnerja ali partnerke, morda svojega otroka, kot v nedavnih primerih pred sodišči v Nemčiji, ali pa ne more do česa tretjega, kar bi bilo v njegovem življenju resnično in stvarno in ne zgolj teoretično in hipotetično). Glede konkretnosti njegovega življenjskega primera navede zgolj to, da ima stalno prebivališče v enem od slovenskih mest, vozi pa se v službo v Ljubljano. Toda to seveda ni utemeljitev njegovega pravnega interesa, saj Odlok ravno predvideva izjemo za prehod občinskih meja v primeru voženj na delo. Pobudnik pa ne pojasni, kaj konkretno drugega v njegovem življenju izpodbijani Odlok onemogoča. Do sedaj je Ustavno sodišče vselej zahtevalo, da je pobudnik podrobno in konkretno ne le pojasnil, temveč s priloženimi dokazi tudi dokazal poseg v zatrjevano pravico, kot se ta dejansko izvršuje v pobudnikovem resničnem življenju. V nasprotnem primeru – če to ni bilo pojasnjeno – je vlogo vselej zavrglo. Zakaj je tu ravnalo drugače, večina kljub soočenju s tem argumentom ni pojasnila.
 
3. Namesto tega v obrazložitvi sklepa večine o sprejemu lahko beremo o tem, da Odlok posega v osebno svobodo vseh oseb na ozemlju Republike Slovenije, saj da vsebuje splošno prepoved gibanja izven občine stalnega bivališča in da je kršitev opredeljena kot prekršek za katerega je predpisana tudi globa. Toda to seveda ne izkaže pravnega interesa konkretnega pobudnika! Nikoli do sedaj abstraktno opisovanje prisilnega predpisa, ki se nanaša na vse (praktično vsi prisilni predpisi, bodisi kazenski, prekrškovni ali kateri drugi, se nanašajo splošno na vse državljanke in državljane), samo po sebi seveda ni zadoščalo za priznanje pravnega interesa. Tako je jasno, da tudi v tem primeru ne drži, da ima kar vsak državljan pravni interes samo zato, ker se predpis nanaša na vse. Predpis npr. nesporno ne posega v pravice tistih, ki se npr. iz občine v občino nimajo namena premikati, ali pa takih, ki se zaradi okoliščin svojega primera že do sedaj niso. Prav tako Odlok ne posega v pravice tistih, ki sodijo v eno od številnih izjem prehoda preko občinskih meja; tudi v takih primerih ni pravnega interesa. Izkazati je bilo torej treba, kako je pravica kršena v konkretnem življenjskem primeru konkretnega pobudnika. Ta pobudnik pa je edino konkretno okoliščino, ki jo je v prid svojega pravnega interesa iz svojega življenjskega primera navedel, navedel očitno napačno. Vožnja v službo preko meja občine z Odlokom vendar ni prepovedana. To je ena od številnih izjem, ki jih Odlok predvideva. Zakaj je torej kljub popolnemu umanjkanju drugih konkretnih okoliščin njegovega življenjskega primera, ki bi morda lahko utemeljile pravni interes v tem primeru, večina kljub temu pobudniku priznala pravni interes, ostaja neodgovorjena skrivnost. Takšno postopanje pa vzpostavlja občutek, da si Ustavno sodišče v nasprotju z zakonom in ustavno zapovedjo enake obravnave izbira privilegirane stranke. Kaj bi lahko bil razlog za neenako obravnavo, prepuščam presoji državljank in državljanov, v prvi vrsti tistim od njih, ki so jim človekove pravice v resnici kršene v njihovih konkretnih življenjskih situacijah in to v svojih vlogah s konkretnimi navedbami in dokazi podrobno izkažejo, pa jim ta ista večina skoraj vselej z zavrženjem zapre vrata in jih najprej usmeri po poti izčrpanja vseh pravnih sredstev. Če ima razlog za razlikovanje karkoli opraviti s politično visoko napeto vsebino te zadeve (v nasprotju z zadevami ostalih), takšno razlikovanje lahko predstavlja celo privilegiranje diskriminatorne narave, kar bi bilo samo po sebi huda kršitev človekovih pravic.
 
4. Drugič, iz te zagate prav nič ne pomaga niti splošna navedba iz obrazložitve večine, ko slednja zaključi, da je kljub dejstvu, da pobudnik tudi ni izkazal kaznovanosti za prekršek, pravni interes vseeno podan zato, ker bi ob prehodu občinske meje sicer tvegal, da bi s tem storil prekršek in bil kaznovan z globo. To namreč z argumentom iz prejšnjih odstavkov nima opraviti prav nič. Dejstvo namreč ostaja, da pobudnik ni navedel prav ničesar o tem, zakaj je v njegovem konkretnem življenjskem primeru kršena človekova pravica. Nasprotno, glede svoje edine konkretne navedbe pobudnik očitno napačno zatrdi, da je njegov pravni interes izpolnjen zato, ker se vozi v službo v Ljubljano, kar kvečjemu lahko napelje na sklep, da morda ne pozna izjeme Odloka, ki tega ne prepoveduje. Prav tako pa ne more veljati, da je pravni interes za neposredni sprejem pobude v obravnavo izpolnjen že zgolj s tem, da pobudniku grozi prisilni predpis, ki določa sankcijo (v tem primeru globo). Za sprejem mora biti primer izjemen še v kakšnem drugem vidiku. Sicer bi to pomenilo, če držimo večino za besedo, da od sedaj naprej vsakdo v tej državi izpolnjuje pravni interes in lahko neposredno na Ustavno sodišče vloži pobudo zoper katerikoli prisilni predpis npr. prekrškovne ali kazenske narave. Vselej v teh primerih namreč grozita kršitev in sankcija. Po tej logiki bi še posebej v kazenskih zadevah, kjer grozi celo zapor in ne le globa, vsak posameznik izpolnjeval pravni interes za neposredno pobudo in pritožnikom za presojo ustavnosti še pred kakršnimkoli prestopkom oziroma postopkom in tako za presojo pobude na Ustavnem sodišču ne bi bilo več treba po poti izčrpanja vseh rednih in izrednih pravnih sredstev. Tudi na ta protiargument večina ni odgovorila. Vemo pa vsi, da neposredne pobude v takšnih drugih primerih ne bo sprejela v obravnavo, ampak jo bo zavrgla.
 
5. In prav bo imela takrat (razen v primerih, ko bi zahteva po izčrpanju pravnih sredstev privedla do izničenja pravice, kar pa ni naš presojani primer, saj je povračilo denarne kazni po pravnomočni odločitvi o potencialni oprostitvi prekrška zaradi morebitnega kršenja ustavnih pravic vselej povsem mogoče). Sistem, po katerem je mogoče vložiti neposredno pobudo, namreč ni vzdržen, če naj temelji izključno na nosilnem razlogu, da se za to, da bi prišel do presoje, od pobudnika ne more pričakovati, da bo kršil predpis. Skoraj vsak člen prekrškovnih in kazenskih predpisov v državi bi bilo naenkrat mogoče izpodbijati neposredno pred Ustavnim sodiščem in ne bi bilo več treba po poti rednih sodišč oziroma izčrpanja vseh pravnih sredstev v konkretnih sporih. Tudi v neskončni množici vseh teh ostalih primerov grozita kršitev in sankcija, in to ne zgolj globa. Navedeni nosilni razlog kot izključna podlaga sprejema pobude v obravnavo torej očitno ne vzdrži in bi privedel do popolne poplave primerov na Ustavnem sodišču (kdorkoli bi želel presojo, bi lahko vložil pobudo in Ustavno sodišče bi jo moralo sprejeti), tako da to ne bi moglo več učinkovito delovati, kar bi imelo za posledico izničenje varstva človekovih pravic v državi. Tudi na vsebinski odgovor temu argumentu sem čakal zaman.[1]
    
6. V zvezi z opisanim sem ob odločanju (pred enim tednom) prav tako izrazil skrb, da bo ob tako neprecedenčno širokem odpiranju vrat neposrednim pobudam za izpodbijanje ukrepov, povezanih s COVID-19, Ustavno sodišče povzročilo poplavo primerov na tem enem samem in najvišjem sodišču. V roku enega tedna je nato število vloženih pobud res poskočilo iz enega na (danes, 23. 4. 2020) kar 75 novo vloženih tovrstnih zadev. Česa takega še nismo videli. V želji, da bi za vsako ceno samo vzelo v obravnavo ta politično nabiti primer, v katerem pobudnik ni izkazal niti ene konkretne okoliščine posega in ki bi ga Ustavno sodišče ob kaki drugi konstelaciji v državi v trenutku zavrglo (o tem sem v dobrih dveh letih opazovanja odločanja povsem prepričan), je Ustavno sodišče s tem že povzročilo škodo varstvu človekovih pravic v vseh ostalih primerih, kjer pa dokazano gre za konkretne posege, ki kličejo po presoji in jo že dolgo, predolgo čakajo. Nekateri npr. tako dolgo, da bodo pred tem že prestali (potencialno protiustavno dosojeno) zaporno kazen, s čimer bo njihova človekova pravica za vselej ostala neuresničena.    
 
7. Toda Ustavno sodišče bi moralo učinkovito varstvo nuditi tudi v primerih, povezanih z ukrepi COVID-19. Le po drugi poti. Namesto da je z nekritičnim sprejemom odprlo vrata na tem enem samem, najvišjem sodišču, bi Ustavno sodišče moralo takšno pobudo zavreči in pritožnika, tako kot v stotinah drugih, z vidika pravnega interesa celo bistveno bolj konkretiziranih primerih, napotiti na redno pot izpodbijanja ukrepov prek rednih sodišč. Na ta način bi se število vlog zožilo na tiste, v katerih dejansko, in ne samo teoretično in hipotetično, prihaja do potencialnega posega v pravice (prekršek z globo), obenem pa bi se ti primeri bolj razpršili po pristojnih sodiščih. Le tako je mogoče obvladati množico vlog s tega področja (le nekatere od njih, a v bistveno manjšem številu, bi naposled uspešno in upravičeno priromale tudi pred Ustavno sodišče), obenem pa ohraniti učinkovito varstvo človekovih pravic na Ustavnem sodišču v vseh ostalih, prav tako nujnih primerih. Varstvo vseh potencialnih človekovih pravic, tistih, povezanih z ukrepi COVID-19, in vseh ostalih, bi bilo na ta način bolj učinkovito in vzdržno.  
 
 
O zadržanju
 
8. Glasoval sem proti zadržanju. Da naj bi bil izpodbijani Odlok trajen, preprosto ne drži. Ne le, da že naslov Odloka sam vsebuje besedico "začasni", ampak je tudi Vlada v odgovoru na pobudo posebej obrazložila, da gre za začasne ukrepe, katerih trajanje je omejeno izključno na obdobje zdravstvene krize in v obsegu, ki ga ta v nekem trenutku dejansko še zahteva. Preverjanje na strokovni in vladni ravni naj bi potekalo vsakodnevno, prav tako obveščanje državljank in državljanov prek rednih tiskovnih konferenc in izjav za javnost strokovne skupine in predstavnikov Vlade. Od tod tudi redno prilagajanje in spreminjanje predpisov.
 
9. Če česa ni mogoče očitati Vladi in strokovnim skupinam, je to najbrž prav intenzivnost ukvarjanja z vprašanjem, kakšno je stanje iz dneva v dan in kakšne ukrepe oziroma njihove spremembe glede na potek sprememb še potrebujemo za uspešno spopadanje s pandemijo na naših tleh. Seveda bodo glede odgovorov na vprašanja, kateri so ustrezni ukrepi, vselej tudi različna mnenja, vključno z različnimi mnenji v sami stroki, doma in v tujini, kar je koristno in prav. A dokler tudi znotraj stroke obstajajo različna mnenja, ki niso nerazumna, se je potrebno zavedati, da mora Ustavno sodišče postopati previdno. Ta vprašanja namreč niso naravni oder njegove presoje, še posebej ne v okoliščinah virusa, za katerega celo stroka pravi, da ga še ne poznamo dovolj, da bi lahko z gotovostjo sodili. Kadar ni gotovosti, je, kot rečeno, na mestu previdnost. V nasprotnem primeru velja odgovornost, tudi zelo osebna, za vsako napačno odločitev, ki ima za posledico izgubljeno življenje.[2]  
 
10. Kljub opisanemu dejstvu začasnosti izpodbijanega ukrepa (ne nazadnje, izpodbijani Odlok je prenehal veljati dva dni po odločitvi Ustavnega sodišča, kar je bilo znano že v času odločanja), je večina odločila, da Odlok zadrži iz razloga, ker – pozor – naj bi bil trajen. Takega zaključka ob opisanem ni mogoče razumeti, razen če se postavite na arhaični, skrajno formalističen pristop k pojmovanju prava – kar spomni na law in books namesto law in action, prvi je že davno preživeti koncept – in predpisu očitate, da ne vsebuje tudi določbe, da se mora vsakih 7 dni ponovno preveriti in pisno potrditi, ko pa gre za tak predpis, ki v dejanskosti dokazano živi na način, da se ne glede na določbo preverja praktično vsakodnevno.
 
11. Ne glede na to bi moral pobudnik nasprotno dejansko stanje (trajnost) najprej dokazati, kar pa bi bilo ob opisanih dejstvih težko. Morda je to razlog, zaradi katerega tega vidika (domnevne trajnosti) Odloka pobudnik sploh ni skušal dokazovati (sic!). Navedbe in dokaze o tem, kako dejansko ne prihaja do preverjanja odloka boste v pobudi namreč iskali zaman. Da je Ustavno sodišče kar samo, mimo trditvene podlage v pobudi, dodalo zahtevo po rednem preverjanju in po njej Odlok presojalo, je še ena v vrsti nenavadnosti te odločitve, nekaj, česar ob kakšni drugačni konstelaciji Ustavno sodišče ne bi storilo nikoli. Ustavno sodišče pač ni, in ne sme biti, in pobudnik (ki pobudo napiše) in sodnik (ki nato o njej sodi) obenem.
 
 
O prikritju identitete
 
12. Prav tako sem glasoval proti odločitvi večine o prikritju identitete pobudnika. Pobudnik razlogov, ki jih je večina navedla v prid prikritju, ni navajal. Zato je večina o prikritju odločila po uradni dolžnosti, a te svoje odločitve v sklepu ni obrazložila. V luči pravice javnosti do obveščenosti v tako pomembni zadevi, ter ob opisanih neobičajnostih pri tem odločanju, neobrazloženega prikritja nisem mogel podpreti. Prav tako ne za Ustavno sodišče po moji oceni nenavadnega načina utemeljevanja dela večine, ki je med sejo
 
sproti prebirala twitter profil ministra in njegova sporočila, morda v žaru trenutka, nekoliko svojstveno razlagala kot grožnjo pobudniku, kar naj bi tehtnico nagnilo v prid prikritja.[3]
 
 
 
 
DDr. Klemen Jaklič, l. r.
Sodnik
 
 
 
[1] Tudi v Nemčiji se z izpodbijanjem ukrepov zoper COVID-19 spopadajo po običajni poti – prek rednih sodišč oziroma prek izčrpanja vseh pravnih sredstev – in ne kar neposredno prek sprejemov na ustavnem sodišču. Glej npr. Sklep predsednika bavarskega Ustavnega sodišča št. Vf.6-VII-20 z dne 26. 3. 2020 (predlog za začasno zadržanje zavrnjen) https://www.verkuendung-bayern.de/baymbl/2020-130/; Sklep 3. ožjega senata Prvega senata BVerfG št. 1 BvR 755/20  z dne 7. aprila 2020 (predlog za začasno zadržanje zavrnjen) http://www.bverfg.de/e/rk20200407_1bvr075520.html.
 
[2] Iz podobnih razlogov je tudi nemško Zvezno ustavno sodišče v primeru izpred štirinajstih dni zavrnilo predlog pritožnika za zadržanje ukrepov COVID-19: Sklep 3. ožjega senata Prvega senata BVerfG št. 1 BvR 755/20 z dne 7. aprila 2020 http://www.bverfg.de/e/rk20200407_1bvr075520.html.
 
[3] Glej tudi pojasnilo predsednika Ustavnega sodišča dr. Rajka Kneza v intervjuju za časnik Delo, 23. 4. 2020.
 
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
A. B., C.
Datum vloge:
01.04.2020
Datum odločitve:
16.04.2020
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
začasno zadržanje zavrnitev
Dokument:
USZZ75