Opravilna št.: |
U-I-139/15 |
Objavljeno: |
Uradni list RS, št. 74/2020 in OdlUS XXV, 6 | 23.04.2020 |
ECLI: |
ECLI:SI:USRS:2020:U.I.139.15 |
Akt: |
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 34/14, 40/14 – popr., 14/15, 48/16, 60/17, 7/18 in 29/18), 156. čl. |
Izrek: |
Člen 156 Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 34/14, 40/14 – popr., 14/15, 48/16, 60/17, 7/18 in 29/18) je v delu, ki spreminja del zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko, v neskladju z Ustavo.
Občina Bled je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 156. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled se v delu, ki spreminja del zemljišč s parcelnima številkama 296 in 297, obe k. o. Rečica, iz gozdne površine v gozd s posebnim namenom, zavrne.
|
Evidenčni stavek: |
Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Lokalna skupnost mora pri pripravi občinskega prostorskega načrta, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, izkazati posebno skrbnost. Ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera mora že v fazi sprejemanja občinskega prostorskega načrta presoditi tudi, ali je zagotovila pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Presoditi mora, ali obstaja razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine. Upoštevati mora, da zahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme. |
Geslo: |
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo. 1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom. 1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena. 3.13 - Splošna načela - Zakonitost. 5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67). 2.1.1.4.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska konvencija o človekovih pravicah iz leta 1950. 2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice. 3.16 - Splošna načela - Sorazmernost. 3.17 - Splošna načela - Tehtanje interesov. 3.18 - Splošna načela - Splošni interes. 3.19 - Splošna načela - Meja proste presoje držav (margin of appreciation). 1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja. |
Pravna podlaga: |
Člen 33, 153.3, Ustava [URS] Člen 26.2, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS] |
Opomba: |
¤ |
Dokument v PDF obliki: |
|
Polno besedilo: |
U-I-139/15-16
23. 4. 2020
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Miodraga Dakića, Ljubljana, ki ga zastopata Andrej Dolores in Katarina Dolores – Toš, odvetnika v Domžalah, na seji 23. aprila 2020
odločilo:
1. Člen 156 Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 34/14, 40/14 – popr., 14/15, 48/16, 60/17, 7/18 in 29/18) je v delu, ki spreminja del zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko, v neskladju z Ustavo.
2. Občina Bled je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 156. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled se v delu, ki spreminja del zemljišč s parcelnima številkama 296 in 297, obe k. o. Rečica, iz gozdne površine v gozd s posebnim namenom, zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik izpodbija 156. člen Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled (v nadaljevanju Odlok), ki določa namensko rabo v enoti urejanja prostora BK-10, v kateri ležita zemljišči s parcelnima številkama 296 in 297, obe k. o. Rečica. Pobudnik meni, da sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko in razglasitev gozda s posebnim namenom pomenita protiustaven poseg v pravico do zasebne
lastnine. Zaradi spremembe obstoječe namenske rabe zemljišča naj bi pobudnik utrpel visoko škodo, saj naj bi se vrednost zemljišča bistveno zmanjšala. Omejitev lastninske pravice naj bi bila dopustna le v izjemnih primerih ter na način in po postopku, ki ju določa zakon, ki ureja prostorsko načrtovanje. Pri tem pa mora biti spoštovano načelo sorazmernosti. Pobudnik zatrjuje, da se je vrednost zemljišča s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišča bistveno znižala. Pobudi je priložil kupo-prodajno pogodbo in izpisek iz portala prostor.si s posplošeno vrednostjo nepremičnine po spremembi obstoječe namenske rabe zemljišča. Z izpodbijanim delom Odloka naj bi bil tudi razširjen varstveni režim kulturne dediščine in naj bi bil določen poseben varstveni režim gozda, in sicer gozd s posebnim namenom. S tem naj bi bilo poseženo v pravico iz 33. člena Ustave in v 153. člen Ustave.
2. Pobudnik meni, da je bil Odlok sprejet v neskladju z Zakonom o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16 – v nadaljevanju ZG), Zakonom o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08, 8/11, 90/12, 111/13 in 32/16 – v nadaljevanju ZVKD-1) in Zakonom o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16 in 79/17 – v nadaljevanju ZKZ). Zatrjuje, da sprememba obstoječe namenske rabe dela zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, temelji na smernicah, ki jih je podal stvarno nepristojni organ. Zato naj bi bilo zgolj ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, stvarno pristojno dajati strokovne smernice za spremembo obstoječe namenske rabe zemljišč v kmetijska zemljišča. Ministrstvo, pristojno za varstvo kulturne dediščine, naj bi z dajanjem smernic v zvezi s spreminjanjem zemljišča iz stavbnega v kmetijsko preseglo meje svoje pristojnosti.
3. Pobudnik meni, da zemljišče s parcelno številko 297, k. o. Rečica, ni izpolnjevalo pogojev, ki jih določa ZKZ. Meni, da pri spremembi obstoječe namenske rabe zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega v kmetijsko ni bilo strokovnih meril, na podlagi katerih bi bilo ugotovljeno, da navedeno zemljišče izpolnjuje pogoje za kmetijsko zemljišče. Pobudnik se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-116/05 z dne 5. 7. 2007 (Uradni list RS, št. 64/07, in OdlUS XVI, 68).
4. Pobudnik zatrjuje, da so bile smernice ministrstva, pristojnega za varstvo kulturne dediščine, izdane brez pravne podlage. Meni, da upoštevno zemljišče ne more imeti varstvenega režima, saj naj bi ležalo neposredno v bližini moderno grajenih stanovanjskih hiš in blokov ter se ne zajeda v godove ali kulturni ambient. Iz tekstualnega opisa EŠD 13232 Bled – Ambient Bleda naj bi izhajalo, da sta sporni zemljišči izvzeti iz varovanega dela. Pobudnik zatrjuje, da varovano območje ni bilo razglašeno s posebnim aktom, kot zahteva ZVKD-1. Zato naj bi bil vpis v Register nepremične kulturne dediščine (v nadaljevanju register) v nasprotju z ZVKD-1 in Pravilnikom o registru kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 66/09). Pobudnik meni, da bi smel soglasodajalec v postopku sprejemanja prostorskega akta določiti zgolj smernice, ki bi imele pravni temelj v zakonu ali drugem splošnem ali posamičnem aktu, ki bi določal varstveni režim kulturne
dediščine. Ker naj v konkretnem primeru varstveni režim ne bi temeljil na zakonu, naj bi bil Odlok v neskladju s 120. in 153. členom Ustave.
5. Pobudnik zatrjuje, da je Občina Bled brez ustreznih pravnih podlag na zemljišču s parcelno številko 296 in delu zemljišča s parcelno številko 297, obe k. o. Rečica, določila režim varovanega gozda. Iz orto posnetka navedenih zemljišč naj bi izhajalo, da sta upoštevni zemljišči travniški parceli, na katerih ni gozda. Zato naj ne bi bilo mogoče določiti varstvenega režima gozda, ki naj ga na teh parcelah ne bi bilo. V skladu s 43., 44. in 45. členom ZG naj bi bila razglasitev gozda s posebnim namenom dopustna zgolj na podlagi predpisa Vlade. Občina Bled pa naj bi določila varstveni režim brez ustreznih pravnih podlag. Zato naj bi bil izpodbijani del Odloka v neskladju z ZG.
6. Občina Bled je v odgovoru zavrnila pobudnikove navedbe. Pri pripravi prostorskega načrta naj bi bila dolžna upoštevati temeljna načela, ki jih določa zakon (načelo trajnostnega prostorskega razvoja). Trajnostni prostorski razvoj naj bi se zagotavljal z usklajevanjem razvojnih potreb z varstvenimi potrebami v prostoru, tako da bi se ob upoštevanju obstoječih naravnih, grajenih in drugače ustvarjenih sestavin prostora ter prepoznavnosti krajine dosegla racionalna raba prostora za posamezne dejavnosti. Ob upoštevanju tudi drugih načel prostorskega načrtovanja je po mnenju Občine Bled normalno, da se lahko spremeni dosedanja namenska raba prostora. Pri sodobnem prostorskem načrtovanju naj bi bilo treba v določeni meri popraviti tudi časovno oddaljene planske odločitve, ki naj ne bi bile več skladne z aktualnimi izhodišči razvoja in varstva prostora. Zato naj bi se lahko tudi stavbna zemljišča vrnila v primarno namensko rabo prostora. Možnost gradnje na določenem prostoru naj ne bi pomenila pridobitve te pravice za vedno. Pravica do gradnje določenega objekta naj bi se pridobila šele s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem.
7. Občina je pojasnila, da je bil osnutek Odloka na podlagi 47. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) posredovan pristojnim nosilcem urejanja prostora, da so podali smernice, v katerih so izražali varstvene interese področja, za katero so pristojni. Po pridobitvi smernic je bil pripravljen dopolnjen osnutek Odloka, ki je bil tudi predmet javne razgrnitve. Pri pripravi dopolnjenega osnutka Odloka je Občina Bled upoštevala pridobljene smernice nosilcev urejanja prostora. Občina Bled poudarja, da so bile za izpodbijani del Odloka ključne smernice Ministrstva za kulturo, ki je navedlo, da je treba zaradi ohranjanja značilnosti EŠD Bled – Ambient Bleda in zaradi upoštevanja strateškega dela Odloka izločiti nepozidana stavbna zemljišča, med drugim tudi vse nepozidane parcele območja Prdance (Rečica). Nepremičnina s parcelno številko 297, k. o. Rečica, naj bi ležala na območju Prdance. Glede na navedeno je Občina Bled spremenila obstoječo namensko rabo dela zemljišča na navedeni parceli iz stavbnega zemljišča v kmetijsko II. kategorije in v manjši meri v gozdno zemljišče. Pri spremembi obstoječe namenske rabe naj bi Občina Bled upoštevala tudi splošne smernice Ministrstva za kmetijstvo in okolje, ki naj bi določale, da se lahko predlaga sprememba nekmetijske namenske rabe v kmetijsko namensko rabo le za tista zemljišča, ki so v
evidenci dejanske rabe uvrščena med kmetijska zemljišča, pri čemer se pri določitvi podrobnejše namenske rabe smiselno upošteva podrobna namenska raba kmetijskih zemljišč v neposredni bližini. Dejanska raba spornega zemljišča v fazi priprave Odloka naj bi bila trajni travnik in v manjšem delu tudi gozd.
8. Občina Bled pojasnjuje, da odgovor Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 31. 7. 2015 ne pomeni, da bi bil Odlok sprejet brez strokovnih smernic in strokovnih podlag. V prvem osnutku Odloka naj ne bi bila predvidena sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica. Do navedene spremembe obstoječe namenske rabe upoštevnega zemljišča naj bi prišlo šele v dopolnjenem osnutku Odloka ob upoštevanju smernic vseh pristojnih organov. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano naj bi bilo ponovno seznanjeno s predlogom Odloka. Če bi nosilci prostorskega urejanja ugotovili, da občina mnenj oziroma predpisov iz njihove pristojnosti ne bi upoštevala, bi to ugotovitev utemeljili in občini tudi podali svoje pripombe. Občina Bled zatrjuje, da je k predlogu Odloka pridobila pozitivni mnenji Ministrstva za kulturo ter Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano.
9. Občina pojasnjuje, da obe upoštevni zemljišči ležita v območju kulturne dediščine EŠO 12323 Bled – Ambient Bleda in da je bila obstoječa namenska raba zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz kmetijskega v stavbno spremenjena z Dopolnitvijo Družbenega plana Občine Radovljica za obdobje 1986–1991 (Uradni vestnik Gorenjske, št. 15/87). Različnost strokovnih podlag za območje varstva kulturne dediščine naj bi izhajala iz časovnega razkoraka med enim in drugim aktom. Predlog za vpis enote kulturne dediščine Bled – Ambient Bleda v register kulturne dediščine naj bi bil podan 7. 4. 2000, prve strokovne podlage za varstvo kulturne dediščine Bleda pa izdelane leta 2001. Zato naj v času spremembe obstoječe namenske rabe upoštevnega zemljišča iz kmetijskega v stavbno še ne bi obstajale strokovne podlage za varstvo kulturne dediščine in naj na zemljišču ne bi bilo varstvenega režima.
10. Pri določitvi namenske rabe gozdno zemljišče naj bi Občina Bled upoštevala tako stanje na terenu kot tudi obseg gozda, ki izhaja iz t. i. gozdne maske, ki jo vodi Zavod za gozdove Slovenije. Občina je odgovoru priložila katastrski prikaz parcel z digitalnim ortofoto posnetkom, iz katerega je razviden obstoj gozda na parceli, in ločen prikaz t. i. maske gozda kot strokovne podlage za takšno opredelitev namenske rabe. Občina je še pojasnila, da opredelitev gozda s posebnim namenom v Odloku ne pomeni določitve gozda s posebnim pomenom po Uredbi o varovalnih gozdovih in gozdovih s posebnim namenom (Uradni list RS, št. 88/05, 56/07, 29/09, 91/10, 1/13 in 39/15), temveč le določitev podrobnejše namenske rabe.
11. Pobudniku je bil posredovan odgovor nasprotnega udeleženca, na katerega je odgovoril. Pobudnik vztraja pri navedbah v pobudi. Opozoril je na dopis Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije (v nadaljevanju zavod) z dne 6. 1. 2015, ki ga je zavod poslal pobudniku in ga je Občina Bled priložila svojemu odgovoru. Iz dopisa naj bi
izhajalo, da je enota kulturne dediščine Bled – Ambient Bleda kulturna krajina, pri kateri je treba ohranjati krajinsko zgradbo in prepoznavno prostorsko podobo. Prdanca naj bi bila naravna in nepozidana vzpetina, ki je razpoznaven element krajinske zgradbe v območju Bled – Ambient Bleda. Pobudnik je v odgovoru opozoril, da del zemljišča parcelna št. 297, k. o. Rečica, ki se mu je z izpodbijanim Odlokom spremenila obstoječa namenska raba iz stavnega zemljišča v kmetijsko, ne posega na območje vzpetine Prdance.
B. – I.
12. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
13. Občinski prostorski akti (v nadaljevanju OPN), ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva[1] ali spreminjajo podrobno namensko rabo zemljišča iz gozda v gozd s posebnim namenom, so splošni akti, ki učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali njihov pravni položaj. Pobudnik je izkazal, da je lastnik zemljišč, ki jim je bila namenska raba z izpodbijanim Odlokom spremenjena, zato izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti Odloka v delu, s katerim se spreminja namenska raba zemljišč s parcelnima številkama 296 in 297, obe k. o. Rečica.
B. – II.
14. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 156. člena Odloka v delu, ki spreminja del zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
15. Pobudnik zatrjuje, da je Občina Bled s 156. členom Odloka, s katerim je spremenila obstoječo namensko rabo dela zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko, omejila njegovo lastninsko pravico. Pri tem naj ne bi spoštovala postopkovnih določb, ki jih določa zakon, ki ureja prostorsko načrtovanje. S tem naj bi Občina Bled kršila tretji odstavek 153. člena in tudi 33. člen Ustave.
16. Občina ima v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov), vendar pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti.[2] Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je treba z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila.[3] Pri tem je treba upoštevati, da zakonodajalec sme napolnjevati vsebino nedoločenega pravnega pojma lokalne javne zadeve, vendar ne sme prizadeti lokalne samouprave.[4] V tem okviru lahko Ustavno sodišče očitke o neskladnosti občinskih predpisov z zakoni presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila.[5] Glede na navedeno je Ustavno sodišče očitke pobudnika presojalo z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave, pri tem pa je upoštevalo tudi zahteve, ki izhajajo iz 33. člena Ustave, ki varuje pravico do zasebne lastnine.
17. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. V odločbi št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7, 7. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče obrazložilo, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone. V teh postopkih je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja zato
ni neomejena. Lokalna samouprava je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja in drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.[6]
18. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.[7] Njen namen je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Ima dvojni varovalni učinek. Na eni strani varuje konkreten položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, na drugi strani pa varuje pravne položaje, s katerimi ta imetnik uresničuje svobodo na premoženjskem področju.[8] Varuje torej konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom in skupnostjo ter varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje prvine: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice. Lastninska pravica je sestavljena iz različnih upravičenj, katerih vsebino je treba zakonsko urediti. Zato ustavni pojem lastnine dobi vsebino šele z zakonsko ureditvijo. Vsebina ustavnega varstva lastnine oziroma vsebina ustavno zajamčenih lastninskih upravičenj na posameznih kategorijah stvari se lahko skozi časovna obdobja spreminja v odvisnosti tako od objektivnega pomena te kategorije stvari za skupnost kakor tudi od prevladujočih vrednostnih pogledov na razmerje med lastnikom in skupnostjo. Uporaba pooblastila za zakonsko konkretizacijo vsebine lastninske pravice privede do različnih pojavnih oblik lastnine. Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo.[9]
19. Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev posameznika oziroma lastnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.[10] Vendar ima pooblastilo iz 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine, mejo. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.[11]
20. Zemljišče je sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče, so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širše družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.[12] Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.[13] Pri zemljiščih je ta prostor še posebej velik, saj so v sodobni družbi gospodarska, socialna in ekološka funkcija zemljišč, ki jih izpostavlja Ustava v prvem odstavku 67. člena, močno poudarjene. Ureditev rabe zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija, narekuje ustavno pooblastilo zakonodajalcu v tej določbi, da zaradi smotrnega izkoriščanja določi posebne pogoje za uporabo zemljišč.[14] V začrtanih okvirih prostorskega načrtovanja določitev namenske rabe zemljišč z občinskim prostorskim načrtom ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov, temveč gre za normiranje v javnem interesu. Namenska raba zemljišča neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju OPN. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. za gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastninske pravice na zemljiščih, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo lahko upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, tudi uresničil.[15]
21. Zemljišče, na katerem je dopustna gradnja, dosega po naravi stvari največjo vrednost na trgu. Zato sprememba namenske rabe iz zazidljivega v nezazidljivo zemljišče intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča, pa tudi intenzivno na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice, varovane v 33. členu Ustave.
22. Pravico do zasebne lastnine, kot jo zagotavljata 33. in 67. člen Ustave, ureja tudi 1. člen Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).[16] EKČP ne zagotavlja višje ravni varstva lastninske pravice od Ustave.[17] Pri opredelitvi ravni varstva pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave mora Ustavno sodišče upoštevati tudi sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). Iz sodne prakse ESČP izhaja, da 1. člen Prvega protokola k EKČP vsebuje tri pravila. Prvo, določeno v prvem stavku prvega odstavka 1. člena Prvega protokola k EKČP, je splošne narave in izraža načelo spoštovanja mirnega uživanja premoženja. Drugo pravilo iz drugega stavka prvega odstavka 1. člena Prvega protokola k EKČP se nanaša na odvzem premoženja in določa pogoje za to. Tretje pravilo, navedeno v drugem odstavku 1. člena Prvega protokola k EKČP, priznava, da so države med drugim upravičene do nadzora nad uporabo premoženja v skladu s splošnim interesom. Drugo in tretje pravilo se nanašata na določene primere poseganja v pravico do mirnega uživanja premoženja in ju je treba razlagati glede na splošno načelo, navedeno v prvem pravilu.[18] Ukrepanje države, ki vpliva na mirno uživanje lastnine, je skladno s splošnim pravilom iz prvega stavka prvega odstavka 1. člena Prvega protokola k EKČP, le če zagotovi pravično ravnovesje (fair balance) med zahtevami splošnega interesa (javnega interesa) in zahtevo po varovanju temeljnih pravic posameznika.[19] Pri omejitvah pravice do mirnega uživanja premoženja
mora obstajati razumno razmerje sorazmernosti (a reasonable relationship of proportionality) med uporabljenimi sredstvi in zasledovanim ciljem.[20] Države imajo pri presoji ukrepov, ki jih ESČP presoja v okviru drugega odstavka 1. člena Prvega protokola k EKČP, široko polje proste presoje tako pri izbiri sredstev za dosego ciljev kot pri oceni, ali so posledice izbranih sredstev upravičene v javnem interesu za dosego zasledovanega cilja.[21] Vendar pa zahtevanega pravičnega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme.[22]
23. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da pomenijo prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine (inability to develop the property), ki jih določajo prostorski akti, omejitev pravic, ki običajno pripadajo lastniku nepremičnine, in s tem poseg v pravico do mirnega uživanja premoženja.[23] ESČP ukrepov države, ki pomenijo prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ne presoja kot omejitev, ki bi pomenile odvzem premoženja v pomenu drugega stavka prvega odstavka 1. člena Prvega protokola k EKČP.[24] Prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ki izhajajo iz določitve namenske rabe zemljišča, ESČP umešča med ukrepe, ki pomenijo izvrševanje pravice države, da uveljavi zakone, ki so potrebni za nadzor nad uporabo premoženja.[25] ESČP pri presoji omejitev pravice do mirnega uživanja premoženja najprej presodi zakonitost ukrepa in v nadaljevanju zakonitost ciljev takega ukrepa. Po stališču ESČP so varstvo okolja,[26] varstvo kulturne dediščine,[27] zaščita značilne naselbinske strukture in pokrajine[28] ter prostorsko načrtovanje[29] cilji, ki sledijo splošnemu interesu in so zato zakoniti.
24. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da imajo države pri prostorskem načrtovanju široko polje proste presoje, ki je širše kot v zadevah, ki se nanašajo zgolj na varstvo civilnih pravic.[30] Vendar morajo tudi v tem primeru države ohraniti pravično ravnovesje med splošnim interesom in pravico posameznika do mirnega uživanja premoženja[31] ter upoštevati, da zahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme.[32] Pri presoji pravičnega ravnovesja ESČP upošteva predvidljivost omejitev pravice do mirnega uživanja premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejem tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev, obstoj pravnega varstva zoper omejitve pravice do premoženja in/ali dejanski obseg spremembe vrednosti premoženja zaradi spremembe prostorskega načrta.[33]
25. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 sprejelo stališče, da Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do ohranitve obstoječe namenske rabe njihovih zemljišč. Spremenljivost namenske rabe zemljišča je vgrajena v sam koncept socialne vezanosti lastnine na zemljiščih in je nujni pogoj za udejanjanje ustavnopravno varovanega smotrnega izkoriščanja zemljišč in načela prevlade javnega interesa v postopku prostorskega načrtovanja.[34] Iz ustavnosodne presoje tudi izhaja, da OPN, ki je sprejet v zakonitem postopku in v skladu s področnimi zakoni, ne pomeni posega v lastninsko pravico, temveč določa le način uživanja lastnine.[35] Vendar je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-6/17, sklicujoč se na teorijo, poudarilo tudi, da z vidika lastnika zemljišča lahko
pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti; ter da zakonito sprejeti prostorski akt
in v njem opredeljena vsebina lastninske pravice izgrajuje upravičeno pričakovanje lastnika.[36]
26. Ustavno sodišče mora, da bi zagotovilo enako raven varstva pravice iz 33. člena Ustave, kot jo zagotavlja EKČP v 1. členu Prvega protokola k EKČP, pri presoji ustavnosti in zakonitosti OPN, s katerim se spremeni obstoječa namenska raba zemljišč iz zazidljivih v nezazidljive, upoštevati zgoraj opisano sodno prakso ESČP. Zato je Ustavno sodišče moralo pri presoji ustavnosti in zakonitosti OPN, s katerim se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, svoja dosedanja stališča znova pretehtati. Glede na stališča ESČP namreč prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ki jih lahko določajo prostorski akti, pomenijo poseg v pravico do zasebne lastnine.[37]
27. To pomeni, da pri presoji dopustnosti ukrepa ne more biti pomembno zgolj to, ali je imela lokalna oblast za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog, kar vsebuje zgolj presojo o obstoju stvarne povezanosti ukrepa in cilja.[38] Treba je pretehtati tudi, ali je izpolnjen pogoj pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznika pri varovanju pravice do mirnega uživanja premoženja – nepremičnine, ki ji je bila v preteklosti že opredeljena vsebina s prostorskim aktom lokalne skupnosti na način, ki je dopuščal gradnjo. Pri tem je treba upoštevati dvoje. Prvič, da ima lokalna skupnost v primeru prostorskega načrtovanja široko polje proste presoje pri izbiri ukrepa za uresničitev ustavno dopustnega cilja. Drugič, da ima široko polje presoje tudi pri oceni, ali so posledice ukrepa upravičene z vidika koristi zasledovanega javnega interesa. Vendar pri tem kljub temu ne sme biti spregledana zahteva po pravičnem ravnovesju med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do mirnega uživanja premoženja, ki jo varuje 33. člen Ustave. To pomeni, da mora obstajati razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine.[39] Zahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme.[40] Zato je treba pri pripravi prostorskih načrtov, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, vedno upoštevati konkretne okoliščine primera. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-6/17 poudarilo, da morajo pripravljavci prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ter da je z njihovim varstvom povezana zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega planiranja.[41]
28. Lokalna skupnost mora zato pri pripravi OPN, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upoštevala interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe. Ne zadostuje torej zgolj presoja, da s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo zasleduje ustavno dopusten cilj in da so posledice izbranih sredstev upravičene v javnem interesu za dosego zasledovanega cilja. Lokalna skupnost mora pretehtati tudi, ali načrtovani ukrepi ne prizadevajo pravičnega ravnovesja. Pri tem mora upoštevati, da tega ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme. Okoliščine, ki jih mora lokalna skupnost upoštevati, so predvidljivost omejitev pravice do premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejem tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev ter ali in v kakšnem obsegu so spremembe prostorskega načrta dejansko vplivale na premoženjske interese lastnika zemljišča oziroma ali je bila vrednost njegovega premoženja bistveno zmanjšana.[42]
B. – III.
29. Učinkovito varstvo lastninske pravice v postopkih OPN, ki spremenijo obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, zahteva že v fazi sprejemanja tega akta sodelovanje med lastniki zemljišča, ki se jim bo spremenila namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, občino, ki sprejema OPN, in državnimi nosilci urejanja prostora, ki s sprejetjem smernic in mnenj zagotavljajo spoštovanje zahtev predpisov s posameznih področij. Za zagotovitev učinkovitega sodelovanja pri postopku sprejemanja OPN mora biti lastniku zemljišča, za katerega bi se s predvidenim prostorskim načrtom spremenila namenska raba iz zazidljive v nezazidljivo, zagotovljen dostop do vseh upoštevnih informacij in možnost predhodne seznanitve s predvideno spremembo. Zgolj s predhodno seznanitvijo in z dostopom do vseh upoštevnih informacij lahko lastnik zemljišča učinkovito varuje svoje interese v postopku sprejemanja OPN. Lastnik zemljišča pa je dolžan že pred sprejetjem OPN občino seznaniti z vsemi konkretnimi okoliščinami, ki lahko vplivajo na presojo, ali sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo zagotavlja pravično ravnovesje med splošnim interesom in interesom posameznika, ki je varovan s pravico do zasebne lastnine. Občina mora že v postopku sprejemanja OPN konkretne ugovore lastnika zemljišč preučiti. Do njih se mora opredeliti tudi z vidika zahteve iskanja pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti, tj. javnim interesom na področju prostorskega planiranja, in interesi lastnika zemljišča, varovanimi s pravico iz 33. člena Ustave. Če je predlagana sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo posledica smernic in mnenj državnih nosilcev urejanja prostora, je občina dolžna z razlogi, ki jih navede lastnik, seznaniti tudi državne nosilce urejanja prostora, ki se morajo prav tako do teh okoliščin opredeliti tudi z vidika zahteve iskanja pravičnega ravnovesja med javnim interesom na področju prostorskega planiranja in interesi lastnika zemljišča, varovanimi s pravico iz 33. člena Ustave. Ustavna zahteva po ustreznem uravnoteženju interesov skupnosti in posameznikove pravice do premoženja, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave in je posebej poudarjena pri spremembi obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, namreč zavezuje tudi državne nosilce urejanja prostora pri pripravi smernic in mnenj.
30. Šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, je mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo lastninske pravice zoper OPN, ki spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem.[43]
31. ZPNačrt, ki je v času sprejemanja izpodbijanega Odloka urejal posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov, je urejal sodelovanje med lastniki zemljišč, občino in državnimi nosilci urejanja prostora. Občina in državni nosilci urejanja prostora so bili v postopku sprejemanja prostorskega akta v okviru svojih pristojnosti dolžni spoštovati 7. člen ZPNačrt, ki je določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. V skladu z drugim odstavkom 5. člena ZPNačrt je imel vsakdo pravico biti obveščen o postopkih priprave prostorskih aktov ter v teh postopkih sodelovati s pobudami, mnenji in na drugačne načine, skladno z določbami tega zakona. V skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZPNačrt so morali pristojni državni in občinski organi skladno s tem zakonom in z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, vsakomur omogočiti vpogled v prostorske akte, njihova strokovna gradiva in v druge dokumente, povezane s prostorskim načrtovanjem, ter o zadevah prostorskega načrtovanja obveščati javnost.
32. Država je bila v skladu s 4. točko prvega odstavka 11. člena ZPNačrt pristojna za sodelovanje v postopkih priprave občinskih in medobčinskih prostorskih aktov in izvajanje nadzora nad zakonitostjo prostorskega načrtovanja na ravni občin. V prvem odstavku
11.a člena ZPNačrt je bilo določeno, da so nosilci urejanja prostora[44] pri pripravi medobčinskih in občinskih prostorskih aktov sodelovali tako, da so na podlagi svojih razvojnih politik, strategij in programov, skladno s področnimi zakoni, pripravljavcem
prostorskih aktov na njihovo zahtevo predložili svoje razvojne potrebe, ki so se nanašale na prostor; zagotovili strokovne podlage za podane razvojne potrebe za prostorske akte s svojega delovnega področja; in posredovali vse razpoložljive podatke, ki se nanašajo na prostor, ter morebitne usmeritve, priporočila in pojasnila s svojih delovnih področij. Nosilci urejanja prostora so sodelovali pri pripravi prostorskih aktov tako, da so poleg gradiv iz prvega odstavka 11.a člena ZPNačrt izdajali tudi smernice[45] in mnenja[46] k medobčinskim in občinskim prostorskim aktom. Občina je bila dolžna spoštovati splošne smernice, posebne smernice in mnenja, ki jih dajejo državni nosilci urejanja prostora. S smernicami in mnenji se je v postopku prostorskega načrtovanja zagotavljalo tudi spoštovanje zahtev predpisov s posameznih področij pri umeščanju prostorskih ureditev v prostor.[47]
33. V 50. členu ZPNačrt je bilo urejeno sodelovanje javnosti (in s tem tudi lastnikov zemljišč) v postopku sprejemanja prostorskega akta. Občina je bila v skladu s prvim odstavkom 50. člena ZPNačrt dolžna izvesti javno razgrnitev in javno obravnavo dopolnjenega osnutka občinskega prostorskega načrta. V skladu s petim odstavkom 50. člena ZPNačrt je imela javnost, torej tudi lastniki zemljišč, ki bi se jim v skladu z dopolnjenim osnutkom OPN spremenila obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, pravico dajati pripombe in predloge na dopolnjen osnutek OPN. V skladu s prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt je bila občina dolžna preučiti pripombe in predloge javnosti ter do njih zavzeti stališče, ki ga je morala objaviti na krajevno običajen način in na svetovnem spletu. Zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice iz 33. člena Ustave in 7. člena ZPNačrt, ki je zahteval skrbno tehtanje
javnega in zasebnega interesa, je bila občina v postopku preučitve pripomb in sprejemanja stališč do pripomb lastnikov zemljišč dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
B. – IV.
34. Ustavno sodišče je glede na očitke pobudnika moralo presoditi, ali so bile navedene zahteve spoštovane v postopku sprejemanja Odloka. Namensko rabo zemljišč na zemljiščih s parcelnima številkama 296 in 297, obe k. o. Rečica, sta v času, ko je pobudnik kupil zemljišče, urejala Odlok o prostorskih sestavinah za območje planske celote Občine Bled (Uradni list RS, št. 95/02) in Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za območje planske celote Bled (Uradni list RS, št. 54/04, 96/04 in 120/05 – v nadaljevanju Odlok/2004). V času nakupa nepremičnine 22. 8. 2007 je del parcele številka 297, k. o. Rečica, spadal v območje za stanovanja z oznako BL S 19: "Za žago – vzhodni del", delno v območje z oznako 2; ostala kmetijska zemljišča, delno v območje z oznako G; gozdne površine. Zemljišče s parcelno številko 296, k. o. Rečica, je spadalo v območje z oznako 2; ostala kmetijska zemljišča. V 54. členu Odloka/2004 je bilo določeno, da na območju BL S 19 ni dovoljena gradnja novih večstanovanjskih stavb ali sprememba obstoječih enodružinskih ali dvodružinskih vil v večstanovanjske stavbe. Obstoječih večstanovanjskih stavb ni bilo mogoče dozidati in nadzidati. Iz 156. člena Odloka, ki ureja podrobne prostorske izvedbene pogoje za enoto urejanja prostora BK-10, v kateri ležita upoštevni zemljišči, izhaja, da je namenska raba v tem delu K2 (druga kmetijska zemljišča), Gpn (gozd s posebnim namenom), VC (celinske vode) in PC (površine cest). Iz lokacijske informacije z dne 21. 9. 2015 izhaja, da je na delu zemljišča s parcelno številko 296 in delu zemljišča s parcelno številko 297, obe k. o. Rečica, določena namenska raba druga kmetijska zemljišča (K2), na delu zemljišča s parcelno številko 296 in delu zemljišča s parcelno številko 297, obe k. o. Rečica, pa gozd s posebnim namenom. Iz navedenega izhaja, da je z Odlokom prišlo do spremembe namenske rabe pri delu zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, kjer se je namenska raba zemljišča spremenila iz stavbnega v kmetijsko.
35. Iz odgovora Občine Bled izhaja, da v osnutku OPN ni bila predlagana sprememba namenske rabe pri delu zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko. Do navedene spremembe je prišlo šele v fazi priprave dopolnjenega osnutka OPN na podlagi smernic in mnenj ministrstva, pristojnega za varstvo kulturne dediščine. Iz smernic, ki jih je ministrstvo, pristojno za varstvo kulturne dediščine, kot državni nosilec urejanja prostora izdalo v postopku sprejemanja OPN Občine Bled, med drugim izhaja, da je zahtevalo iz območja stavbnih zemljišč izločitev vseh nepozidanih stavbnih zemljišč na območju Prdance. Pobudnik je podal pripombe v obeh postopkih javne razgrnitve dopolnjenega osnutka občinskega prostorskega načrta Občine Bled.[48] V pripombah se ni strinjal s spremembo obstoječe namenske rabe dela zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko. Navedel je, da kulturna krajina Bled – Ambient Bleda pokriva večino mesta Bled. Za vse posege na zemljišče je bilo treba pridobiti pogoje in soglasje zavoda. Zato je menil, da bi se lahko zagotovilo ohranjanje kakovosti kulturne krajine tudi z določitvijo pogojev pri gradnji objektov in ureditvi okolice. Občina Bled je pobudnikove pripombe preučila in sprejela stališče, da se predlog pobudnika, da se ne spremeni obstoječa namenska raba dela zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Račica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko, ne upošteva. Pri tem se je Občina Bled sklicevala na smernice Ministrstva za kulturo oziroma zavoda, iz katerih izhaja, da mora zaradi ohranjanja značilnosti kulturne krajine Bled – Ambient Bleda in upoštevanja strateškega dela OPN izločiti vse nepozidane parcele na območju Prdance iz stavbnih zemljišč.
36. Iz navedenega izhaja, da sprememba obstoječe namenske rabe dela zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, temelji na smernici državnega nosilca urejanja prostora. Ministrstvo, pristojno za varstvo kulturne dediščine, je sprejelo stališče, da je mogoče ohranjati krajinsko zgradbo in prepoznavno prostorsko podobo le tako, da se spremeni obstoječa namenska raba upoštevnega zemljišča iz stavbnega v kmetijsko. Pobudnik se je kot lastnik zemljišča do navedenega predloga opredelil. Menil je, da bi bilo mogoče varovati kulturno krajino Bled – Ambient Bleda z manjšo omejitvijo lastninske pravice, in sicer tako, da bi mu bili določeni pogoji pri gradnji objektov in ureditvi okolice. Občina Bled v postopku sprejemanja Odloka po preučitvi pripomb, ki jih je pobudnik kot lastnik zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, podal v postopku javne razgrnitve, s temi pripombami ni seznanila ministrstva, pristojnega za varstvo kulturne dediščine, da bi se to lahko do okoliščin, ki jih je navedel pobudnik, z vidika zahteve po zagotavljanju pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, opredelilo. S tem pa Občina Bled ni zagotovila ustreznega sodelovanja med lastnikom zemljišča, ki se mu v postopku sprejemanja OPN spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz stavbnega v kmetijsko, občino in državnimi nosilci urejanja prostora. Zato se Občina Bled tudi ni mogla ustrezno vsebinsko opredeliti do pripomb pobudnika v postopku javne razgrnitve, kot je to zahteval prvi stavek šestega odstavka 50. člena ZPNačrt.
37. Iz priloženih dokumentov izhaja, da v postopku sprejemanja izpodbijanega Odloka, s katerim se je spremenila obstoječa namenska raba zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega v kmetijsko, ni bila zagotovljena skrbna presoja vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na presojo, ali ukrep spremembe obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo zagotavlja pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Zavod je na primer z dopisom št. 35101-0523/2015-5 z dne 6. 1. 2015 po sprejetju Odloka pobudniku pojasnil dodatne razloge, ki so vplivali na spremembo obstoječe namenske rabe upoštevnega zemljišča. Iz navedenega dopisa izhaja, da je bila v smernicah sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča predlagana zaradi ohranjanja krajinske zgradbe in prepoznavne prostorske podobe ter odnosa med krajinsko zgradbo oziroma prostorsko podobo in stavbo oziroma naseljem. Zavod je poudaril, da je Prdanca kot naravna in nepozidana vzpetina razpoznavni element krajinske zgradbe v območju Bled – Ambient Bleda, ki se lahko ohranja le, če na njenih pobočjih niso zgrajeni objekti. Pobudnik je v odgovoru na odgovor nasprotnega udeleženca, ki je v prilogi vseboval navedeni dopis zavoda, opozoril, da zgolj del zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, sega na pobočje vzpetine Prdanca. Do teh dejanskih okoliščin se niti državni nosilec urejanja prostora niti Občina Bled v postopku sprejemanja nista opredelila.
38. Iz navedenega torej izhaja, da v postopku sprejemanja Odloka ni bilo zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, ki ga je zahteval 7. člen ZPNačrt. Občina Bled se tudi ni ustrezno opredelila do pripomb pobudnika, kot je zahteval prvi stavek šestega odstavka 50. člena ZPNačrt, saj njegovih navedb ni presodila z vidika varstva pravice do zasebne lastnine. Zato je 156. člen Odloka v delu, ki spreminja del zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko, v neskladju s 7. členom in prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni.
39. Ker Občina Bled v postopku sprejemanja ni skrbno ugotovila in presodila vseh okoliščin, ki so upoštevne z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ter se ni ustrezno opredelila do pripomb pobudnika, Ustavno sodišče niti ne more presoditi, ali sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča iz stavbenega v kmetijsko pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.
40. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Člena 156 Odloka v delu, ki spreminja del zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko, namreč ni mogoče razveljaviti ali odpraviti. Odprava ali razveljavitev Odloka v tem delu bi pomenila, da ne bi bila določena namenska raba navedenega zemljišča. Iz obrazložitve te odločbe pa izhaja, da zaradi smotrnega izkoriščanja zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave) ne more obstajati zemljišče, glede katerega namenska raba ne bi bila določena. Opredelitev
(podrobnejše) namenske rabe je namreč sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča.[49] Ustavno sodišče je skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS Občini Bled naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Občina Bled bo dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa pri določitvi namenske rabe dela zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica.[50] Dolžna bo ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera in ob sodelovanju s pristojnimi državnimi nosilci urejanja prostora presoditi, ali je s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Presoditi bo morala, ali obstaja razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine.
41. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost 156. člena Odloka v delu, ki spreminja del zemljišča s parcelno številko 297, k. o. Rečica, iz stavbnega zemljišča v kmetijsko, že zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ni ocenjevalo drugih očitkov pobudnika.
B. – V.
42. Pobudnik zatrjuje, da je bila določitev podrobne namenske rabe na delu zemljišč s parcelnima številkama 297 in 296, obe k. o. Rečica, za gozd s posebnim namenom v neskladju z ZG. Meni, da bi moral biti v skladu z ZG gozd s posebnim namenom določen s predpisom Vlade.
43. Kot je že navedeno, Ustavno sodišče očitke o neskladnosti občinskih predpisov z zakoni presoja v okviru tretjega odstavka 153. člena Ustave. Zato je tudi navedene očitke presojalo s tega vidika.
44. V 44. členu ZG so opredeljeni gozdovi s posebnim namenom. Iz navedene določbe izhaja, da zakon ureja več vrst gozdov s posebnim namenom. Iz drugega odstavka 44. člena ZG izhaja, da se lahko za gozdove posebnega namena razglasijo tudi gozdovi, v katerih so izjemno poudarjene zaščitna, rekreacijska, turistična, poučna, higiensko-zdravstvena, obrambna ali estetska funkcija. Iz drugega odstavka 45. člena ZG izhaja, da se gozdovi s posebnim namenom iz drugega odstavka 44. člena ZG razglasijo s predpisom lokalne skupnosti, če je izjemna poudarjenost funkcij gozdov v njenem interesu. V tem primeru je lokalna skupnost z Odlokom, ki je po svoji pravni naravi predpis,[51] razglasila gozdove s posebnim pomenom. Iz navedenega izhaja, da pobudnik zmotno meni, da se smejo gozdovi s posebnim pomenom razglasiti le s predpisom Vlade. Glede na navedeno so očitki o neskladju Odloka z ZG in tretjim odstavkom 153. člena Ustave očitno neutemeljeni.[52]
45. Pobudnik meni, da razglasitev gozda s posebnim namenom pomeni protiustaven poseg v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave).
46. Ustavno sodišče je v tej obrazložitvi in v odločbi št. U-I-6/17 že pojasnilo, da Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do ohranitve obstoječe namenske rabe njihovih zemljišč. Pobudnik ni izkazal, da bi navedeni spremembi namenske rabe ugovarjal že v postopku sprejemanja Odloka niti ni v pobudi navedel nobenih okoliščin, ki bi kazale, da bi Občina Bled z razglasitvijo gozda s posebnim namenom prestopila meje pooblastila iz 67. člena Ustave. Zgolj okoliščina, da se je spremenila namenska raba zemljišča iz gozda v gozd s posebnim namenom, sama po sebi ne more pomeniti posega v lastninsko pravico. OPN, s katerim je bil del zemljišč s parcelnima številkama 296 in 297, obe k. o. Rečica, razglašen za gozd s posebnim pomenom ter je bil sprejet v skladu z ZPNačrt in drugimi področnimi zakoni, torej ne pomeni posega v lastninsko pravico. Glede na navedeno so očitki ponudnika o neskladnosti Odloka s 33. členom Ustave očitno neutemeljeni.
47. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 156. člena Odloka v delu, ki spreminja del zemljišč s parcelnima številkama 296 in 297, obe k. o. Rečica, iz gozdne površine v gozd posebnega pomena zavrnilo (3. točka izreka).
C.
48. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1. in 2. točko izreka odločbe sprejelo s osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Šugman Stubbs. Točko 3 izreka odločbe je Ustavno sodišče sprejelo soglasno. Sodnica Jadek Pensa in sodnik Accetto sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1] Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19), 24. točka obrazložitve.
[2] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 7. točka obrazložitve.
[3] Prav tam, 9. točka obrazložitve.
[4] Prav tam, 8. točka obrazložitve.
[5] Prav tam, 9. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.
[6] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.
[7] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.
[8] Primerjaj G. Virant in L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 342. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-849/14 z dne 27. 9. 2018 (Uradni list RS, št. 68/18, in OdlUS XXIII, 29), 12. točka obrazložitve.
[9] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 25. točka obrazložitve.
[10] Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve, ter sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 65), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-432/98 z dne 5. 4. 2001 (OdlUS X, 70), 7. točka obrazložitve.
[11] J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve.
[12] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve.
[13] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/04, 25. točka obrazložitve.
[14] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve.
[15] Prav tam, 20. točka obrazložitve.
[16] Člen 1 Prvega protokola k EKČP določa:
"Vsaka fizična ali pravna oseba ima pravico do spoštovanja svojega premoženja. Nikomur ne sme biti lastnina odvzeta, razen če je to v javnem interesu v skladu s pogoji, ki jih določa zakon, in ob spoštovanju splošnih načel mednarodnega prava.
Ta določba pa nikakor ne omejuje pravice držav, da uveljavijo zakone, za katere menijo, da so potrebni za nadzor nad uporabo premoženja v skladu s splošnim interesom ali za zagotovitev plačila davkov, drugih prispevkov ali denarnih kazni."
[17] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28), 107. točka obrazložitve.
[18] Glej sodbe ESČP v zadevah Skibińscy proti Poljski z dne 14.11. 2007, 73. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski z dne 29. 3. 2011, 61. točka obrazložitve, Matczynski proti Poljski z dne 15. 12. 2015, 92. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi z dne 6. 2. 2018, 99. točka obrazložitve, in Lay Lay Company Limited proti Malti z dne 23. 7. 2013, 83. točka obrazložitve.
[19] Glej sodbe ESČP v zadevah Skibińscy proti Poljski, 87. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski, 65. točka obrazložitve, Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi, 106. točka obrazložitve.
[20] Glej sodbe ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 106. točka obrazložitve, in Potomska in Potomski proti Poljski, 65. točka obrazložitve.
[21] Glej sodbe ESČP v zadevi Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski, 67. točka obrazložitve, in J. A. Pye (Oxford) Ltd in J. A. Pye (Oxford) Land Ltd proti Združenemu kraljestvu z dne 30. 8. 2007, 55. točka obrazložitve, ter odločitve ESČP v zadevah Übleis proti Avstriji z dne 11. 10. 2011, Đuzel proti Hrvaški z dne 7. 1. 2014 in Haider proti Avstriji z dne 29. 1. 2004. Glej tudi W. A. Schabas, The European Convention on Human Rights, A Commmentary, Oxford University Press, Oxford 2017, str. 979.
[22] Glej sodbe ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve, in Lay Lay Company Limited proti Malti, 83. točka obrazložitve.
[23] Glej sodbi ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 96. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi, 100. točka obrazložitve.
[24] Glej sodbe ESČP v zadevi Potomska in Potomski proti Poljski, 63. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 101. točka obrazložitve, in Matczynski proti Poljski, 96. točka obrazložitve.
[25] Glej sodbo ESČP v zadevi Lay Lay Company Limited proti Malti, 84. točka obrazložitve, ter odločitve ESČP v zadevah Übleis proti Avstriji, Đuzel proti Hrvaški in Haider proti Avstriji.
[26] Glej sodbi ESČP v zadevi Matczynski proti Poljski, 100. točka obrazložitve, in Lay Lay Company Limited proti Malti, 87. točka obrazložitve.
[27] Glej na primer sodbi ESČP v zadevah Potomska in Potomski proti Poljski, 64. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi, 104. točka obrazložitve.
[28] Glej odločitev ESČP v zadevi Übleis proti Avstriji.
[29] Glej odločitvi ESČP v zadevah Đuzel proti Hrvaški in Haider proti Avstriji.
[30] Glej sodbi ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 105. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi, 107. točka obrazložitve.
[31] Glej sodbe ESČP v zadevah Lay Lay Company Limited proti Malti, 83. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 107. točka obrazložitve, Skibińscy proti Poljski, 88. točka obrazložitve, in Matczynski proti Poljski, 105. točka obrazložitve.
[32] Glej sodbe ESČP v zadevah Lay Lay Company Limited proti Malti, 83. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 106. točka obrazložitve, in Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve.
[33] Glej sodbe ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 106. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski, 67. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 108. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi Haider proti Avstriji.
[34] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.
[35] Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-89/14 z dne 2. 6. 2016, 12. točka obrazložitve, št. U-I-241/00 z dne 10. 10. 2001 (OdlUS X, 175), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-22/03 z dne 9. 12. 2004, 11. točka obrazložitve.
[36] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve.
[37] Glej sodbi ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 96. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 100. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi Übleis proti Avstriji.
[38] Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-89/14, 12. točka obrazložitve.
[39] Glej sodbe ESČP v zadevah Skibińscy proti Poljski, 87. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski, 65. točka obrazložitve, Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi, 106. točka obrazložitve.
[40] Glej sodbe ESČP v zadevah Lay Lay Company Limited proti Malti, 83. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 106. točka obrazložitve, in Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve.
[41] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve.
[42] Glej sodbe ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski, 106. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski, 67. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 108. točka obrazložitve.
[43] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 25. in 26. točka obrazložitve.
[44] Nosilci urejanja prostora so ministrstva, organi lokalnih skupnosti, izvajalci javnih služb ter nosilci javnih pooblastil, ki sodelujejo v postopku priprave prostorskih aktov. Nosilci urejanja prostora so državni in lokalni. Državni nosilci urejanja prostora so ministrstva in drugi državni organi oziroma organizacije, določene z zakoni (10. točka 2. člena ZPNačrt).
[45] Smernice so dokument, v katerem nosilci urejanja prostora konkretizirajo določbe predpisov in dokumentov s svojega delovnega področja na območje, ki je predmet načrtovanja oziroma v katerem se načrtuje, in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve. Smernice državnih nosilcev urejanja prostora so splošne in posebne, razen za načrtovanje z občinskim podrobnim prostorskim načrtom (23. točka 2. člena ZPNačrt).
[46] Mnenja so dokumenti, s katerimi nosilci urejanja prostora ugotovijo, ali so bile pri pripravi prostorskega akta upoštevane njihove smernice oziroma, če smernice niso bile izdane, ali so bili pri pripravi prostorskega akta upoštevani predpisi z njihovega delovnega področja (8. točka 2. člena ZPNačrt).
[47] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17, in OdlUS XXII, 13), 31. točka obrazložitve.
[48] S Sklepom o javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta za Občino Bled in Okoljskega poročila za celovito presojo vplivov na okolje v postopku priprave občinskega prostorskega načrta (Blejske novice, št. 4, april 2013) se je začel postopek javne razgrnitve dopolnjenega osnutka prostorskega načrta. S Sklepom o javni razgrnitvi sprememb dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta za Občino Bled in Okoljskega poročila za celovito presojo vplivov na okolje v postopku priprave občinskega prostorskega načrta, nastalih na osnovi zavzetih stališč do pripomb in predlogov (Blejske novice, št. 8, september 2013), se je začel postopek javne razgrnitve sprememb tega prostorskega akta.
[49] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.
[50] Postopek sprejemanja OPN ureja Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2). V prvem odstavku 9. člena ZUreP-2 je določeno, da je treba pri urejanju prostora skrbno tehtati in medsebojno usklajevati različne interese v prostoru. V četrtem odstavku 9. člena ZUreP-2 je določeno, da pri urejanju prostora pristojni državni in občinski organi poleg javnega interesa upoštevajo tudi dovoljen zasebni interes in si prizadevajo za skupno sprejemljivo rešitev, pri čemer ima ob morebitnem konfliktu javni interes prednost pred zasebnim.
[51] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.
[52] Iz drugega odstavka 46. člena ZG izhaja, da ima lastnik pravico zahtevati ustrezne davčne olajšave ali pravico do odškodnine po predpisih o razlastitvi ali zahtevati, naj lokalna skupnost, ki je razglasila gozd s posebnim pomenom, gozd odkupi, če se z razglasitvijo gozda za gozd s posebnim pomenom omeji uživanje lastnine oziroma uveljavljanje lastninske pravice na gozdu.
⇒
U-I-139/15-17
11. 5. 2020
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa k odločbi št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020
Sprememba stališča Ustavnega sodišča in njen odsev
Temeljni sporočili nosilnih stališč odločbe sta: sprememba namenske rabe iz zazidljivega v nezazidljivo zemljišče v prostorskem aktu pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine; vendar vsak tak poseg v pravico ni (ustavno) nedopusten. Da bi bila nosilna stališča odločbe celovito razumljena, navedeni sporočili Ustavnega sodišča nekoliko podrobneje umeščam v širši, nadnacionalni in ustavni pravni okvir. Prav ta namreč utemeljuje spremembo doslej uveljavljenega stališča, po katerem urejanje namenske rabe zemljišča vselej pomeni način uživanja lastnine. Odsev spremembe stališča so dolžnosti, ki jih odločujoča oblast doslej na tem področju ni imela. Zato jih sumarno opisujem in utemeljujem. Poleg tega razlogom večinske odločbe dodajam dvoje. Prvič, opozorilo na zahteve poštenega postopka v zadevah sodne kontrole občinskih prostorskih aktov. In drugič, dilemo implementacije nosilnih stališč v okvir Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2).
O ustavni podlagi za spremembo stališča Ustavnega sodišča
Večinska odločba torej spreminja stališče Ustavnega sodišča, po katerem opredeljevanje namenske rabe zemljišč v občinskih prostorskih aktih, sprejetih v zakonitem postopku, vselej opredeljuje način uživanja lastnine.[1] Ta sprememba je bila izzvana z umeščanjem v nadnacionalni pravni prostor; konkretneje v pravni okvir Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) namreč (med drugim) tovrstne spremembe v prostorskih aktih obravnava kot poseg (interference) v pravico do spoštovanja premoženja iz prvega stavka prvega odstavka 1. člena Prvega protokola k EKČP. Prav to je sprožilo trk z navedenim stališčem, ki ga odločba razrešuje s spremembo tega stališča. Sprememba namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo pomeni odslej po Ustavi (enako kot po EKČP) poseg v pravico do zasebne lastnine. Poudarjam: vztrajanje pri "starem" stališču bi pomenilo nižjo raven varstva pravice do zasebne lastnine, kot jo jamči EKČP. Ta ključni razlog za spremembo stališča večinska odločba le mimogrede utemelji. Toda ker sproža sprememba stališča raznovrstne pomembne posledice, je dobro, da se z njo najprej spoprijateljimo. Zato dodajam nekaj razlogov.
Vrednostna opredelitev, da gre za poseg v pravico do zasebne lastnine (in ne zgolj način opredeljevanja uživanja lastnine), šele omogoči, da se lahko izpostavi pomen pozitivne dolžnosti odločujoče oblasti, da upošteva (tudi) interese lastnika zazidljivega zemljišča. Odslej tako ne more biti pomembno zgolj to, ali je imela lokalna oblast za spremembo namembnosti iz zazidljivega v nezazidljivo zemljišče razumen razlog; pa tudi ne zadostuje več manj stroga sodna kontrola sprejetih odločitev, po kateri bi se smelo sodišče omejiti zgolj na presojo razumnosti odločitve, za katero je pomemben le obstoj stvarne povezanosti ukrepa in cilja.[2]
Sprememba stališča Ustavnega sodišča je utemeljena na spremenjeni razlagi prepleta 33. in 67. člena Ustave. Izzvana je bila z vsebino konvencijske pravice iz 1. člena Prvega protokola k EKČP, kot je opredeljena v presoji ESČP. Če bi to presojo zaobšli, bi pritrdili, da je v državi dopustno zagotavljati nižjo raven varstva pravice do zasebne lastnine, kot se zagotavlja na področju veljavnosti EKČP. Vztrajanje pri "starem" stališču bi tako pomenilo zanikanje načela največjega varstva pravic, ki izraža pomembno ustavno vrednoto (peti odstavek 15. člena Ustave). To nikakor ne bi bilo sprejemljivo – nižja raven varstva pravice od ravni, urejene v aktih, ki veljajo v državi, je po črki Ustave izključena. EKČP, če poenostavim, vstopa na tej podlagi na ustavno raven po poti stališč iz sodb ESČP. Razlaga konvencijskih pravic (EKČP), ki zarisujejo obseg varstva pravic, razvidna iz odločitev ESČP, zato ne sme biti spregledana zaradi zahtev Ustave. Stališča o konvencijski pravici v sodbi ESČP, ki trčijo v stališče Ustavnega sodišča, so zato tehten razlog za spremembo stališča Ustavnega sodišča, po katerem je bil obseg področja varovanja pravice ožji. Ustavno sodišče je tudi že sprejelo stališče, da EKČP ne zagotavlja višje ravni varstva lastninske pravice od Ustave.[3] To pomeni, da med razlagama 1. člena Prvega protokola k EKČP in 33. člena Ustave ne sme biti razlike, ki bi imela za posledico nižje varstvo pravice iz 33. člena Ustave v Republiki Sloveniji od varstva, ki ga v državah podpisnicah EKČP jamči 1. člen Prvega protokola k EKČP. Takega protislovja v razlagi obsega varstva te pravice, menim, ne bi bilo mogoče utemeljiti.
O prostoru presoje normodajalca
Stališče, da določena pojavna oblika urejanja pravice pomeni omejitev pravice, sproža raznovrstne posledice. Naj najprej opozorim na neizogibnost učinka tega stališča na prostor presoje normodajalca. Ta je odslej ožji, saj je soopredeljen s pravico do zasebne lastnine. Zaradi tega ob izbiranju iz nabora možnosti bodoče ureditve ne sme biti zanemarjena dolžnost zagotavljanja varstva položaja lastnika zazidljivega zemljišča; četudi Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do ohranitve obstoječe namenske rabe njihovih zemljišče.[4]
Stališče, da avtonomija občine ni neomejena, ker je občina tudi pri prostorskem načrtovanju vezana na Ustavo in zakone,[5] razumljeno v tem kontekstu, pomeni, da je avtonomija občine, ko spreminja namembnost zazidljivega zemljišča v nezazidljivo, omejena s pravico do zasebne lastnine. Toda treba je imeti pred očmi, da v postopku sprejemanja prostorskega akta sodelujejo tudi državni nosilci prostorskega urejanja in da je občina na njihova mnenja vezana. Na tem mestu zato dodajam, da tudi na njihov prostor presoje vpliva sprememba stališča. Prostor presoje vseh nosilcev oblasti (tako na lokalni kot na državni ravni) je v postopku prostorskega načrtovanja omejen z zahtevo po zagotavljanju učinkovitega varstva pravice do zasebne lastnine.
Navedena sprememba stališča vpliva nadalje na strogost presoje ustavne skladnosti izpodbijanega prostorskega akta in s tem upoštevna merila. Ta so ključna za učinkovito varstvo pravice do zasebne lastnine, ko se spreminja zazidljivo zemljišče v nezazidljivo. Podrobno so opisana v odločbi (glej 27. in 28. točko obrazložitve). Vendar zgrešeno bi bilo razumevanje, da so ta merila upoštevna le v postopku (ustavno)sodne kontrole izpodbijanega prostorskega akta. Ustava, iz katere so zaradi učinkovitega varstva pravice do zasebne lastnine ta merila izpeljana, nikakor ne zavezuje le Ustavnega sodišča (in sodišč). V enaki meri zavezuje občino, pa tudi državne nosilce urejanja prostora. Prav zaradi zahtev Ustave, konkretneje, zaradi zagotavljanja učinkovitega varstva pravice do zasebne lastnine, je omejen prostor presoje vseh nosilcev oblasti (tako na lokalni kot na državni ravni) v postopku prostorskega načrtovanja.
O postopku sprejemanja odločitev
Da bi nosilna stališča in z njimi utemeljena primeroma, na abstraktni ravni opredeljena merila, na katera je opozorjeno v odločbi, sploh lahko zaživela v okoliščinah primera, je potrebno seveda poznavanje dejstev. Tehtanje med vrednotama v trku predpostavlja namreč soočenje nasprotujočih si interesov (zapovedano je bilo tudi na zakonski ravni),[6] kar izpostavlja potrebo po poznavanju konkretnih okoliščin primera. Šele to omogoči ob razreševanju trka vrednot ovrednotenje konkretnih okoliščin primera v kontekstu danih meril. V luči teh zahtev zato nikakor ne zadostuje utemeljitev odločujoče oblasti zgolj z argumentom moči. Potreben je vsebinski odgovor, na kar večinska odločba, upam, dovolj jasno opozarja v 36. točki obrazložitve.
Z zahtevo po vsebinskem odgovoru se izpostavlja potreba po dialogu. Brez zavedanja te potrebe bi bil kaj lahko popačen smisel prvega stavka šestega odstavka 50. člena ZPNačrt. Ta se je glasil: "Občina preuči pripombe in predloge javnosti in do njih zavzame stališče, ki ga objavi na krajevno običajen način." Dialog predpostavlja, da oblast vzame resno svojo dolžnost, da v postopku sprejemanja prostorskega akta varuje tudi interese lastnika zemljišča, katerega namembnost spreminja iz zazidljivega v nezazidljivo zemljišče. To pomeni, da ne sme tega interesa a priori izigrati z zasledovanim javnim interesom.
O razreševanju kolizije med javnim in zasebnim interesom
Vendar večinska odločba ob tem dovolj jasno sporoča tudi, da sprememba stališča prostora presoje normodajalcu nikakor ne oži na način, ki bi mu onemogočal udejanjanje politike trajnostnega razvoja na področju prostorskega planiranja. V razlogih večinske odločbe je predstavljena presoja ESČP, ki nedvoumno potrjuje, da so varstvo okolja, varstvo kulturne dediščine, zaščita značilne naselbinske strukture in pokrajine ter prostorsko načrtovanje cilji v splošnem javnem interesu in kot taki zakoniti. To pomeni, da se na tem področju presoje z vstopom stališč ESČP položaj v državi ni prav nič spremenil. S tem v zvezi je pomembno še dvoje. Prvič, da lokalna skupnost v primeru prostorskega načrtovanja ohranja široko polje proste presoje pri izbiri ukrepa za uresničitev ustavno dopustnega cilja (27. točka obrazložitve). In drugič, da ima široko polje presoje pri oceni, ali so posledice ukrepa upravičene z vidika koristi zasledovanega javnega interesa (27. točka obrazložitve). Kar pa se je v državi s spremembo stališča Ustavnega sodišča spremenilo, je to, da izbira ureditve ne sme spregledati premoženjskih interesov lastnika zazidljivega zemljišča na način, da se ti a priori izigrajo z absolutiziranjem javnega interesa. Zato je pomembno, da se ob izbiri urejanja namembnosti nekoč že opredeljenega zazidljivega zemljišča stremi k razumnemu razmerju sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine.[7] Merilo presoje naj bo (med drugimi), da zahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme.[8] Te omejitve z vidika pravice do zasebne lastnine ne bi smele biti spregledane niti pri izbirah državnih nosilcev urejanja prostora. V luči teh zahtev so, menim, dolžni pretehtati tudi odgovore, ki so inkorporirani v pravilih stroke. Brez obveznosti, da se državni nosilci urejanja prostora odločajo, upoštevaje tudi zahteve dolžnosti varstva pravice do zasebne lastnine, njihovo vključevanje v dialog nima smisla. A prav ta in, se razume, vsebinski odgovor šele omogoči sodno kontrolo izpodbijanega prostorskega akta.
O sodni kontroli
Sodna kontrola je zahtevana z vidika pravice iz 6. člena EKČP; četudi ta pravica ne zagotavlja dostopa do sodišča s pooblastilom, da razveljavi predpis (invalidate or override a law).[9] Iz sodne prakse ESČP namreč izhaja, da ESČP – izhajajoč iz osnovne premise, da mora biti varstvo pravic učinkovito in ne le teoretično in iluzorno – priznava, da mora biti v določenih primerih, ko predpis neposredno posega v pravice posameznika, omogočeno njegovo izpodbijanje pred ustreznim sodiščem v smislu prvega odstavka 6. člena EKČP:
"[…] where a decree, decision or other measure, albeit not formally addressed to any individual natural or legal person, in substance does affect the “civil rights” or “obligations” of such a person or of a group of persons in a similar situation, whether by reason of certain attributes peculiar to them or by reason of a factual situation which differentiates them from all other persons, Article 6 § 1 may require that the substance of the decision or measure in question is capable of being challenged by that person or group before a “tribunal” meeting the requirements of that provision.".[10]
ESČP torej obravnava lastnikovo pravico do gradnje na lastnem zemljišču kot civilno pravico. Zahteva, da je zoper ukrepe oblasti, ki vanjo posegajo (tudi s spremembami namembnosti zemljišča), predvideno učinkovito pravno varstvo, izhaja prav zato iz 6. člena EKČP.[11], [12] To ima nadaljnje pomembne posledice z vidika ustavno zajamčenega poštenega postopka.
Zahteve 6. člena EKČP, kot jih razlaga ESČP, veljajo tako v postopku pred Ustavnim sodiščem, če je to tribunal v smislu 6. člena EKČP,[13] kot pred upravnimi sodišči. Slednja imajo po prvi alineji drugega odstavka 58. člena ZUreP-2 namreč pristojnost presojati zakonitost prostorskega izvedbenega akta v delu določitve namenske rabe prostora. Naj na tem mestu izpostavim dvoje. Prvič, zahtevo, ki naslavlja obveznost izvedbe javne obravnave ob upoštevanju izjem iz drugega stavka prvega odstavka 6. člena EKČP; in drugič, zahteve, ki izvirajo iz dolžnosti sodišča, da stranki omogoči aktivno udeležbo v postopku ter da dopusti in izvede predlagane dokaze, pomembne za razrešitev spornih dejanskih in pravnih vprašanj. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-37/19, Up-135/19 z dne 5. 6. 2019 sprejelo naslednje stališče: "Sodišče ne more sprejeti ustavnoskladne in zakonite odločitve v posameznem sporu brez glavne obravnave, če mora poprej pravilno ugotoviti upoštevna, med strankami navadno sporna dejstva glede na vse okoliščine posameznega primera. Tak položaj je še poudarjen, če sodišče odloča o pravici stranke na prvi in hkrati edini stopnji sojenja, na kateri mora sprejeti dokončno odločitev. […] Zato je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave."
Na dolžnost upoštevanja teh zahtev, menim, ne more imeti nobenega vpliva pojmovanje, da se prostorske akte, ki določajo namensko rabo prostora, v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvršča med slednje.[14] Zato za sodno kontrolo samo zase nima pomena stališče Ustavnega sodišča, da v začrtanih okvirih prostorskega načrtovanja določitev namenske rabe zemljišč z občinskim prostorskim načrtom ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov, temveč gre za normiranje v javnem interesu.[15] Upoštevati je treba pomembno lastnost tovrstnih aktov, tj., da gre zaradi predmeta urejanja za svojevrstne splošne pravne akte (poimenovane sui generis), ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.[16] Prav ta, menim, narekuje kljub temu, da gre splošne akte, tudi konkretnejši pristop k presoji. Zato so lahko pomembne okoliščine na strani lastnika zemljišča, katerega namembnost se spreminja na temelju splošnih pravnih režimov po posameznih enotah urejanja prostora.
O implementaciji nosilnih stališč
Nosilna stališča ugotovitvene odločbe so naslovljena na občino, ki je bila nasprotna udeleženka tega ustavnega spora. Občina bo morala znova urejati namembnost spornega zemljišča. Vendar zaradi prepleta med pristojnostmi lokalnih oblasti in državnih nosilcev urejanja prostora so nosilna stališča naslovljena tudi na slednje. Ti so imeli pravzaprav odločilno vlogo pri sporni spremembi namembnosti pritožnikovega zemljišča. Toda razlaga Ustave, na kateri odločitve Ustavnega sodišča temeljijo, je vselej izhodišče tudi za nadaljnje urejanje in razvoj razmerij med ljudmi. Pomen sprejete razlage Ustave je tako mnogo daljnosežnejši kot razrešitev konkretnega spora (življenjskega primera), ki je razlago izzval. Daljnosežnosti sprejete razlage Ustave v trenutku sprejetja odločitve niti ni mogoče docela predvideti. Že zato, ker so nosilna stališča ne glede na to, kako temeljito so izostrena, vselej predmet nadaljnjih razlag, s tem pa lahko tudi različnih razumevanj.
Ena izmed dilem, ki se mi ob tem poraja, je vprašanje implementacije nosilnih stališč odločbe v okvir ZUreP-2. Ali, konkretneje, ali se nosilna stališča odločbe lahko vklopijo v razlago določb ZUreP-2 z ustavnoskladno razlago zakonskega prava ali pa razlagalni argumenti teh določb ustavnoskladno razlago morda onemogočajo. Če bi obveljalo slednje, se utegne zastaviti nadaljnje vprašanje – ali je ZUreP-2 v neskladju z Ustavo, ker morda javni interes v postopkih prostorskega načrtovanja, ko trči v zasebnega, vselej a priori absolutizira. Naj na tem mestu spomnim, da je skupni imenovalec nosilnih stališč odločbe, da sta navedeni vrednoti v trku soizmerljivi, da zasebni interes ni vselej a priori izigran z javnim interesom in da take, ustavnoskladne razlage ZPNačrt razlagalni argumenti niso izključevali.
Vprašanje je torej, ali tudi ZUreP-2 izhaja iz premise soizmerljivosti vrednot v trku ali pa jo negira. Pri tem imam v mislih četrti odstavek 9. člena ZUreP-2. Ta določa: "Pri urejanju prostora (i) pristojni državni in občinski organi (Ii) poleg javnega interesa upoštevajo tudi dovoljen zasebni interes (iii) in si prizadevajo za skupno sprejemljivo rešitev, (iv) pri čemer ima ob morebitnem konfliktu javni interes prednost pred zasebnim."[17] Naj sklenem brez vsake ambicije, da odgovorim, zgolj z vprašanji: (1) ali je zapoved dajanja prednosti javnemu interesu v kontekstu te določbe na zakonski ravni združljiva z dolžnostjo zagotavljanja pravičnega ravnovesja (fair balance) med zahtevami splošnega interesa (javnega interesa) in zahtevo po varovanju pravic posameznika, ko se spreminja zazidljivo zemljišče v nezazidljivega; (2) ali je to zapoved morda treba razumeti tako, da zakonodajalec v konfliktu med javnim in zasebnim vselej a priori absolutizira javni interes; in (3) ali je v zapovedi prizadevanja za iskanje skupne sprejemljive rešitve razrešitve konflikta med javnim in dovoljenim zasebnim interesom morda vtkana ustavna zahteva po spoštovanju pravičnega ravnovesja, pa tudi merila, da zahtevanega ravnovesja (med javnim in zasebnim) ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme.
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
[1] Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-89/14 z dne 2. 6. 2016, 12. točka obrazložitve, št. U-I-241/00 z dne 10. 10. 2001 (OdlUS X, 175), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-22/03 z dne 9. 12. 2004, 11. točka obrazložitve.
[2] Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-89/14, 12. točka obrazložitve.
[3] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28), 107. točka obrazložitve.
[4] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019, 21. točka obrazložitve.
[5] Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7). Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17), 19. točka obrazložitve.
[6] V 7. členu Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) je bilo določeno, da morajo pri prostorskem načrtovanju pristojni državni in občinski organi upoštevati tako javni kot zasebni interes ter ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu.
[7] Glej sodbe ESČP v zadevah Skibińscy proti Poljski, 87. točka obrazložitve, Potomska in Potomski proti Poljski, 65. točka obrazložitve, Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve, in Kristiana Ltd. proti Litvi, 106. točka obrazložitve.
[8] Glej sodbe ESČP v zadevah Lay Lay Company Limited proti Malti, 83. točka obrazložitve, Kristiana Ltd. proti Litvi, 106. točka obrazložitve, in Matczynski proti Poljski, 104. točka obrazložitve.
[9] Tako na primer sodba ESČP v zadevi Kristiana Ltd. proti Litvi z dne 6. 2. 2018, 123. točka obrazložitve, enako sodba ESČP v zadevi Posti in Rahko proti Finski z dne 24. 9. 2002, 52. točka obrazložitve.
[10] Sodba ESČP v zadevi Posti in Rahko proti Finski z dne 24. 9. 2002, 53. točka obrazložitve.
[11] Tako na primer odločitev ESČP v zadevi Haider proti Avstriji z dne 29. 1. 2004 in odločitev Komisije za človekove pravice v zadevi Berger in Hüttaler proti Avstriji z dne 7. 4. 1994.
[12] Vendar: ESČP je v sklepu v zadevi Enzi proti Avstriji z dne 8. 2. 2000 ugotovilo, da pritožnik po domačem (med drugim) nima pravice zahtevati spremembo prostorskega plana (ki bi mu v prihodnosti omogočila gradnjo), ter presodilo, da zato uporaba 6. člena EKČP v tem primeru ne pride v poštev. pravu
[13] V sodbi ESČP v zadevi Kugler proti Avstriji z dne 14. 10. 2010 je bila ugotovljena kršitev 6. člena EKČP, ker je pritožnik zahteval izvedbo javne obravnave, Ustavno sodišče, ki je bilo edini tribunal v smislu 6. člena EKČP, pa je ni izvedlo niti ni navedlo razlogov, zakaj tej zahtevi ni sledilo.
[14] Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 22. točka obrazložitve.
[15] Prav tam, 20. točka obrazložitve.
[16] Prav tam.
[17] Razčlenitev predpostavk zakonskega dejanskega stanu je dodala DJP.
⇒
U-I-139/15-18
7. 5. 2020
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k odločbi št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020
1. Izrek odločbe sem lahko podprl in tudi z obrazložitvijo se v bistvenih poudarkih strinjam. Drugačne odločitve po moji presoji zaradi zahtev oziroma upoštevanja prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) niti nismo mogli sprejeti, pa čeprav je to od nas zahtevalo, da ponovno pretehtamo dosedanja stališča Ustavnega sodišča. Pomisleke imam le glede na videz drobnejšega tehničnega vidika, ki ob siceršnjem pomembnem sporočilu odločbe najverjetneje niti ne bo deležen posebne pozornosti. Ker ga sam ne ocenjujem za nepomembnega in se v odločbi nekajkrat ponovi, pa tu vendarle dodajam svoj razmislek o tem, kako bi ga morali razumeti.
2. Govorim o poudarku iz odločbe, da mora biti pri omejitvah pravice do mirnega uživanja premoženja podano pravično ravnovesje med javnim interesom in pravico oziroma razumno razmerje sorazmernosti med uporabljenimi sredstvi in zasledovanim ciljem, da pa (in ta del je ključen) tega pravičnega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme (glej denimo 22. točko obrazložitve odločbe, podobno poudarja tudi 28. točka obrazložitve). Na tak način zapisano sporočilo odločbe bi se kaj lahko razumelo, kot da od sodišč (in prej že od normodajalca) zahteva dva koraka oziroma elementa presoje: (relativno) tehtanje, kjer se teža posega primerja s težo pomena zasledovanega cilja v javnem interesu, in (absolutni) preizkus, ali morda ukrep posamezniku v vsakem primeru ne nalaga pretiranega bremena.
3. V tem mnenju pojasnjujem, zakaj taka razlaga pristopa ESČP po moji presoji ne bi bila ustrezna in bi lahko vnesla nekaj konceptualne zmede v pristop k testu sorazmernosti, vsaj v tovrstnih primerih presoje posegov v pravico do zasebne lastnine. Menim namreč, da prepoved individualnega ali posamičnega in pretiranega bremena ne pomeni ločenega pogoja, ampak je zgolj izraz zadnjega koraka testa sorazmernosti, zahteve po sorazmernosti v ožjem smislu, le da se v praksi ESČP, sodišča, ki se običajno sooča z zahtevo, da mora biti ukrep "nujen v demokratični družbi", ta zadnji korak konceptualno oziroma terminološko ni izrazil povsem enako kot v številnih nacionalnih pravnih ureditvah.
4. Z drugimi besedami: ko torej ESČP v svoji praksi, kot lepo povzema odločba v 22. točki obrazložitve, govori o potrebi po zagotovitvi "pravičnega ravnovesja" (a fair balance) med javnim interesom in pravico posameznika oziroma "razumnega razmerja sorazmernosti" (a reasonable relationship of proportionality) med ukrepom in ciljem, po moji presoji zgolj še v kontekstu soočenja javnega interesa in pravice posameznika izraža tisti koncept sorazmernosti, ki ga v primeru trka dveh pravic konceptualno pojmuje kot proces tehtanja med nasprotujočima si pravicama. V tem oziru pa po mojem razumevanju tudi uporabljeni izraz "individualno in pretirano breme"[1] (ali "nesorazmerno in pretirano breme")[2] v odločitvah ESČP ne igra vloge nekakšnega dodatnega dejavnika presoje ali pogoja za dopustnost posega v pravico, temveč preprosto v kontekstu soočenja javnega interesa in pravice izraža pogoj sorazmernosti v ožjem smislu.
5. Ob tem sicer razumem, da je mogoče zagovarjati tezo, da sorazmernost v ožjem smislu vsebuje dva elementa, potrebo po tehtanju in prepoved pretiranega bremena.[3] Vendar pa se mi zdi prepričljivejše stališče, da prepoved posamičnega in pretiranega bremena preprosto izraža nedopusten rezultat tehtanja.[4] Povedano drugače, ugotovitev, da nek ukrep posamezniku nalaga "pretirano breme", je po moji presoji zgolj ugotovitev, da v tem primeru ukrep ni sorazmeren v ožjem smislu.[5] Tako ta pojem običajno dojema doktrina.[6] Zdi se, da ga na tak način pojmuje Sodišče EU, čeprav v zvezi s prakso tega sodišča mnenja niso povsem enotna glede vprašanja, ali (naj) se korak sorazmernosti v ožjem smislu izvaja ločeno kot samostojen korak, ali pa kot del enotnega koraka skupaj s presojo nujnosti.[7] Enako pa po moji presoji velja tudi za ESČP.
6. To sodišče je že leta 1968 v sodbi Belgijska jezikovna ureditev ob presoji zatrjevane kršitve prepovedi diskriminacije iz 14. člena EKČP zapisalo, da so dopustne omejitve, ki ujamejo "pravično ravnovesje med varstvom interesov skupnosti ter spoštovanjem pravic in svoboščin, ki so varovane s Konvencijo",[8] leta 1982 pa v zadevi Sporrong in Lönnroth proti Švedski,[9] kjer je šlo ravno tako za poseg v lastninsko pravico, odločilo (pa čeprav z zelo tesno večino desetih sodnikov proti devetim), da je prišlo do kršitve 1. člena Prvega protokola k EKČP, ker sta pritožnika zaradi posega nosila "individualno in pretirano breme".[10] Kot ga razumem, nadaljnji razvoj sodne prakse tega izraza ni preoblikoval v ločeni, dodatni pogoj presoje, ampak tudi sodobnejša sodna praksa ESČP z njim opredeljuje potrebo po tehtanju oziroma sorazmernosti v ožjem smislu,[11] pa čeprav ubeseditev včasih nakazuje na možnost pomenske razlike.[12]
7. Prav mogoče je, da izbira ene ali druge razlage tega sporočila v praksi ne bi vodila do zaznavno različnih rezultatov iskanja omenjenega pravičnega ravnovesja med nasprotujočimi si interesi. Vendarle pa se mi že po konceptualni plati zdi prav, da ob tovrstni odločitvi Ustavnega sodišča, ki precedenčno postavlja splošne ustavnopravne standarde presoje oziroma zahteve, natančno proučimo prvine njenega sporočila. To ločeno mnenje je droben prispevek k sporočilu pričujoče odločbe.
dr. Matej Accetto, l.r.
Sodnik
[1] Kot recimo v zadevah, ki jih (na koncu 22. točke obrazložitve) korektno citira tudi odločba, Matczyinski proti Poljski, 104. točka obrazložitve, in Lay Lay Company Limited proti Malti, 83. točka obrazložitve; ter nedavno v zadevi Grobelny proti Poljski, sodba z dne 5. 3. 2020, Application no. 60477/12, 62. točka obrazložitve.
[2] Tako med drugim npr. v zadevi Potomska in Potomski proti Poljski, Application no. 33949/05, sodba z dne 29. 3. 2011, 65. točka obrazložitve s sklicevanjem na vrsto nadaljnjih sodb; Kristiana Ltd. proti Litvi, sodba z dne 6. 2. 2018, Application no. 36184/13, 106. točka obrazložitve; ter nedavno v sodbi Strezovski in dr. proti Severni Makedoniji, sodba z dne 27. 2. 2020, Applications nos. 14460/16 et al., 76. točka obrazložitve.
[3] Glej npr. T.-I. Harbo, The Function of Proportionality Analysis in European Law. Brill Nijhoff, Boston in Leiden 2015, str. 75–80.
[4] V tem smislu glej npr. tudi J. Gerards, General Principles of the European Convention on Human Rights. Cambridge University Press, Cambridge 2019, str. 251–252.
[5] Prim. P. Craig, Proportionality, Rationality and Review. New Zealand Law Review (2010), št. 2, 265, str. 272.
[6] Glej denimo T. J. Gunn, Deconstructing Proportionality in Limitations Analysis. Emory International Law Review 19 (2005) 2, 465, str. 468: "Breme ne sme biti pretirano glede na cilj (Zumutbarkeit)."; T.-I. Harbo, The Function of the Proportionality Principle in EU Law. European
Law Journal 16 (2) (2010) 158, str. 165: "V tretjem testu[sic] se ovrednoti sorazmernost ukrepa stricto sensu, kar pomeni, da je ukrep nesorazmeren, kadar, čeprav je primeren in nujen, na posameznika polaga pretirano breme."
[7] Glej denimo T. Hickman, Proportionality: Comparative Law Lessons. Judicial Review 12(1) (2007) 31, str. 34 in op. 13 na isti strani, kjer avtor s sklicevanjem na sklepne predloge generalnih pravobranilcev v zadevah C-331/88 Fedesa, [1990] ZOdl. I-4023, in C-159/90 Grogan, [1991] ZOdl. I-4685, omenja podporo v prid "testu v treh korakih, kjer bi o 'nujnosti' presojali ločeno od 'pretiranega bremena' (sorazmernosti v ožjem smislu)", a dodaja, da v praksi Sodišče EU tega ne razlikuje.
[8] Zadeva "V zvezi z določenimi vidiki zakonodaje o uporabi jezikov v izobraževanju v Belgiji" proti Belgiji, sodba z dne 23. 7. 1968, Series A no. 6, str. 32, 7. točka obrazložitve.
[9] Sporrong in Lönnroth proti Švedski, sodba z dne 23. 9. 1982, Application No. 7151/75, 73. točka obrazložitve.
[10] Mimogrede, še enkrat poudarjam tudi terminološko nedoslednost ESČP, ki v različnih odločitvah uporablja bodisi besedno zvezo "individualno in pretirano breme" (individual and excessive burden) bodisi "nesorazmerno in pretirano breme" (disproportionate and excessive burden), pri čemer se zdi, da med njima ne prepoznava upoštevne razlike. V zgoraj citirani zadevi Potomska in Potomski proti Poljski denimo uporablja slednji izraz, v izkaz ustaljeni praksi pa se sklicuje na Sporrong in Lönnroth proti Švedski, ki uporablja prvega.
[11] V nedavni sodbi Černius in Rinkevičius proti Litvi, Applications nos. 73579/17 and 14620/18, sodba z dne 18. 2. 2020, 73. točka obrazložitve, ESČP (sicer ob presoji zatrjevane kršitve 6. člena EKČP) denimo ugotavlja, da je "ne glede na to, ali je bila razlaga domačega prava, ki so jo v primeru pritožnikov zavzela domača sodišča, samovoljna […], nastala nesorazmernost privedla do individualnega in pretiranega bremena za pritožnika" (poudarek dodal M. A.).
[12] Po eni strani že zaradi opisanega terminološkega nihanja med "individualnim in pretiranim bremenom" ter "nesorazmernim in pretiranim bremenom", po drugi pa tudi glede na ubeseditev v posamezni zadevi. V že citirani nedavni sodbi Grobelny proti Poljski je ESČP denimo v 62. točki zapisalo: "Člen1 Protokola št. 1 h Konvenciji zahteva pravično ravnovesje med zahtevami javnega interesa in potrebo po varstvu posameznikovih temeljnih pravic, tako da posamezniku ni naloženo nesorazmerno breme […] Zahtevano 'pravično ravnovesje' zlasti ne bo podano, kadar prizadeta oseba nosi individualno in pretirano breme." (Poudarek dodal M. A.)
|
Vrsta zadeve: |
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov |
Vrsta akta: |
občinski predpis |
Vlagatelj: |
Miodrag Dakič, Ljubljana |
Datum vloge: |
18.09.2015 |
Datum odločitve: |
23.04.2020 |
Vrsta odločitve: |
odločba |
Vrsta rešitve: |
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom zavrnitev |
Dokument: |
US32399 |
