U-I-184/20

Opravilna št.:
U-I-184/20
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2020:U.I.184.20
Akt:
Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20)

Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena, 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
 
U-I-184/20-27
2. 7. 2020
 
 
 
 
SKLEP
 
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Focusa, društva za sonaraven razvoj, Ljubljana, ki ga zastopa predsednica Živa Kavka Gobbo, Društva za preučevanje rib Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednica Andreja Slameršek, in zavoda LUTRE, Inštituta za ohranjanje naravne dediščine, Ljubljana – Šentvid, ki ga zastopa direktor dr. Miha Adamič, na seji 2. julija 2020
 
 
sklenilo:
 
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20) v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20) se sprejme.
 
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 v zvezi s 100.e, 100.f in 100.g členom Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo se zavrže.
 
3. Začne se postopek za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 v zvezi s 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo.
 
4. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena, 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo.
 
 
OBRAZLOŽITEV
 
 
A.
 
1. Pobudniki so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 100.d člena, 100.e, 100.f in 100.g člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP). V dopolnitvi pobude so predlagali tudi začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE), ki je podaljšal uporabo zgoraj navedenih določb ZIUZEOP. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZIUZEOP in ZIUOOPE v neskladju z 2., 8., 22. in 153. členom Ustave ter 9. členom Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04 in 11/10, MP, št. 17/04 in 1/10 – MKDIOZ, v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Pobudniki zatrjujejo tudi, da bi morala biti pri sprejetju izpodbijane ureditve v ZIUZEOP v skladu s 34.a členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – ZVO-1) izvedena tridesetdnevna javna razprava. Zato naj bi bil kršen postopek sprejema izpodbijanega zakona. V dopolnitvi pobude so pobudniki navedli, da podaljšana veljavnost določb ZIUZEOP povečuje težo zatrjevanih protiustavnosti v vseh pogledih, ki so jih utemeljili v pobudi.
 
2. Pobudniki navajajo, da so nevladne organizacije s priznanim statusom delovanja v javnem interesu (v nadaljevanju NVO). Na podlagi 2. člena ZIUOOPE v zvezi 100.f in 100. g členom ZIUZEOP naj ne bi več izpolnjevali pogojev za sodelovanje v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj, ki se izdajo v integralnem postopku (IV. poglavje četrtega dela Gradbenega zakona, Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – v nadaljevanju GZ). Izpodbijane določbe naj bi določile nove pogoje za sodelovanje NVO v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj, ki se izdajo v integralnem postopku, in postopkih izdaje okoljevarstvenega soglasja. Pobudniki zatrjujejo, da na podlagi izpodbijanih določb ne izpolnjujejo več pogojev za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja oziroma pogojev za priznanje položaja stranke v upravnem sporu na podlagi 58. člena GZ. Zato naj bi izpodbijane določbe neposredno posegale v pravne interese pobudnikov. Pobudnika Društvo za preučevanje rib Slovenije in zavod LUTRA zatrjujeta, da jima je bil že priznan položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja za gradnjo hidroelektrarne Mokrice. Na podlagi 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP naj bi ta status izgubila, zato naj bi navedena določba neposredno posegala v njun pravni položaj. V odgovoru na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade so pobudniki navedli, da sprememba kriterijev za sodelovanje NVO z zakonom, ki je bil sprejet brez sodelovanja javnosti, pomeni postopanje v nasprotju z 8. členom Aarhuške konvencije ter kršitev ustavnosti in zakonitosti iz 153. člena Ustave.
 
3. Pobudniki so predlagali, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb ZIUZEOP. Z dopolnitvijo pobude so predlagali, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena, 100.e, 100.f in 100.g člena ZIUZEOP. Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijane določbe omogočajo izdajo gradbenih dovoljenj v integralnem postopku brez sodelovanja NVO. Izpodbijane določbe naj bi z določanjem dodatnih pogojev in s krajšanjem rokov omejevale dostop NVO do sodelovanja v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj in do uporabe pravnih sredstev. Zakonodajalec naj bi tako onemogočil presojo zakonitosti gradbenih dovoljenj, izdanih v integralnem postopku. Zato naj ne bi bilo zagotovljeno učinkovito varstvo okolja v teh postopkih. Po stališču pobudnikov naj bi zaradi izvrševanja izpodbijanih določb nastala nepopravljiva škoda okolju in naravi.
 
4. Ustavno sodišče je Državnemu zboru vročilo predlog pobudnic za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZIUZEOP. Državni zbor je na predlog odgovoril. Nasprotuje trditvam pobudnic, da bi zaradi izpodbijanih določb takoj začela nastajati škoda okolju. Pobudniki naj bi zgolj pavšalno navedli škodljive posledice, ki naj bi nastale z izvrševanjem izpodbijanih določb. Državni zbor navaja, da poleg NVO v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja tudi drugi mehanizmi zagotavljajo varovanje okolja (postopek presoje vplivov na okolje, sodelovanje drugih pristojnih državnih organov, ki so dolžni podati mnenje o skladnosti gradnje s predpisi o varovanju okolja in ohranjanja narave).
 
5. O predlogu je dala mnenje Vlada, ki se z njim ne strinja in meni, da pobudniki niso izkazali težko popravljivih posledic izvrševanja izpodbijanih določb. Namen izpodbijanih določb naj bi bil zagotoviti podporo gospodarstvu, ki je bilo z epidemijo COVID-19 najbolj prizadeto. Vlada želi zagotoviti okrevanje gospodarstva z izvajanjem že dolgo načrtovanih investicij v gradbene projekte, ki so strateškega pomena za državo. Zaradi negotovosti o trajanju in učinkih pandemije naj bi bilo ključno, da se hitro uvedejo ukrepi ekonomske politike. Pri načrtovanju ukrepov, ki bodo zagotovili pospešitev investicij v gradbeništvo, je Vlada ugotovila, da so strateški projekti v različnih fazah postopkov. V vsaki fazi postopka kot stranski udeleženci sodelujejo NVO, ki zasledujejo parcialne interese. Različnost interesov različnih NVO naj bi povzročala dolgotrajnost postopkov izdaje gradbenih dovoljenj za strateške gradbene projekte.
 
6. Vlada navaja, da NVO niso edini subjekti, ki sodelujejo v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. Poleg NVO v postopkih sodelujejo še lastniki nepremičnin, ki živijo v vplivnem območju, druge osebe, če izkažejo, da bi nameravana gradnja zaradi obremenitev okolja vplivala na njihove pravice in pravne koristi, civilna iniciativa (54. člen GZ) in Agencija Republike Slovenije za okolje. Vlada poudarja, da je že država sama dolžna v javnem interesu skrbeti za zdravo življenjsko okolje, zato mora ustavne zahteve vedno upoštevati pri izdajanju vseh dovoljenj.
 
7. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo pobudnikom. Pobudniki so na obe vlogi odgovorili in vztrajajo pri predlogu za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb.
 
8. Ustavno sodišče Državnemu zboru ni vročilo predloga pobudnikov za zadržanje izvrševanja 2. člena ZIUOOPE. Glede na to, da je vsebina 2. člena ZIUOOPE zgolj podaljšanje ukrepov iz ZIUZEOP, je treba šteti, da je imel Državni zbor možnost pojasniti svoja stališča že v odgovoru na prvotni predlog za zadržanje izvrševanja.
 
 
B. – I.
 
9. V skladu s prvim odstavkom 20. člena ZIUZEOP je bila veljavnost ukrepov iz 100.d do 100.g člena določena do 31. 5. 2020. Ob upoštevanju drugega odstavka 20. člena ZIUZEOP je treba navedeno časovno zamejitev njihove veljavnosti razumeti tako, da se je iztekla s potekom dne 31. 5. 2020. ZIUOOPE je bil v Uradnem listu objavljen 30. 5. 2020 in je v skladu s 85. členom začel veljati naslednji dan po objavi, tj. 31. 5. 2020. To pa pomeni, da je bil ZIUOOPE uveljavljen, še preden so ukrepi iz ZIUZEOP prenehali veljati. Veljavnost pravil, ki jih je uveljavil ZIUZEOP, se je tako brez prekinitve nadaljevala z uveljavitvijo 2. člena ZIUOOPE, po katerem se med drugim tudi ukrepi iz 100.d do 100.g člena ZIUZEOP ne glede na 20. člen ZIUZEOP uporabljajo od 1. 6. 2020 do 31. 12. 2021. Glede na to je predmet presoje Ustavnega sodišča v tem postopku 2. člen ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena, 100.e, 100.f in 100.g členom ZIUZEOP.
 
10. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
 
11. Člen 2 ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP določa, da stranski udeleženci v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja na podlagi zakona izgubijo status stranskega udeleženca v postopkih izdaje okoljevarstvenih soglasij za nameravani poseg v okolje, ki se je začel pred začetkom veljavnosti GZ, če nosilec nameravanega posega v okolje kot investitor vloži zahtevo za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja (2. člen ZIUOOPE v zvezi s prvim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP). Pobudnikoma zavodu LUTRA in Društvu za preučevanje rib Slovenije je bila priznana lastnost stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja za gradnjo hidroelektrarne Mokrice. Do spremembe pravnega položaja pobudnikov pride neposredno na podlagi navedenih zakonskih določb, ko se stečejo v njih navedeni pogoji. Zato 2. člen ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP neposredno učinkuje na pravni položaj pobudnikov. Glede na navedeno pobudnika zavod LUTRA in Društvo za preučevanje rib Slovenije izkazujeta neposredni pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP. Ker neposredni pravni interes izkazujeta dva pobudnika, se Ustavnemu sodišču ni treba ukvarjati z vprašanjem, ali pravni interes izpolnjuje tudi pobudnik Focus, društvo za sonaraven razvoj.
 
12. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP sprejelo (1. točka izreka).
 
13. Člen 2 ZIUOOPE v zvezi s 100.e členom ZIUZEOP določa, da sme investitor na lastno odgovornost začeti z gradnjo, rekonstrukcijo ali spremembo namembnosti objekta po dokončnosti gradbenega dovoljenja in prijavi začetka gradnje, kadar je ta predpisana. Člen 100e ZIUZEOP ne učinkuje neposredno. Ureja nastop izvršljivosti konkretnega gradbenega dovoljenja. Zoper dokončno gradbeno dovoljenje je dopustno vložiti tožbo (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1). Enako tudi ne učinkuje neposredno 2. člen ZIUOOPE v zvezi s 100.f in 100.g členom ZIUZEOP. Nevladna organizacija bo lahko na podlagi 50. člena GZ priglasila udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja v integralnem postopku. Pristojni organ bo na podlagi 100.f člena ZIUZEOP presojal, ali nevladna organizacije izpolnjuje zakonske pogoje za priznanje položaja stranskega udeleženca. O tem bo moral odločiti s sklepom (142. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP). Zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, imajo nevladne organizacije pravico vložiti tožbo v upravnem sporu (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). Člen 100g ZIUZEOP določa dodatne pogoje za vložitev tožbe na podlagi 58. člena GZ. Če nevladna organizacija ne bo izpolnjevala zakonskih pogojev za vložitev te tožbe, bo Upravno sodišče tožbo zavrglo. Zoper sklep Upravnega sodišča o zavrženju tožbe imajo nevladne organizacije pravico vložiti pritožbo (drugi odstavek 82. člena ZUS-1). V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo se lahko v takih primerih pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Ker pobudniki ne izkazujejo neposrednega pravnega interesa za presojo 2. člena ZIUOOPE v zvezi s 100.e, 100.f in 100.g členom ZIUZEOP, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
 
 
B. – II.
 
14. Ustavno sodišče je upoštevalo, da bo pobudnikoma zavodu LUTRA in Društvu za preučevanje rib Slovenije neposredno na podlagi 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP odvzet položaj stranskega udeleženca v postopku pridobitve okoljevarstvenega soglasja. Že začeti postopki izdaje okoljevarstvenega soglasja se bodo na podlagi 2. člena ZIUOOPE v zvezi s prvim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP nadaljevali v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki bo izdano v integralnem postopku. V tem postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa bodo pobudniki, če bi želeli ponovno pridobiti položaj stranskega udeleženca, morali izpolnjevati pogoje, določene z 2. členom ZIUOOPE v zvezi s 100.f členom ZIUZEOP. Enako bi morali pobudniki, da bi lahko vložili tožbo zoper tako gradbeno dovoljenje, izpolnjevati pogoje iz 2. člena ZIUOOPE v zvezi z drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP. Podobno velja tudi za 2. člen ZIUOOPE v zvezi s 100.e členom ZIUZEOP, po katerem je dopustna gradnja že na podlagi dokončnosti gradbenega dovoljenja. Čeprav lahko tožniki v upravnem sporu nastanek morebitnih škodljivih posledic, ki bi lahko nastale z izvršitvijo nepravnomočnega gradbenega dovoljenja, preprečijo, če skupaj s tožbo vložijo tudi predlog za odložitev izvršitve tega gradbenega dovoljenja (drugi in tretji odstavek 32. člena ZUS-1), je treba upoštevati, da bi lahko pobudniki to pravno sredstvo uporabili le, če bi izpolnjevati na novo določene pogoje za sodelovanje NVO iz 2. člena ZIUOOPE v zvezi s prvim odstavkom 100.f člena in drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP.
 
15. Ob upoštevanju, da se postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, v katerem pobudnika na podlagi 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP izgubita položaj stranskega udeleženca, nadaljuje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, izdanega v integralnem postopku, v katerem pa lahko pobudniki sodelujejo z namenom varovanja okolja le pod pogoji, ki jih določa 2. člen ZIUOOPE v zvezi s 100.f členom in drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP, ter da lahko le pod temi pogoji predlagajo začasno odložitev izvršitve takega dokončnega gradbenega dovoljenja, so te določbe v taki medsebojni zvezi, da mora Ustavno sodišče oceniti tudi ustavnost 2. člena ZIUOOPE v zvezi s 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP. Pri tem ni nepomembno, da mora država v skladu s tretjim odstavkom 9. člena Aarhuške konvencije okoljevarstvenim organizacijam s posebnim statusom, pridobljenim z namenom varovanja okolja in ohranjanja narave, zagotavljati dostop do upravnih oziroma sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
 
16. V primerih, ko je podana takšna medsebojna povezanost zakonskih določb, so izpolnjeni pogoji iz 30. člena ZUstS, ki Ustavnemu sodišču omogočajo začeti postopek za oceno ustavnosti povezanih zakonskih določb, če te bodisi niso izpodbijane bodisi, kot v tem primeru, pobudniki niso izkazali, da neposredno učinkujejo. Zato je Ustavno sodišče na podlagi navedene določbe ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti 2. člena ZIUOOPE v zvezi s 100.e in 100.f. členom ter drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP (3. točka izreka).
 
17. Ustavno sodišče bo v postopku za oceno ustavnosti 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena, 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP obravnavalo tudi očitke pobudnikov, da je bil postopek priprave predloga ZIUZEOP v neskladju z 8. členom Aarhuške konvencije in drugim odstavkom 153. člena Ustave, ker jim ni bila dana možnost sodelovanja v postopku priprave osnutka zakona.[1]
 
 
B – III.
 
18. Na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale.
 
19. V obravnavanem primeru se postavlja vprašanje ustavne skladnosti zakonskih določb, ki NVO odvzemajo pravico do statusa stranskega udeleženca v postopkih izdaje okoljevarstvenih soglasij in začasno določajo strožje pogoje za njihovo sodelovanje v posameznih upravnih postopkih izdaje gradbenih dovoljenj za gradnje, ki vplivajo na okolje. Če bi se izkazalo, da izpodbijane določbe, za katere je Ustavno sodišče začelo postopek ocene njihove ustavnosti, niso protiustavne, bi zadržanje njihovega izvrševanja sicer lahko, kot zatrjuje Vlada, povzročilo nastanek škodljivih posledic glede na možnosti čimprejšnjega zagona gospodarskih aktivnosti zaradi posledic epidemije zaradi bolezni COVID-19. Vendar te po oceni Ustavnega sodišča ne morejo odtehtati posledic, ki bi jih lahko povzročilo izvrševanje izpodbijanih določb, če bi se v presoji izkazalo, da so te protiustavne.
 
20. Kot je Ustavno sodišče že poudarilo, gradnja objektov povzroča za okolje in prostor težko popravljive škodljive posledice in spremembe, ki jih je težko oziroma nemogoče odpraviti.[2] Še toliko bolj to velja za gradnje tako velikih in kompleksnih razsežnosti, kakršne so hidroelektrarne. Če bi se na podlagi gradbenih dovoljenj taki posegi v prostor in okolje že začeli izvajati, še preden bi Ustavno sodišče odločilo o ustavnosti izpodbijanih določb, pri čemer bi se glede na 2. člen ZIUOOPE v zvezi s 100.e členom ZIUZEOP gradnje lahko začele že na podlagi dokončnosti gradbenih dovoljenj, izdanih v integralnem postopku, bi nedvomno lahko nastale tudi nepopravljive škodljive posledice za okolje. Zato bi izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa povzročilo hujše škodljive posledice, kot če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane zakonske določbe določen čas do končne odločitve Ustavnega sodišča ne bi izvrševale. Da bi bil ta čas pomembno omejen, je Ustavno sodišče sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
 
21. Glede na navedeno je Ustavno sodišče sklenilo do svoje končne odločitve zadržati izvrševanje 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena, 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP (4. točka izreka). To pomeni, da lahko NVO v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja sodelujejo pod pogoji, ki jih določa GZ.
 
 
C.
 
22. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, tretjega odstavka 25. člena, 30. člena in prvega odstavka 39. člena ZUstS ter petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli. Sodnik Šorli je dal odklonilno ločeno mnenje.
 
 
 
 
dr. Rajko Knez
Predsednik
 
 
 
 
 
 
[1] Pobudniki so s temi očitki dopolnili pobudo v izjavi, s katero so odgovorili na navedbe Državnega zbora v odgovoru na pobudo.
[2] Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 35/13), 7. točka obrazložitve.
 
 
U-I-184/20-28          
6. 7. 2020
 
 
 
 
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Marka Šorlija k sklepu št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020
 
 
 
I.
 
2. Pobudniki so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 100.d člena, 100.e, 100.f in 100.g člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP). V dopolnitvi pobude so predlagali tudi začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE), ki je podaljšal uporabo zgoraj navedenih določb ZIUZEOP. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZIUZEOP in ZIUOOPE v neskladju z 2., 8., 22. in 153. členom Ustave ter 9. členom Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04 in 11/10, MP, št. 17/04 in 1/10 – MKDIOZ, v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Pobudniki zatrjujejo tudi, da pri sprejetju izpodbijane ureditve v ZIUZEOP v skladu s 34.a členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – ZVO-1) ni bila izvedena tridesetdnevna javna razprava, zato naj bi bil kršen postopek sprejetja izpodbijanega zakona. Pobudniki so predlagali, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb ZIUZEOP.
 
 
II.
 
3. Členi 100e, 100f in 100g ZIUZEOP ne učinkujejo neposredno, kar ugotavlja tudi sklep o sprejemu. To zame ni bilo vprašljivo od samega začetka postopka pred Ustavnim sodiščem. Razlogov o tem, ki so navedeni v sklepu, zato ne gre ponavljati. Pobudniki tudi niso izkazali neposrednega učinka četrtega odstavka 100.d člena ZIUZEOP na njihov pravni položaj, vendar je večina odločila drugače.
 
4. Četrti odstavek 100.d člena ZIUZEOP ureja primere, ko se kljub uveljavitvi Gradbenega zakona postopek pridobitve gradbenega dovoljenja ne vodi v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, temveč v dveh ločenih postopkih: postopek pridobitve okoljevarstvena soglasja in postopek pridobitve gradbenega dovoljenja. Gre za dva ločena upravna postopka, v katerih se priznanje položaja morebitnih stranskih udeležencev presoja za vsak postopek posebej. Izpodbijana zakonska določba ureja položaj stranskih udeležencev v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja in določa, da stranski udeleženci izgubijo ta svoj status šele in samo takrat, ko investitor/vlagatelj zahteve za izdajo okoljevarstvena soglasja vloži zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja v integralnem postopku.
 
5. Zavod LUTRA in Društvo za preučevanje rib Slovenije sta izkazala, da imata položaj stranskega udeleženca v prav takem postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, ki ga ureja četrti odstavek 100.d člena ZIUZEOP. V dopolnitvi pobude sta izrecno navedla, da (še) nista dobila nobenega procesnega dokumenta, da je v tem postopku investitor vložil zahtevo za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja. Iz navedenega izhaja, da pobudnika utemeljujeta pravni interes zgolj z možnostjo, da bo ta določba morda v prihodnosti posegla v njun pravni položaj. Pobudnika nista izkazala, da sta v pravnem položaju, ki ga ureja četrti odstavek 100.d člena ZIUZEOP. Priznan jima je položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, nista pa izkazala, da je vložena zahteva investitorja za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja. Šele takrat bi na podlagi zakona izgubila status stranskega udeleženca in šele takrat bi se tudi lahko postavilo vprašanje, ali ta določba učinkuje neposredno.
 
6. Izjema, ki jo je s sprejemom pobude napravilo Ustavno sodišče, je neprepričljivo obrazložena v 11. točki sklepa. V njem se zatrjuje, da do spremembe pravnega položaja pobudnikov "pride neposredno na podlagi navedenih zakonskih določb, ko se stečejo v njih navedeni pogoji". Iz tega besedila povsem jasno izhaja, da do spremembe pravnega položaja pobudnikov še ni prišlo, saj ni izkazano, da bi se "stekli pogoji" iz 2.člena ZIUOOPE v zvezi s prvim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP. V resnici predpis ne določa pogojev, ampak ureja položaj, v katerem stranski udeleženci lahko izgubijo svoj status, ta položaj pa nastane samo, če investitor vloži zahtevo za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja. Takšno zahtevo bo investitor morda vložil ali pa tudi ne. V slednjem primeru pobudnik ne izgubi statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenih soglasij. Večina ustavnih sodnikov je torej pri iskanju neposrednega učinka izpodbijanega predpisa vpregla voz pred konja.
 
 
III.
 
7. Pobudniki zatrjujejo, da je bil postopek priprave osnutka ZIUZEOP pri ministrstvu v neskladju z 8. členom Aarhuške konvencije in posledično tudi v neskladju z drugim odstavkom 153. člena Ustave, ker jim ni bila dana možnost sodelovanja v tem postopku. Postopek, po katerem Državni zbor sprejema zakone, je zakonodajni postopek (89. člen Ustave). Zakonodajni postopek se v skladu s prvim odstavkom 116. člena PoDZ-1 začne, ko predsednik Državnega zbora posreduje predlog zakona vsem poslancem. Postopek priprave osnutka zakona pri ministrstvu pa ni del postopka, po katerem je zakon sprejet. Glede na navedeno Ustavno sodišče v skladu s tretjim odstavkom 21. člena ZUstS ni pristojno presojati morebitnih postopkovnih kršitev ministrstva pri pripravi osnutka zakona.
 
 
IV.
 
8. Ustavno sodišče sme do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale.
 
9. Izpodbijane določbe (četrti odstavek 100.d člena, 100.f in 100.g člen ZIUZEOP) začasno spreminjajo pogoje za sodelovanje nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu na področju varstva okolja in ohranjanja narave, v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. Določajo strožje pogoje za pridobitev položaja stranskega udeleženca v upravnih postopkih in določajo strožje pogoje za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu v postopkih presoje zakonitosti gradbenih dovoljenj. Omogočajo pa tudi (100.e člen ZIUZEOP) hitrejšo možnost začetka dejanske gradnje, s tem ko ne določajo suspenzivnosti pravnega sredstva.
 
10. Pobudniki menijo, da zmanjšanje števila nevladnih organizacij, ki izpolnjujejo pogoje za sodelovanje v navedenih postopkih, avtomatično pomeni, da se bodo brez nadzora gradili objekti, ki bodo nedvomno povzročili škodo okolju. Nastanka škodljivih posledic, ki jih predlog za začasno zadržanje zatrjuje povsem pavšalno, ni mogoče utemeljiti z avtomatizmom. Že iz samih navedb pobudnikov, ki so sicer zelo pavšalne, izhaja, da izpodbijane določbe ne izključujejo dostopa vsem nevladnim organizacijam:
 
– nevladne organizacije imajo na voljo druga pravna sredstva, s katerimi lahko preprečijo nastanek potencialne škode okolju (gradnjo spornih objektov). Pobudniki lahko hkrati z vložitvijo tožbe zoper sklep o zavrnitvi stranske udeležbe v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja predlagajo ureditveno začasno odredbo, da se prekine postopek izdaje gradbenega dovoljenja do pravnomočnosti odločitve o stranski udeležbi. Pobudniki lahko tudi predlagajo začasno zadržanje, ko vložijo tožbo na podlagi 58. člena GZ;
 
– nevladne organizacije niso edini subjekti, ki imajo lahko položaj nasprotnega udeleženca v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja. To pomeni, da obstajajo tudi drugi subjekti, ki lahko uporabijo pravna sredstva in zahtevajo presojo zakonitosti gradbenega dovoljenja;
 
– gradbena dovoljenja izdaja ministrstvo, ki je dolžno v postopkih varovati javni interes. Izhajati iz predpostavke, da državni organi nikoli ne bodo varovali javnega interesa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in bo zato vsako izdano gradbeno dovoljenje in gradnja na njegovi podlagi pomenilo škodo okolju, je pretirano.
 
11. Vsi večji infrastrukturni projekti morajo pridobiti tudi okoljevarstveno dovoljenje (v nadaljevanju OVD). ZIUZEOP posega le v postopek izdaje gradbenih dovoljenj, ne pa v postopek izdaje OVD. Iz drugega odstavka 69. člena, tretjega odstavka 82. člena in drugega odstavka 86. člena ZVO-1 pa izhaja, da če gre za obratovanje naprave ali obrata, ki je vezano na izdajo OVD, in hkrati gre za poseg, ki zahteva tudi pridobitev gradbenega dovoljenja, mora biti pred začetkom gradnje OVD pravnomočno. Člen 100e ZIUZEOP izrecno navede, da ne glede na 4. člen GZ lahko investitor začne na lastno odgovornost z gradnjo z dnem dokončnosti gradbenega dovoljenja. To pa pomeni, da ZIUZEOP ni izključil zgoraj navedenih določb ZVO-1. Na podlagi 100.e člena ZIUZEOP ni dopustna gradnja vseh objektov že s samo dokončnostjo gradbenega dovoljenja, temveč mora investitor, tam kjer potrebuje tudi OVD, počakati na pravnomočnost OVD. Člena 100f in 100g ZIUZEOP pa spreminjata pogoje za stransko udeležbo nevladnih organizacij zgolj v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. To pomeni, da so pogoji za priznanje stranske udeležbe nevladnim organizacijam v postopkih izdaje OVD ostali nespremenjeni. Pobudniki bodo torej pod enakimi pogoji kot pred uveljavitvijo ZIUZEOP in ZIUOOPE lahko v postopkih izdaje OVD pridobili stransko udeležbo.
 
 
V.
 
12. Pogoji za sprejem pobude (še) niso bili izpolnjeni, prav tako tudi ne za začasno zadržanje. Pobudo bi bilo treba zavreči.
 
 
 
 
                                                                                                          Marko Šorli, l.r.
                                                                                                              Sodnik
 
 
 
 
 
 

 

 
 
 
[1] Sklep št- U-I-15/00 z dne 31. 1. 2002, OdlUS XI, 74; sklep št. U-I-277/99 z dne 3. 10. 2002, OdlUS XI, 201.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Focus, društvo za sonaraven razvoj in drugi, Ljubljana
Datum vloge:
07.05.2020
Datum odločitve:
02.07.2020
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
začasno zadržanje
Dokument:
USZZ76