U-I-427/20

Opravilna št.:
U-I-427/20
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2020:U.I.427.20
Akt:
Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, 33/06 - uradno prečiščeno besedilo in 142/20) (ZNB), 39. čl

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20)
Izrek:
Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20) in Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20), se zavrne.
Pravna podlaga:
Člen 39.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
U-I-427/20-21
5. 11. 2020
 
 
 
 

SKLEP

 
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude dr. Andraža Terška, Kamnik, in Damijana Pavlina, Kranj, na seji 5. novembra 2020
 

sklenilo:

 
Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20) in Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20), se zavrne.
 
 

OBRAZLOŽITEV

 
 
1. Ker niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče predlog pobudnikov za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih aktov zavrnilo.
 
2. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Mežnar, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.
 
 
 
dr. Rajko Knez
Predsednik
 
zanj
 
 
 
dr. Matej Accetto
Podpredsenik
 
U-I-426/20-22          
U-I-427/20-22
5. 11. 2020
 
 
 
 
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k sklepoma št. U-I-426/20 in št. U-I-427/20 z dne 5. 11. 2020
 
 
Večinskega sklepa nisem mogla podpreti. Zavzemala sem se za začasno ureditev, s katero bi Ustavno sodišče uravnotežilo škodljive posledice pandemije na eni in množičnega kolektivnega posega v osebno svobodo prebivalcev Slovenije na drugi strani.
 
Menim, da je izpodbijana policijska ura protiustaven ukrep, saj brez zakonske podlage posega v osebno svobodo. Z večino se sicer strinjam, da smo v trenutni epidemiološki situaciji (v evropskem merilu eni najslabših) dolžni potrpeti marsikaj, da bi zamejili širjenje bolezni. Toda drugače od večine ocenjujem, da bi policijska ura svoj delež k omejevanju škodljivih posledic pandemije prispevala tudi, če bi Ustavno sodišče z začasno odredbo uvedlo dodatno, a bistveno izjemo: dopustnost gibanja na javnih površinah za namene rekreacije in sprehodov. S tem bi policijsko uro približalo ukrepu, ki omejuje (le) svobodo gibanja, ne pa tudi (že) osebne svobode. Z novo izjemo bi dosegli vsaj začasno ustavno sprejemljivost policijske ure, hkrati pa njena učinkovitost ne bi trpela.
 
1. Kaj pomeni policijska ura v Vladnem Odloku?
 
Izpodbijani ukrep nam prepoveduje zadrževanje na javnih mestih med 21.00 in 6.00 (9 ur).[1] Izjeme so izredno ozko definirane, zato za večino prebivalcev ne pridejo v poštev. To pomeni, da je večini prebivalstva v Sloveniji po 21. uri zvečer trenutno onemogočen izhod iz lastnega doma. Ne smemo se sprehajati (sami ali s psom), ne smemo se rekreirati ali zgolj "iti malo na svež zrak". Več kot tretjino dneva v tem prehodnem obdobju ne smemo zapuščati lastnega doma, v preostalih dveh tretjinah pa ne lastne občine.
 
Takšna omejitev svobode je brez primere v naši novejši zgodovini. Nazadnje je bila uvedena v času okupacije med drugo svetovno vojno.
 
2. V katero ustavno pravico posega policijska ura?
 
Najpomembnejše (ustavno)pravno vprašanje v zvezi z izpodbijano policijsko uro je verjetno to, v katero ustavno pravico posega: (zgolj) v svobodo gibanja ali (že) v osebno svobodo. Prva je kot ustavna pravica varovana v 32. členu Ustave (in 2. členu Protokola št. 4 k EKČP) in jo je z zakonom možno omejiti tudi zaradi varstva pred nalezljivo boleznijo. Druga je kot ustavna pravica varovana v 19. členu Ustave (in prvem odstavku 5. člena EKČP). Vanjo je mogoče poseči le v primerih in po postopku, določenem v zakonu.
 
Zakonska podlaga za sprejetje Odloka (torej tudi policijske ure) je 39. člen Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB),[2] ki ga Ustavno sodišče, čeprav bi to moralo in moglo, ni presojalo v zadevi št. U-I-83/20.[3] Zaenkrat torej velja, da je v skladu z Ustavo. Težava je v tem, da med pravicami, ki jih lahko Vlada v času epidemije omeji, ZNB v 39. členu izrecno omenja le svobodo gibanja, ne pa tudi osebne svobode. Sklep, da policijska ura, če in kolikor pomeni (tudi) poseg v osebno svobodo (19. člen Ustave), nima podlage v zakonu in je protiustavna, se glede na to zdi precej samoumeven.[4]
 
3. Kdaj nek ukrep (policijska ura) posega v svobodo gibanja in kdaj preraste v omejitev osebne svobode?
 
Razmejitev med posegom v svobodo gibanja in osebno svobodo ni absolutna, temveč fluidna. ESČP je v svoji praksi razvilo kriterije, po katerih presoja različne vrste omejevanja svobode.[5] Ukrep, ki se začne z omejitvijo gibanja, lahko ob zaostrovanju preraste v popolno prepoved gibanja in s tem v odvzem osebne svobode. Razlike se kažejo v stopnji in intenzivnosti ukrepa, ne v njegovi naravi ali vsebini.[6]
 
Do omejevanja osebne svobode ne pride zgolj ob klasični aretaciji, priporu in zaporu. ESČP je v svoji praksi kot različne oblike omejevanja osebne svobode kvalificiralo prisilno pridržanje v psihiatričnih in drugih socialno-varstvenih ustanovah, prisilno hospitalizacijo, pridržanja v tranzitnih območjih na letališčih, zasliševanja na policijskih postajah, hišne in osebne preiskave, obvezno policijsko spremstvo, ukrepe za nadzore nad množico (protestniki, demonstracije), pridržanje migrantov v sprejemnih centrih, na ladjah ter drugih krajih (t. i. hot-spot centrih).[7]
 
ESČP za razmejitev med svobodo gibanja in osebno svobodo uporablja naslednje kriterije: okoliščine konkretnega primera, vrsta ukrepa, njegovo trajanje, njegovi učinki in njegova implementacija.[8] Dejstvo, da je ukrep sprejet v interesu nosilca pravice, ne pomeni, da ne gre za poseg v osebno svobodo.[9] Upoštevata se tako objektivni (ali je oseba zadržana na omejenem prostoru v nezanemarljivem časovnem obdobju) kot subjektivni element (ali je s tem vsaj implicitno soglašala).[10]
 
Ustavno sodišče bo moralo opisano presojo opraviti v naslednjem koraku, ko bo policijsko uro presojalo tudi po vsebini.
 
4. Zakaj je policijska ura v Sloveniji protiustavna?
 
Menim, da gre pri policijski uri, kakršno je uvedla slovenska Vlada, za poseg v našo osebno svobodo – in ne zgolj za omejitev gibanja.[11]
 
Uporaba kriterijev, naštetih v prejšnji točki, po mojem mnenju nakazuje, da policijska ura posega v našo osebno svobodo (19. člen Ustave). Pri tem štejem za ustavnopravno pomembne okoliščine slovenske policijske ure predvsem njeno množično in kolektivno naravo; dejstvo, da v času devetih ur svojega bivališča praktično ne smemo zapustiti, v preostanku časa pa se smemo gibati zgolj znotraj lastne občine; izredno ozko zasnovane izjeme, ki v večernih in nočnih urah ne dopuščajo niti za širjenje bolezni povsem neškodljivih sprehodov ali rekreacije; časovno intenzivnost (ukrep traja več kot tretjino dneva); subjektivno dojemanje prebivalcev (prepoved zapuščanja lastnega stanovanja v večernem in nočnem času).
 
Ker omejitev osebne svobode v 39. členu ZNB ni predvidena, izpodbijana policijska ura pa se sklicuje prav na to določbo kot svojo pravno podlago, je ukrep protiustaven. Ustava namreč posege v osebno svobodo dopušča le v primerih in po postopku, ki ga določa zakon.
 
5. Ali to pomeni, da so protiustavne tudi policijske ure v drugih državah? Številne države namreč uvajajo podobne ukrepe.
 
Ukrepi, ki se v različnih državah imenujejo "policijska ura", med seboj niso nujno primerljivi.[12] Nekatere države so razglasile izredno stanje ali "stanje alarma" (Francija, Španija), kar jim omogoča začasno omejitev ali celo razveljavitev ustavnih pravic. V Nemčiji so spremenili zakon (tudi zaradi nejasne ureditve policijske ure),[13] Avstrija pa je sprejela poseben COVID-zakon, s katerimi je uredila ukrepanje Vlade v času pandemije.[14] Ponekod policijske ure posegajo v osebno svobodo, drugod (zaradi širše zasnovanih izjem) le v svobodo gibanja. V nekaterih državah so bile sprejete v izrednih razmerah, drugod ne. Ponekod imajo izrecno zakonsko podlago, drugje ta manjka ali je sporna. Ocena o njihovi (proti)ustavnosti v eni državi zato ne izključuje drugačne ocene v drugih državah.
 
6. Zakaj je policijska ura v Avstriji bistveno drugačna od policijske ure v Sloveniji?
 
Policijska ura v Avstriji ni primerljiva s slovensko. Lahko jo enako poimenujemo, vendar gre po stopnji in intenzivnosti posega za drugačen ukrep.
 
Policijska ura je v Avstriji določena že z zakonom in vsebuje bistveno širše izjeme kot v Sloveniji: v času policijske ure je vselej dovoljeno gibanje po javnih krajih zaradi zagotavljanja pomoči ali izpolnjevanja družinskih pravic in obveznosti, za izpolnjevanje osnovnih vsakodnevnih potreb ter za (sic!) zadrževanje na prostem zaradi fizičnega ali psihičnega dobrega počutja. Z drugimi besedami, v Avstriji Vlada ne sme uvesti policijske ure, ki bi prebivalcem prepovedala sprehode, rekreacijo ali zgolj posedanje v javnih parkih. Vsakdo lahko tudi v času policijske ure zapusti svoje bivališče in se po javnih površinah prosto giba.[15]
 
7. Kaj bi pomenilo začasno zadržanje policijske ure?
 
Pobudnik je Ustavnemu sodišču predlagal, naj bi še pred vsebinsko odločitvijo o tem, ali je policijska ura protiustavna, ta ukrep začasno odpravilo. Ustavno sodišče je takšno odločitev upravičeno in dolžno sprejeti, če bi bila škoda zaradi morebiti protiustavne policijske ure večja od posledic, ki bi nastale z njeno ukinitvijo. Gre torej za tehtanje med škodo, ki zaradi omejevanja svobode gibanja/osebne svobode nastaja vsem prebivalcem Slovenije, in škodo, ki bi lahko nastala tistim izmed njih, ki zaradi neobvladljivih razmer v bolnišnicah ne bi mogli biti deležni zdravstvene oskrbe.
 
V sedanjih razmerah je takšno tehtanje izjemno težko in nehvaležno delo. Okužb na dnevni ravni je ogromno, bolnišnice pokajo po šivih, zdravstveno osebje dela v praktično nevzdržnem tempu. Zato razumem večino, da je vsaj v kratkotrajnem prehodnem obdobju pripravljena zamižati na obe očesi in dopustiti tudi očitno protiustavni ukrep, če le pomaga pri zajezitvi širjenja okužb. A to ni bila edina možna izbira. Uvedba izjeme, s katero bi Ustavno sodišče prebivalcem tudi v času policijske ure dovolilo sprehode in rekreacijo, bi bistveno omejila  škodljive posledice, ki zdaj nastajajo zaradi posega v osebno svobodo, hkrati pa bi zanemarljivo (če sploh) vplivala na širjenje okužb.
 
Odločitve, da policijska ura ostane v veljavi z nespremenjeno vsebino, glede na navedeno nisem mogla podpreti.
 
 
 
 
                                                                                  dr. Špelca Mežnar, l.r.
                                                                                           Sodnica
 
[1] Glej tretji odstavek 1. člena Odloka/155.
[2] Tako izrecno Odlok: "Na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 49/20 – ZIUZEOP) Vlada Republike Slovenije izdaja …"
[3] V odklonilnem ločenem mnenju k odločbi št. U-I-83/20 podrobneje pojasnjujem razloge za metodološko napačen pristop k presoji, zlasti glede ZNB.
[4] Na to glede nemške ureditve opozarjata tudi Gallo in Mangold. Glej J. Gallon, A. K. Mangold, Rechtsstaatliche Immunabwehr: Verfassungsrechtliche Überlegungen zu den Corona-Maßnahmen anlässlich des „Wellenbrecher-Lockdown“, VerfBlog, 2020/10/31, https://verfassungsblog.de/rechtsstaatliche-immunabwehr/.
[5] Prim. sodbe ESČP v zadevah De Tommaso proti Italiji, Creanga proti Romuniji, Engel in drugi proti Nizozemski, Rantsev proti Cipru in Rusiji, Guzzardi proti Italiji, Stanev proti Bolgariji.
[6] Glej Guide on Article 5 of the Convention – Right to liberty and security, Council of Europe/European Court of Human Rights, 2020, dostopno na https://www.echr.coe.int/documents/guide_art_5_eng.pdf, str. 8.
[7] Prav tam, str. 10 z navedbo judikature.
[8] Prav tam, str. 8.
[9] Sodba ESČP v zadevi Khlaifia in drugi proti Italiji, točka 71.
[10] Glej Guide on Article 5 of the Convention – Right to liberty and security, nav.  delo, str. 8.
[11] Poimenovanje ukrepa v Odloku ("omeji se gibanje ljudi med 21.00 in 6.00 uro") ni odločilno. ESČP presojo o tem, ali gre za poseg v osebno svobodo, opravi avtonomno, kar pomeni neodvisno od zakonodaje države članice. Enako velja tudi za izpodbijani ukrep: dejstvo, da ga je Vlada v Odloku označila kot "omejitev gibanja", na presojo nima vpliva.
[12] O različnih pravnih problemih v času korona krize glej npr. A. Edenharter, Freiheitsrechte ade?: Die Rechtswidrigkeit der Ausgangssperre in der oberpfälzischen Stadt Mitterteich, VerfBlog, 2020/3/19, https://verfassungsblog.de/freiheitsrechte-ade/, DOI: 10.17176/20200320-003047-0.; H. M. Heinig, Gottesdienstverbot auf Grundlage des Infektions­schutz­gesetzes: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung und Grenzen, VerfBlog, 2020/3/17, https://verfassungsblog.de/gottesdienstverbot-auf-grundlage-des-infektionsschutzgesetzes/, DOI: 10.17176/20200318-003209-0; C. Bäcker, Corona in Karlsruhe II, VerfBlog, 2020/4/08, https://verfassungsblog.de/corona-in-karlsruhe-ii/, DOI: 10.17176/20200409-032528-0; T. Kingreen, Whatever it Takes?: Der demokratische Rechtsstaat in Zeiten von Corona, VerfBlog, 2020/3/20, https://verfassungsblog.de/whatever-it-takes/, DOI: 10.17176/20200321-002809-0; T. Hostovsky Brandes, An Emergency within an Emergency within an Emergency: Israel’s “Special Emergency Coronavirus Situation” and Freedom of Assembly, VerfBlog, 2020/10/14, https://verfassungsblog.de/an-emergency-within-an-emergency-within-an-emergency/, DOI: 10.17176/20201014-113330-0https://www.juwiss.de/27-2020/, https://www.juwiss.de/122-2020/.
[13] Gre za Infektionsschutzgesetz (IfSG). Temeljno pravno podlago in generalno klavzulo za sprejete ukrepe na zvezni in deželni ravni predstavlja 28. člen, ki med možnimi omejitvami pravic omenja tudi svobodo gibanja. Zakonska podlaga za splošne prepovedi izhoda (policijsko uro, t. i. Ausgangssperre) je bila tudi v Nemčiji sicer sporna. Prim. A. Edenharter, Freiheitsrechte ade?: Die Rechtswidrigkeit der Ausgangssperre in der oberpfälzischen Stadt Mitterteich, VerfBlog, 2020/3/19, https://verfassungsblog.de/freiheitsrechte-ade/, DOI: 10.17176/20200320-003047-0.
[14] Za Izrael glej T. Hostovsky Brandes, An Emergency within an Emergency within an Emergency: Israel’s “Special Emergency Coronavirus Situation” and Freedom of Assembly, VerfBlog, 2020/10/14, https://verfassungsblog.de/an-emergency-within-an-emergency-within-an-emergency/, DOI: 10.17176/20201014-113330-0.
[15] Avstrijska ureditev je pregledno predstavljena na spletni strani ministrstva za socialo in zdravje, dostopno na https://www.sozialministerium.at/Informationen-zum-Coronavirus/Coronavirus---Aktuelle-Ma%C3%9Fnahmen.html.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon podzakonski akt
Vlagatelj:
Andraž Teršek, Kamnik
Datum vloge:
21.10.2020
Datum odločitve:
05.11.2020
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
USZZ80