U-I-445/20

Opravilna št.:
U-I-445/20
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 179/2020 | 03.12.2020
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2020:U.I.445.20
Akt:
Sklepa Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. 11. 2020 in št. 00717-49/2020/6 z dne 12. 11. 2020

Sklep Vlade št. 18100-24/2020/4 z dne 26. 11. 2020

Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20)

Sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020
Izrek:
Sklepa Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. 11. 2020 in št. 00717-49/2020/6 z dne 12. 11. 2020 nista začela veljati.
 
Sklep Vlade št. 18100-24/2020/4 z dne 26. 11. 2020 ni začel veljati.
 
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20) se sprejme.
 
Sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 ni začel veljati.
 
Odločitev učinkuje po treh dneh od njene objave v Uradnem listu Republike Slovenije.
Opomba:
¤
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
U-I-445/20-13
3. 12. 2020
 
 

DELNA ODLOČBA

in
S K L E P
 
 
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo mladoletnega A. B., C., ki ga zastopa zakoniti zastopnik Č. D., C., in mladoletnega E. F., C., ki ga zastopata zakonita zastopnika G. H. in I. J., oba C., na seji 3. decembra 2020
 

sklenilo:

 
 
1. Sklepa Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. 11. 2020 in št. 00717-49/2020/6 z dne 12. 11. 2020 nista začela veljati.
 
2. Sklep Vlade št. 18100-24/2020/4 z dne 26. 11. 2020 ni začel veljati.
 
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20) se sprejme.
 
4. Sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 ni začel veljati.
 
5. Odločitev učinkuje po treh dneh od njene objave v Uradnem listu Republike Slovenije.
 
 

OBRAZLOŽITEV

 
A.
 
1. Pobudnika, stara 7 in 9 let, ki obiskujeta osnovno šolo za otroke s posebnimi potrebami, vlagata pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (v nadaljevanju Odlok) v zvezi s sklepom Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. 11. 2020 o podaljšanju uporabe ukrepov in omejitev iz Odloka (v nadaljevanju sklep Vlade z dne 5. 11. 2020). Iz vsebine pobude izhaja, da neskladje z Ustavo očitata tako izpodbijanima določbama Odloka kot tudi sklepu Vlade z dne 5. 11. 2020. Vlagata tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 o začasnem izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela v osnovnih in glasbenih šolah na daljavo (v nadaljevanju sklep ministrice). 
 
2. Pobudnika v pobudi najprej opisujeta razloge za njuno usmeritev v prilagojen izobraževalni program devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom (prvi pobudnik) in v posebni program vzgoje in izobraževanja (drugi pobudnik). V nadaljevanju navajata, da jima je zaradi zaprtja šol onemogočen dostop do vzgoje in izobraževanja po teh programih, do dodatne strokovne pomoči in do vseh drugih specialnih obravnav (fizioterapij, delovnih terapij, terapij v bazenu, logopedskih in psiholoških obravnav), ki so jima zagotovljene v šoli. Pobudnika zatrjujeta, da izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo zanju pomeni popolno izvotlitev njunih pravic do varstva in izobraževanja ter usposabljanja za dejavno delo v družbi. Pojasnjujeta, da pri učenju potrebujeta specifično pomoč, individualiziran pristop, posebne strokovne metode dela z več prilagoditvami in ponazoritvami, ustrezne učne pripomočke in bistveno več prilagoditev kot drugi vrstniki. Navajata, da njuni starši nimajo niti ustreznih specialnih znanj niti učnih materialov in pripomočkov, potrebnih za prilagajanje učenja njunim specifičnim potrebam in primanjkljajem. Individualna obravnava, ki naj bi je bila pobudnika deležna v šoli, naj doma ne bi bila mogoča tudi zato, ker imata oba pobudnika vsak po enega zdravega osnovnošolskega sorojenca, ki pri šolskem delu prav tako potrebuje pomoč in nadzor staršev, ki morajo poleg tega skrbeti tudi za potrebna gospodinjska opravila.
 
3. Izpodbijana Odlok in sklep Vlade z dne 5. 11. 2020 sta po mnenju pobudnikov v neskladju z 2., 14., 52., 56. in 57. členom Ustave. Sklepu ministrice poleg neskladja z navedenimi določbami Ustave očitata še neskladje s 104. členom Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP). V neskladju z 2. členom Ustave naj bi bila izpodbijana ureditev za to, ker naj na njeni podlagi ne bi bilo popolnoma jasno, ali se na pobudnika sploh nanaša. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave izpostavljata pobudnika to, da nista deležna specialnih storitev (npr. specialne pedagoške obravnave, fizioterapevtske in logopedske obravnave, delovne terapije, psihološke obravnave), ki naj bi jih bili deležni otroci s posebnimi potrebami, ki so vključeni v zavode (npr. Center za usposabljanje, delo in varstvo), ki te obravnave izvajajo sami, in otroci, ki so te obravnave deležni v zdravstvenih domovih. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijane ureditve z 52., 56. in 57. členom Ustave pobudnika menita, da ukrep zaprtja šol za otroke s posebnimi potrebami ni nujen in tudi ne sorazmeren v ožjem smislu. Ob tem se sklicujeta na strokovne ugotovitve, iz katerih naj bi izhajalo, da je delež otrok med vsemi okuženimi zelo majhen, da otroci zbolevajo redkeje kot odrasli, da imajo praviloma blažje simptome bolezni in da so le izjemoma prenašalci bolezni. Poudarjata tudi, da vzgojno-izobraževalni zavodi za otroke s posebnimi potrebami pomenijo zelo majhen odstotek vseh osnovnih šol in da je tudi odstotek otrok, ki se šolajo v teh zavodih, v primerjavi z vsemi šolajočimi se otroki zelo majhen. Tudi v oddelkih naj bi bilo zelo majhno število otrok. Zato menita, da je zaprtje šol za otroke s posebnimi potrebami očitno nesorazmerno s pričakovanimi koristmi glede širjenja epidemije.
 
4. Pobudnika podajata tudi predlog za začasno zadržanje 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka v zvezi s sklepom Vlade z dne 5. 11. 2020 in sklepa ministrice v delu, ki se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Zatrjujeta, da jima vsak dan nastaja vrsta težko popravljivih posledic v smislu onemogočanja napredka v njunem razvoju in usposabljanja za samostojno življenje. Navajata, da tako vzgojno-izobraževalno kot terapevtsko delo zanju pomeni ohranjanje vitalnih funkcij za življenje. Poudarjata, da potrebujeta konstantno utrjevanje pridobljenih veščin in spretnosti, saj sicer še dodatno nazadujeta v razvoju in je treba učenje začeti znova. Zaprtje šol naj bi zanju pomenilo hude posledice v smislu ogroženosti razvojnega napredovanja in usposabljanja za samostojno in relativno kakovostno življenje. Opozarjata, da ostajata tudi brez prepotrebnih specialnih in terapevtskih obravnav, ki jih na daljavo ni mogoče izvajati (fizioterapija, delovna terapija, logopedska in psihološka obravnava, terapija v bazenu), kar onemogoča njun napredek na številnih področjih in še poglablja njun razvojni zaostanek. Po drugi strani naj zaradi zadržanja ne bi nastale praktično nobene škodljive posledice oziroma naj bi bile te zanemarljive. Pobudnika opozarjata na majhen delež otrok, ki se šola v šolah za otroke s posebnimi potrebami, in na majhno število otrok v oddelku v teh šolah ter na to, da ti otroci zaradi svojih posebnosti oddelkov ne zapuščajo brez varuha ali učitelja, kar naj bi dodatno zmanjšalo možnost prenosa in širjenja okužb. Sklicujeta se tudi na zgoraj navedene strokovne ugotovitve, da je število okuženih otrok majhno, da otroci redko zbolijo, da so njihovi simptomi blagi in da naj bi bili redko prenašalci.
 
5. Pobudnika ugotavljata, da so napadeni akti začasne narave ter bodo omejitve in ukrepi iz teh aktov kmalu prenehali veljati. Predlagata, naj Ustavno sodišče o pobudi odloči tudi v takšnem primeru, ker pobuda odpira posebej pomembna ustavnopravna vprašanja, ki bodo v primeru podaljšanja ukrepov in ob morebitnih ponavljajočih se valovih epidemije znova aktualna.
 
6. Pobuda je bila poslana v odgovor Vladi in ministrici, pristojni za šolstvo. Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ) v odgovoru meni, da sta pobuda in predlog za začasno zadržanje izpodbijanih aktov neutemeljena. Navaja, da je začasna prepoved zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih nujen in učinkovit ukrep za obvladovanje epidemije in za zaščito javnega zdravja. MIZŠ meni, da je treba ob tehtanju med tveganjem, ki bi ga za varstvo javnega zdravja pomenilo odprtje šol, in pravico do izobraževanja v šolskih prostorih začasno prepovedati zbiranje ljudi v šolah. Ob tem navaja, da so v šolah tudi zaposleni, da tja prihajajo starši in da učenci in dijaki uporabljajo javni prevoz, kar so vse okoliščine, ki izrazito negativno vplivajo na širjenje epidemije. Zaradi učinkovite in hitre vzpostavitve šolanja na daljavo ukrep zaprtja šol po mnenju MIZŠ ni prekomerno posegel v pravico otrok do izobraževanja. MIZŠ navaja, da je prehod na izobraževanje na daljavo gotovo povezan z določenimi težavami in skrbmi, s katerimi se soočata tudi pobudnika in njuni družini, ki pa niso nesorazmerne z nevarnostjo širjenja COVID-19. Izobraževanje na daljavo naj ne bi pomenilo izključitve določenega dela otrok iz vzgojno-izobraževalnega procesa. Učitelji in svetovalni delavci naj bi posebno skrb namenjali prav ranljivejšim skupinam otrok, kamor sodijo tudi otroci s posebnimi potrebami. V zvezi s tem MIZŠ pojasnjuje, da je bilo šolam, ki izvajajo prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in posebni program za otroke z zmerno, težjo in težko motnjo v duševnem razvoju ter prilagojene programe z enakovrednim izobraževalnim standardom, dano navodilo, da izvajajo vzgojno-izobraževalno delo v okviru možnosti, ki so dodatno pogojene z zdravstvenim stanjem posameznih učencev. Navaja, da je šole pozvalo, naj za učence s posebnimi potrebami pripravljajo prilagojena učna gradiva, naj navodila zanje individualizirajo in jih prilagodijo učenčevemu primanjkljaju, pri čemer naj smiselno upoštevajo učenčev individualiziran program. Dodaja, da se pri oblikovanju nalog in navodil vključujejo tudi šolski svetovalni delavci in da so šole dobile tudi okrožnico, naj se čim bolj povežejo s starši in jih pozovejo, da šolo sproti seznanjajo o otrokovih potrebah in težavah ter morebitnih stiskah, za katere v nadaljevanju poiščejo najbolj optimalno rešitev. Navaja, da se v pomoč otroku na daljavo vključujejo tudi drugi strokovni ali celo zdravstveni delavci. Predlog za začasno zadržanje je po mnenju MIZŠ v nasprotju z vsemi ukrepi za preprečitev širjenja virusa in bi pomenil neposredno škodo za javno zdravje. Odprtje šol ne bi pomenilo le prihod učencev v šole, temveč vseh zaposlenih, potrebno bi bilo sprostiti javni prevoz, omogočiti odprtje domov za učence in dijaških domov. V zvezi s tem MIZŠ opozarja, da je zdravstveni sistem v Sloveniji na robu preživetja, po številu smrti pa je Slovenija med vodilnimi v Evropi.
 
7. Na pobudo je odgovorila tudi Vlada. Vsebina odgovora Vlade je popolnoma  enaka vsebini odgovora MIZŠ.
 
 
B. – I.
 
8. Pobudnika izpodbijata ureditev, ki prepoveduje zbiranje v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja in določa začasno izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Za pobudnika je sporno, da se na podlagi te ureditve na daljavo, in ne v šolah, izvaja vzgojno-izobraževalno delo tudi za otroke s posebnimi potrebami. Prvi pobudnik prvo leto obiskuje prilagojen program devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom. Drugi pobudnik četrto leto obiskuje posebni program osnovne šole. Gre za programa, ki se sprejmeta za otroke s posebnimi potrebami, ki glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje ne morejo doseči izobrazbenega standarda po izobraževalnem programu osnovnošolskega izobraževanja, pri čemer je posebni program namenjen za otroke z zmerno, težjo in težko motnjo v duševnem razvoju (drugi odstavek 6. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami, Uradni list RS, št. 58/11 in 90/12 – v nadaljevanju ZUOPP-1).
 
Glede prepovedi zbiranja v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja
 
9. Začasno zbiranje ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 prepoveduje Odlok. Materialno podlago za sprejetje Odloka pomeni Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20 – v nadaljevanju ZNB), ki v tretjem odstavku 39. člena določa, da lahko, kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, Vlada odredi prepoved zbiranja ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni. Z Odlokom je bil takšen ukrep sprejet.
 
10. Na podlagi izpodbijanih 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka velja prepoved zbiranja tudi v osnovnih šolah s prilagojenim programom in v zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, razen v tistih, ki so ustanovljeni za delo z otroki s čustvenimi in vedenjskimi motnjami. Izpodbijani določbi se nanašata na pobudnika. Pobudnika obiskujeta osnovno šolo, v kateri poteka vzgoja in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami. Prvi pobudnik obiskuje prilagojen program in zanj velja 3. točka prvega odstavka 1. člena Odloka. Na drugega pobudnika, ki obiskuje poseben program osnovne šole, se nanaša 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka. Navedbe pobudnikov, da drugi pobudnik ni zajet niti v 5. točki prvega odstavka 1. člena Odloka, ker javne šole niso zavodi iz petega odstavka 18. člena ZUOPP-1, niso utemeljene. Po ZUOPP-1 so organizacije, ki lahko izvajajo posebne programe vzgoje in izobraževanja, sicer res razdeljene na javne šole, javne zavode in javne socialnovarstvene zavode, kar pa ne pomeni, da se pojem zavod za vzgojo in izobraževanje iz 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka ne more nanašati tudi na osnovne šole, ki izvajajo poseben program vzgoje in izobraževanja. Upoštevaje drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 – ZZ) so namreč zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, osnovna šola pa je takšna organizacija.
 
11. V zvezi s časovno veljavnostjo ukrepov iz 1. člena Odloka je v 4. členu Odloka določeno, da strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost. Napotitev 4. člena Odloka na periodično odločanje Vlade o tem, ali ukrepi iz Odloka še vedno veljajo, pomeni, da lahko pravno podlago za uporabo ukrepov iz Odloka po poteku sedmih dni od njegove izdaje pomenijo le sklepi Vlade o nadaljnji uporabi oziroma o podaljšanju teh ukrepov. Veljavnost ukrepov zgolj na podlagi Odloka se je tako iztekla že po sedmih dneh od njegove izdaje, njihova nadaljnja veljavnost pa je bila odvisna od veljavnosti nadaljnjih sklepov Vlade o njihovem podaljšanju.
 
12. O podaljšanju uporabe ukrepov iz Odloka je Vlada do sedaj odločala trikrat. Iz sklepa z dne 5. 11. 2020 izhaja, da se je Vlada seznanila s strokovno oceno strokovne skupine za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19 in odločila, da se uporaba ukrepov in omejitev, ki so določene v Odloku, podaljša za sedem dni. S sklepoma z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020 pa je Vlada, prav tako na podlagi seznanitve z oceno strokovne komisije, odločila, da se veljavnost ukrepov iz Odloka podaljša (še) za štirinajst oziroma sedem dni.
 
13. S temi sklepi je Vlada na izviren način določila nadaljnjo veljavnost ukrepov iz Odloka. Tako je na abstrakten način uredila pravni položaj nedoločenega števila pravnih subjektov, na katere se nanašajo (vzgojno-izobraževalni zavodi in zlasti učenci, ki jih obiskujejo). To pomeni, da so omenjeni sklepi Vlade po svoji vsebini predpis. Ustavno sodišče šteje namreč za predpis vsak akt, ki vsebuje splošna in abstraktna pravna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, oziroma ki vsebuje pravila, ki navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje).[1] Ustavno sodišče ugotavlja, da sklepi niso bili uradno objavljeni, kar pa ne vpliva na to, da jih po vsebini ne bi opredelili kot predpise. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je namreč za opredelitev podzakonskega akta za predpis ključna njegova vsebina (materialni kriterij) in ne naziv ali subjekt oziroma postopek sprejemanja.
 
14. Okoliščina, da sklepi Vlade niso bili objavljeni, vpliva na njihovo veljavnost in posledično tudi na veljavnost ukrepov iz Odloka. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Sklepa Vlade z dne 5. 11. 2020 sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Glede na medsebojno povezanost tega sklepa s sklepoma Vlade z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020 (z vidika obravnavane problematike gre za po vsebini enake akte) in povezanost teh sklepov z Odlokom, katerega veljavnost naj bi podaljševali, je Ustavno sodišče po 30. členu ZUstS začelo tudi postopek za oceno ustavnosti sklepov z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020. Sklepa o začetku postopka za oceno ustavnosti sklepov Vlade z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020 Ustavno sodišče ni vročilo v odgovor Vladi, saj se je do akta z enako vsebino (to je do sklepa Vlade z dne 5. 11. 2020) že imela možnost izjaviti v okviru odgovora na pobudo in je to tudi storila. Zato je Ustavno sodišče lahko takoj sprejelo tudi odločitev glede teh dveh sklepov. Preden predpisi začnejo veljati, morajo biti objavljeni. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu (glej 154. člen Ustave). Ker obravnavani sklepi Vlade niso bili objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije, torej niso mogli začeti veljati. Sklepa Vlade z dne 5. 11. 2020 in z dne 12. 11. 2020 se zato nista smela uporabljati, sklep Vlade z dne 26. 11. 2020 pa se ne sme uporabljati. O tem je Ustavno sodišče odločilo v 1. in 2. točki izreka. Odločitev Ustavnega sodišča se nanaša na tiste dele sklepov, ki so povezani z izpodbijanim Odlokom, to je na 1. točko sklepa z dne 5. 11. 2020, drugo alinejo 1. točke sklepa z dne 12. 11. 2020 in šesto alinejo a) dela 1. točke sklepa z dne 26. 11. 2020.
 
15. Kot že navedeno, so bili ukrepi o prepovedi zbiranja v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja na podlagi 1. člena Odloka veljavni le prvih sedem dni od začetka uporabe Odloka, v nadaljevanju pa je bila njihova veljavnost odvisna od veljavnosti sklepov Vlade o njihovem podaljšanju. S sklepi Vlade z dne 5. 11. 2020, z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020, ki niso niti začeli veljati, ukrepi iz Odloka niso bili veljavno podaljšani. S tem je veljavnost 1. člena Odloka in v tem okviru s pobudo izpodbijanih določb iz tega člena Odloka dejansko prenehala. V takem primeru Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUstS odloči o ustavnosti izpodbijanega predpisa, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Takšnih posledic pobudnika nista izkazala. Na podlagi gornjih ugotovitev za zaprtje šole, v katero sta vključena pobudnika, namreč ni več pravne podlage. Če niso izpolnjeni pogoji za presojo neveljavnega predpisa iz 47. člena ZUstS, Ustavno sodišče pobudo praviloma zavrže (tretji odstavek 25. člena ZUstS). Vendar pa pobudnika zatrjujeta, da gre za zadevo, ki naj bi odpirala pomembna ustavnopravna vprašanja, ki bodo v primeru podaljšanja ukrepov in ob morebitnih ponavljajočih se valovih epidemije znova aktualna, in predlagata, naj Ustavno sodišče odloči o pobudi tudi v primeru prenehanja veljavnosti izpodbijanih predpisov.
 
16. Z vprašanjem, ali lahko Ustavno sodišče, čeprav pogoji iz 47. člena ZUstS niso izpolnjeni, presoja tudi akte, ki ne veljajo več, se je Ustavno sodišče že ukvarjalo. V odločbi št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20) je zavzelo stališče, da ni namen prvega in drugega odstavka 47. člena ZUstS, ki pomenita izjemo od pravila, da se Ustavno sodišče osredotoči na presojo veljavnih predpisov, da bi Ustavnemu sodišču preprečili ustavnosodni nadzor nad zakonodajno ali izvršilno oblastjo v primeru predpisov, katerih veljavnost je izrazito vpeta v časovno omejene okvire. To bi namreč pomenilo, da se Ustavno sodišče sploh ne bi moglo izreči o ustavnosti aktov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, čeprav bi presoja naslavljala zelo pomembna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, ki se bodo sprejemali v prihodnosti. Posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča zato lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti (27. točka obrazložitve v odločbi št. U-I-83/20).
 
17. Pobuda obravnava vprašanje ustavne skladnosti predpisa, s katerim je bilo z namenom preprečiti širjenje epidemije COVID-19 določeno tudi zaprtje šol oziroma zavodov, ki izvajajo vzgojno-izobraževalni program za otroke s posebnimi potrebami. Ugotovljena neveljavnost tega predpisa ni posledica izboljšanja epidemiološke slike na območju Republike Slovenije, ki bi narekovala sprejem odločitve Vlade o odpravi teh ukrepov, temveč zgolj posledica tega, da sklepi Vlade, s katerimi je Vlada nameravala podaljšati veljavnost teh ukrepov, zaradi formalnih pomanjkljivosti v zvezi z njihovo izdajo, niso začeli veljati (glej zgoraj). Glede na to je že iz tega razloga mogoče pričakovati, da bo takšen ukrep Vlada lahko znova sprejela. Poleg tega se virus SARS-CoV-2 v državi (pa tudi izven nje) še vedno širi in je zato tudi iz tega razloga v prihodnosti razumno pričakovati možnost sprejetja novih enakih oziroma podobnih ukrepov. Časovna veljavnost takšnih ukrepov bo omejena z epidemiološko sliko v državi, kar bi lahko povzročilo, da Ustavno sodišče tudi takrat ne bi moglo opraviti vsebinske presoje ustavnosti takšnih ukrepov. Glede na to, da izpodbijana ureditev lahko pomeni omejitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin tako ranljive skupine oseb, kot so otroci s posebnimi potrebami, gre po presoji Ustavnega sodišča v tej zadevi za odločitev o pomembnem precedenčnem ustavnopravnem vprašanju. Glede na to je javni interes po vsebinski presoji ne več veljavnih izpodbijanih določb Odloka utemeljen in je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka sprejelo (3. točka izreka).
 
Glede izvajanja pouka na daljavo
 
18. Zaradi zaprtja šol je bil 5. 11. 2020 sprejet tudi sklep ministrice za izobraževanje o začasnem šolanju na daljavo. Materialno podlago za njegovo sprejetje je pomenil ZZUOOP, ki v prvem odstavku 104. člena določa, da lahko, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, vzgojno-izobraževalno delo (pouk in druge oblike organiziranega dela) z učenci, dijaki in študenti v osnovnih šolah, osnovnih šolah s prilagojenim programom, zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, glasbenih šolah, srednjih in višjih strokovnih šolah poteka v obliki izobraževanja na daljavo. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje. Časovna omejitev veljavnosti tega sklepa ni z ničemer določena, kar pomeni, da bo veljal do preklica.[2]
 
19. Izpodbijani sklep določa, da se zaradi poslabšanja epidemiološke situacije v vzgojno-izobraževalnih zavodih začasno izvaja vzgojno-izobraževalno delo na daljavo, in sicer v osnovnih šolah in glasbenih šolah. Izraz osnovna šola v tem sklepu je treba razumeti tako, da se nanaša na vse osnovne šole, vključno s tistimi, ki izvajajo prilagojene in posebne programe izobraževanja. Izraz osnovna šola je namreč splošen. Zato je neutemeljeno sklicevanje pobudnikov na to, da se sklep nanju morda sploh ne nanaša.
 
20. Tudi izpodbijani sklep ministrice, tako kot v 12. točki navedeni sklepi Vlade, ni bil uradno objavljen. In tudi ta sklep je po svoji naravi predpis. Zakonodajalec je namreč sprejetje odločitve o tem, da poteka vzgojno-izobraževalno delo na daljavo, v celoti prepustil ministru, pristojnemu za izobraževanje (prvi odstavek 104. člena ZZUOOP). Sklep ministrice zato pomeni izvirno odločitev ministrice o izvajanju pouka na daljavo. S tem na abstrakten način ureja pravni položaj nedoločenega števila pravnih subjektov, na katere se nanaša.
 
21. Ustavno sodišče je tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti sklepa ministrice sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS tudi v zvezi s tem sklepom takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Kot že navedeno, lahko predpis začne veljati le, če je objavljen. Predpisi državnih organov morajo biti objavljeni v uradnem državnem glasilu (glej 154. člen Ustave). Ker sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, ni bil objavljen, ni začel veljati in se ne sme uporabljati (4. točka izreka).
 
 
B. – II.
 
22. Glede na to, da za izvajanje ukrepa iz 1. člena Odloka, to je za začasno prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja, v katerih naj bi bili ti ukrepi podaljšani z neveljavnimi vladnimi sklepi (presojanimi v tej zadevi), ni ustrezne pravne podlage, bi se morale te organizacije takoj ponovno odpreti. Ustavno sodišče se zaveda, da epidemiološka slika v državi morda še ne dopušča zbiranja ljudi v tako velikem številu zavodov s področja vzgoje in izobraževanja oziroma da so v zvezi z njihovim odprtjem morda potrebne določene usmeritve in organizacijske prilagoditve. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS sprejelo način izvršitve svoje odločitve. Odločilo je, da sprejeta odločitev učinkuje šele po preteku treh dni od njene objave v Uradnem listu Republike Slovenije (5. točka izreka). S tem bodo imeli organi, ki so pristojni odločati o zaprtju zavodov s področja vzgoje in izobraževanja in odrediti izvajanje šolanja na daljavo, na voljo dovolj časa, da ponovno pretehtajo strokovno utemeljenost takšnih ukrepov in se v zvezi s tem ustrezno odzovejo oziroma da odredijo vse, kar je morebiti potrebno za prehod na ponoven način izvajanja vzgoje in izobraževanja v institucijah, ki to izvajajo. Glede na to, da je ena izmed možnih odločitev, ki jo bo lahko sprejela Vlada, tudi ta, da morajo biti šole in zavodi s področja vzgoje in izobraževanja še naprej zaprti, Ustavno sodišče dodaja, da bi bili, upoštevaje trenutne razmere, izpolnjeni pogoji za začasno zadržanje 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka, ki se nanašata na prepoved izvajanja vzgoje in izobraževanja v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami.
 
23. Na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS sme namreč Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale. Za takšen primer gre v tej zadevi.
 
24. Nasprotna udeleženca sicer v odgovoru na predlog za začasno zadržanje opozarjata, da odprtje šol ne bi pomenilo le prihoda učencev v šole, temveč prihod vseh zaposlenih, ter da bi bilo potrebno sprostiti javni prevoz in omogočiti odprtje domov za učence in dijaških domov. Število šolajočih se otrok s posebnimi potrebami je tako majhno, da prepoved njihovega zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih in izvajanje drugih s tem povezanih dejavnosti, kolikor bi jih bilo nujno treba sprostiti in tega ne bi bilo mogoče organizirati z vidika preprečitve širjenja virusa v dovolj varni obliki, ne more pomeniti bistvenega doprinosa pri preprečevanju nadaljnjega širjenja virusa in pri obvladovanju epidemije. Odlok sam ne prepoveduje zbiranja ljudi v vseh zavodih, ki izvajajo dejavnost vzgoje in izobraževanja. Po tretji alineji prvega odstavka 2. člena Odloka namreč prepoved zbiranja ljudi ne velja za vrtce v zmanjšanem obsegu, ki zagotavljajo nujno varstvo za otroke, katerih starši so zaposleni in varstva ne morejo zagotoviti na drug način, če tako odloči župan občine, na območju katere vrtec izvaja dejavnost. Po drugi strani bi še nadaljnje izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa nedvomno lahko imelo škodljive posledice za otroke s posebnimi potrebami. Ti, upoštevaje njihove posebnosti in primanjkljaje, potrebujejo zanje še posebej prilagojeno izvajanje izobraževanja, ki so ga lahko praviloma deležni le v zavodih, v katerih se z njimi ukvarjajo za to posebej strokovno usposobljeni delavci, njihovi starši pa jim tega morda ne morejo oziroma niti ne znajo zagotoviti, zaradi česar ima zaprtje šol za te otroke še veliko večje posledice kot pri drugih otrocih. Glede na to je treba pritrditi pobudnikoma, da izostanek takšnega dela lahko vpliva na njun razvoj, še posebej, če ti ukrepi trajajo dlje časa, kot je to v obravnavanem primeru. Poleg tega pa so zaradi zaprtja zavodov, v katerih se izobražujejo, ti otroci prikrajšani za izvajanje vseh  specialnih obravnav, ki so jih deležni v teh zavodih, s čimer se jim tudi povzroča škoda. Pri tem ni mogoče a priori zanikati, da bodo lahko posledice takšne oblike izobraževanja, ki traja dalj časa, pri posameznih otrocih s posebnimi potrebami, na katere se nanaša izpodbijani Odlok, težko popravljive.
 
 
C.
 
25. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 30. in 40. člena, tretjega odstavka 26. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje. Sodnica Mežnar in sodnik Pavčnik sta napovedala pritrdilni ločeni mnenji. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 73. člena Poslovnika sklenilo, da se sklep odpravi takoj, ločena mnenja pa se odpravijo po poteku rokov iz 72. člena Poslovnika.
 
 
 
 
dr. Rajko Knez
Predsednik
 
 
 
 
[1] Tako npr. v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII,145), 3. točka obrazložitve; št. U-I-126/05 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 73), 4. točka obrazložitve; in št. U-I-170/16 z dne 6. 6. 2018 (Uradni list RS, št. 43/18, in OdlUS XXIII, 9), 7. točka obrazložitve.
[2] Dne 26. 11. 2020 je bila na spletni strani MIZŠ objavljena novica, da bo, ker je trenutna epidemiološka situacija slabša od pričakovane, v tednu od 30. 11. do 4. 12. 2020 izobraževanje na vseh ravneh še vedno potekalo na daljavo.
 
 
U-I-445/20-15          
10. 12. 2020
 
 
 
 
 
 
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k delni odločbi in sklepu št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020
 
 
 
1. Delna odločba in sklep v zadevi št. U-I-445/20 sta v četrtek, 3. 12. 2020, odjeknila kot malokatera odločitev Ustavnega sodišča v zadnjem času. To je razumljivo, upoštevajoč daljnosežnost posledic, ki jih odločitev prinaša tudi za druge ukrepe. Vendar bi rada poudarila, da je to le "kolateralna škoda", stranska posledica naše odločitve. Bistvo vložene pobude in odločitve Ustavnega sodišča ni v (nesporno) zaničljivem odnosu Vlade do vladavine prava. Njeno bistvo je empatija do najšibkejših med šibkimi – otrok s posebnimi potrebami. Ustavno sodišče Vladi sporoča, da uživajo otroci s posebnimi potrebami tudi v času epidemije posebno varstvo, zaradi katerega so lahko splošni ukrepi zanje neprimerni (nesorazmerni). Otroci s posebnimi potrebami so v šolah in zavodih deležni ne le izobraževanja, pač pa tudi terapevtske (torej zdravstvene) obravnave ter socializacije, ki so prav za te otroke neprecenljive vrednosti. Brez kontinuirane obravnave je njihov razvoj ogrožen bolj, kot to velja za druge otroke. Danes, teden dni kasneje (četrtek, 10. 12. 2020), Vlada sporočilo Ustavnega sodišča še vedno ignorira. Nobenega znaka ni, da bi se šole s prilagojenim programom začele odpirati. Zdaj Vlada razkazuje tudi popolno brezbrižnost do otrok s posebnimi potrebami.
 
2. V nadaljevanju pojasnjujem, zakaj je potrebno nemudoma pričeti z odpiranjem šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami; zakaj ima Odlok o zaprtju šol[1] neposreden učinek za otroke; zakaj je pomembno, da Vlada najmanj vsakih 7 dni z novim predpisom uveljavi ukrepe, s katerimi se v času epidemije posega v človekove pravice; ter da je kasnejša objava ločenih mnenj skladna z našo prakso in poslovniškimi pravili.
 
Kasnejša objava ločenih mnenj
 
3. Ustavno sodišče je delno odločbo in sklep št. U-I-445/20 sprejelo v četrtek, 3. 12. 2020, in ju še istega dne vročilo Vladi ter objavilo v Uradnem listu RS. Hkrati je odločilo, da bodo ločena mnenja pripravljena in objavljena kasneje, v nadaljnjih sedmih dneh. Takšno možnost ureja Poslovnik Ustavnega sodišča v prvem odstavku 73. člena in jo je Ustavno sodišče (tudi v tej sestavi) v preteklosti že uporabilo (npr. sklep št. U-I-246/19 z dne 24. 10. 2019). Problematiziranje dejstva, da so v tej zadevi ločena mnenja objavljena kasneje kot odločba, je zato neupravičeno.
 
Zaprtje šol kot realni akt ravnateljev
 
4. Na seji je bilo izraženo (osamljeno) stališče, da bi moralo Ustavno sodišče pobudo staršev in otrok s posebnimi potrebami zavreči, saj naj Odlok, s katerim je Vlada zaprla vse (osnovne in srednje) šole v državi, ne bi imel neposrednih učinkov za otroke, temveč zgolj za šole. Po tej tezi bi morali za zagotovitev pravnega varstva otroci po koncu podaljšanih jesenskih počitnic oditi v šolo. Ko bi ugotovili, da je njihova šola zaprta, bi morali pred pristojnim upravnim sodiščem vložiti tožbo zoper svojo šolo v t. i. subsidiarnem upravnem sporu (drugi odstavek 157. člena Ustave) in zahtevati, da jo odprejo. S tožbo bi izpodbijali "realni akt", to je ravnanje šolskih ravnateljev, ki otrokom preprečujejo vstop v šole.
 
5. Ta teza je zgrešena. Masovno vlaganje tožb zoper posamezne zaprte šole ni sprejemljivo. Odlok o zaprtju šol je tipičen primer podzakonskega pravnega akta, ki neposredno učinkuje na veliko število ljudi. Težko bi našli ukrep, ki na otroke (in njihove starše) učinkuje bolj neposredno – prepoved zbiranja v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja je namreč v celotni državi ukinila šolanje v šolah.[2] Odlok o zaprtju šol brez sence dvoma neposredno učinkuje na vse otroke, ki v naši državi obiskujejo šole, in ga je možno izpodbijati samo s pobudo pred Ustavnim sodiščem.
 
Dve pomembni sporočili Ustavnega sodišča
 
6. Ustavno sodišče je Vladi poslalo dve pomembni vsebinski sporočili. Prvo se nanaša na vprašanje, ali smejo biti zavodi in šole s prilagojenim programom v trenutnih razmerah še naprej (popolnoma) zaprti. Drugo se nanaša na razumevanje narave in učinkov pravnega akta, s katerim je Vlada dolžna vsakih 7 dni presoditi, ali še obstajajo razlogi za ukrepe, s katerimi se zaradi zaustavljanja epidemije omejujejo človekove pravice.
 
Šole s prilagojenim programom se morajo takoj začeti odpirati
 
7. Ustavno sodišče je škodo, ki zaradi zaprtja šol in zavodov nastaja otrokom s posebnimi potrebami, tehtalo s škodljivimi posledicami, ki bi jih imelo njihovo odprtje za zaustavljanje epidemije. Nedvoumno je povedalo, da je škoda, ki nastaja otrokom, večja.[3] Vlada na podlagi odločitve Ustavnega sodišča šol s prilagojenim programom ne sme več zapreti, še manj jih sme "vreči v skupni koš" z osnovnimi in srednjimi šolami. Upoštevaje razloge iz delne odločbe in sklepa bi moralo ministrstvo takoj začeti z odpiranjem šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami.[4]
 
8. Navedeno ne pomeni, da morajo šole s prilagojenim programom delati v enakem obsegu in na enak način kot v normalnih razmerah. Jasno je, da obstajajo realne ovire, ki v času epidemije vplivajo tudi na njihovo delo. Nedelovanje javnega prevoza, možnost hujših zdravstvenih zapletov pri nekaterih otrocih in dejanska nemožnost "čez noč" odpreti šole so nesporno dejavniki, ki jih je treba upoštevati. Zato odločitev Vlade v soglasju z vodstvi šol in zavodov o tem, kdaj, kako in za koga se bodo šole odprle, ne bi bila v neskladju s sporočilom Ustavnega sodišča.
 
9. Tudi iz povzetka mnenja Strokovne svetovalne skupine Ministrstva za zdravje[5] glede vračanja otrok s posebnimi potrebami v šole in zavode izhaja, da vprašanje ni več, ali te šole odpreti, pač pa le, kako k temu pristopiti: "Odpiranje šol za otroke s posebnimi potrebami naj bo individualno glede na to, kakšne so diagnoze otrok s posebnimi potrebami v posamezni šoli, ali gre za šole, kjer so otroci v zavodu, in tudi individualno glede na pričakovanja otrok in staršev. Nujna je dobra priprava šol na sprejem učencev, ki bodo lahko naredile vse za preprečitev vdora virusa in za takojšnjo zamejitev izbruha, če bo do njega prišlo."[6]
 
10. Vlada ni sledila niti odločbi Ustavnega sodišča niti mnenju svoje Strokovne svetovalne skupine. Na tiskovni konferenci v ponedeljek, 7. 12. 2020, je uradni govorec potrdil, da sprememb pri šolanju otrok s posebnimi potrebami zaenkrat ne bo.[7]
 
Kaj pomeni zahteva po sedemdnevnem preverjanju potrebnosti ukrepov in kakšni so njeni učinki
 
11. Ustavno sodišče je z delno odločbo in sklepom ugotovilo, da so sklepi Vlade o podaljševanju zaprtja šol po vsebini predpis, ker je z njimi izvirno odločeno o omejevanju človekovih pravic. Ker niso bili objavljeni v Uradnem listu RS, ne morejo veljati in tudi nikoli niso veljali. Odlok Vlade, s katerim je Vlada prvič zaprla šole, pa je bil objavljen v Uradnem listu RS in je veljal sedem dni. Po tem času bi morala Vlada sprejeti in v Uradnem listu RS objaviti nov predpis. Ker tega ni storila, ukinitev šolanja v šolah ni več imela pravne podlage.
 
12. Za razumevanje odločitve o neveljavnosti vladnih sklepov o podaljšanju veljavnosti zaprtja šol se moramo vrniti k zadevi Ustavnega sodišča št. U-I-83/20, ki se nanaša na ukrep prepovedi gibanja med občinami iz prvega vala epidemije. Prvi izmed odlokov, ki ga je v navedeni zadevi presojalo Ustavno sodišče,[8] odrejenih ukrepov ni časovno omejil (veljal je "do prenehanja razlogov, kar ugotovi Vlada s sklepom"). Časovno neomejeno trajanje ukrepov, s katerim je Vlada posegla v človekove pravice, je Ustavno sodišče izrecno prepoznalo kot "ne nujno za dosego njegovega namena",[9] zato je Vladi z začasno odredbo (sklep št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020) naložilo, da nadaljnjo potrebnost ukrepov ob upoštevanju stroke tedensko preverja. Vendar se ni ustavilo pri tem. Vladi je izrecno (in dodatno) zapovedalo, da mora ukrepe (ob upoštevanju stroke) vsaj vsakih sedem dni "podaljšati, spremeniti ali odpraviti".[10]
 
13. Ustavno sodišče je s tem Vladi naložilo, da o veljavnosti ukrepov, s katerimi posega v človekove pravice, vsaj vsakih sedem dni znova odloča. Vlada je bila dolžna vsak teden znova izvirno presojati, ali je ukrep prepovedi gibanja med občinami še nujen in sorazmeren. To pomeni, da mora najkasneje vsakih sedem dni pridobiti mnenje strokovne skupine in na njegovi podlagi ter ob upoštevanju aktualnih dejanskih okoliščin sprejeti nov predpis.[11] Odgovor na vprašanje, zakaj je Ustavno sodišče Vladi sploh naložilo odpravo ukrepov, če predpis po sedmih dneh tako ali tako preneha veljati, se skriva v besedici "vsaj". Če razlogi za ukrepe prenehajo prej kot v sedmih dneh, jih mora namreč Vlada odpraviti takoj.
 
14. Tako sta na primer v zadnjem času najmanj dva člana vladne strokovne skupine javno izrazila dvom o tem, da ukrep prepovedi gibanja med občinami vpliva na zajezitev epidemije.[12] Če v njegovo smiselnost dvomijo celo vladni strokovnjaki, tak ukrep najbrž ni niti primeren niti nujen – torej ni sorazmeren. Kolikor to drži, je Vlada dolžna takoj, najkasneje pa ob prvem ponovnem odločanju (to soboto) prepoved gibanja med občinami odpraviti. Tehnično bi zadoščalo, če novi predpis o omejevanju gibanja tega ukrepa ne bo več vseboval.
 
15. Če Vlada z ukrepi posega v temeljne človekove pravice, mora o tem odločati s splošnim pravnim aktom – predpisom.[13] Katera vrsta podzakonskega splošnega akta je nomotehnično najprimernejša za urejanje vladnih posegov v človekove pravice, je zanimivo pravno vprašanje.[14] Glede na zakonsko ureditev je to verjetno uredba.[15] Sklep Vlade je (praviloma posamični) akt, s katerim Vlada določi nalogo, njene nosilce in roke za njeno izvedbo. Odlok je predpis, ki ga mora Vlada vsebinsko obrazložiti, navesti pravno podlago ter opraviti presojo njegovih posledic (8.c člen Poslovnika Vlade Republike Slovenije). Bistveni (formalni) del vsakega predpisa je obrazložitev razlogov za njegovo sprejetje (pripravljalno gradivo). Možnost, da se uradni organi (tudi Ustavno sodišče) seznanijo s pripravljalnim gradivom, je velikega pomena za kasnejšo razlago pravnega akta. Le na ta način je tudi splošna javnost lahko učinkovito obveščena o razlogih, ki utemeljujejo nadaljnje trajanje ukrepov.[16]
 
16. Opisano tehniko odločanja in sprejemanja predpisov je Vlada uporabila pri podaljševanju ukrepov (omejitev svobode gibanja) v prvem valu epidemije, ko se je odzvala na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-83/20. Vlada tedaj veljavnosti ukrepov, glede katerih je bil izdan sklep Ustavnega sodišča, ni podaljševala s sklepi, pač pa tako, da je znotraj sedmih dni sprejela nov odlok. Med dvema odlokoma (vsaj od odločitve Ustavnega sodišča dalje) ni preteklo več kot 7 dni, vsak odlok pa je bil objavljen v Uradnem listu RS.[17] Takšno ravnanje je imelo podlago tudi v posebni določbi odloka: "Strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada Republike Slovenije ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost."[18]
 
17. Pri zahtevi, da morajo biti vladne odločitve o podaljšanju ukrepov, s katerimi se posega v človekove pravice, sprejete v obliki predpisa in objavljene v Uradnem listu RS, ne gre za formalizem, temveč za temeljno zahtevo, ki izhaja že iz Ustave. V pravni državi mora biti vsak predpis, ki zadeva vnaprej nedoločen krog naslovnikov, objavljen v uradnem državnem glasilu, da lahko začne veljati. V delujoči pravni državi ne zadošča, da državljane o zaprtju šol obvešča predstavnik Vlade na tiskovnih konferencah ali njen predsednik na družbenih omrežjih.
 
18. Škoda zaradi neobstoječe pravne podlage številnih (verjetno potrebnih) ukrepov v času epidemije za državo in njene prebivalce ne bo usodna. Škoda, ki otrokom s posebnimi potrebami zaradi zaprtja njihovih šol in zavodov nastaja že šesti teden zapored, pri čemer Vlada zadnji teden ignorira tudi odločitev Ustavnega sodišča, pa utegne biti za marsikaterega izmed njih nepopravljiva.
 
 
 
 
 
                                                                                                    dr. Špelca Mežnar, l.r.
                                                                                                          Sodnica
 
 
 

[1] Gre za Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20), ki ga v nadaljevanju krajše imenujem "Odlok o zaprtju šol". Odlok je sicer prepovedal tudi izvajanje izobraževanja v samostojnih visokošolskih zavodih in na univerzah – torej za študente in druge odrasle, ki se izobražujejo.

[2] Odlok o zaprtju šol pa ni ukinil dela zaposlenih v šolah. V 2. členu Odlok zaposlenim v šolah izrecno dovoljuje, da se v njih zbirajo in zadržujejo Glej 2.člen Odloka.
[3] Glej zadnji stavek 22. točke ter 23. in 24. točko obrazložitve delne odločbe in sklepa.
[4] Ustavno sodišče odpiranja šol s prilagojenim programom ni moglo naložiti z začasno odredbo, ker začasno zadržanje neveljavnega akta (Odloka in sklepov Vlade) pojmovno ni mogoče. Kljub temu je v 22., 23. in 24. točki obrazložitve delne odločbe in sklepa popolnoma jasno povedalo, da so pogoji za začasno zadržanje sicer izpolnjeni.
[6] Enako sporočilo najdemo v medijih: "Svetovalna skupina je prejšnji teden sprejela tudi mnenje glede morebitnega vračanja otrok s posebnimi potrebami v šole. Kot je dejala Beovićeva, gre pri tem za majhno skupino prebivalstva in morebitna okužba med njimi ne bi pomembno vplivala na potek epidemije. A je treba vseeno poskrbeti za varnost teh otrok, saj nekateri bivajo v različnih zavodih, ki so izpostavljeni vdoru okužbe, poleg tega strokovnjaki ocenjujejo, da je pri teh otrocih večje tveganje, da bi imeli težji potek covida-19. Zato je treba za te učence zelo skrbno pripraviti odpiranje šol in odločati tako individualno glede na posameznega otroka kot tudi individualno glede na institucijo." Objavljeno na https://www.rtvslo.si/slovenija/pocivalsek-za-sproscanje-ukrepov-gantar-je-proti-in-omenja-moznost-odstopa/544896.
[8] Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20).
[9] Glej 26. točko obrazložitve sklepa št. U-I-83/20: "Odlok v 7. členu določa, da prepoved iz tega odloka velja do prenehanja razlogov zanjo, kar ugotovi Vlada s sklepom, ki ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. To pomeni, da so posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine, odrejeni z Odlokom, trajnejše narave, ker niso časovno zamejeni. Tako urejanje ni nujno za dosego namena, ki ga Odlok zasleduje […]."
[10] Glej sklep št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020. Točka 4 izreka se glasi: "Odločitev iz 2. točke izreka tega sklepa se izvrši tako, da mora Vlada brez odlašanja po vročitvi tega sklepa, nato pa vsaj vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti. O tem mora Vlada obvestiti javnost."
[11] Ukrepi, s katerimi se posega v človekove pravice, ne smejo veljati več kot sedem dni, lahko pa seveda manj. Po sedmih dneh je za nadaljnjo veljavnost potreben nov predpis.
[12] Doc. dr. Tatjana Lejko Zupanc je izjavo podala v prvi osebi množine (iz česar bi lahko izhajalo, da govori v imenu celotne strokovne skupine): "Verjetno bi bilo smiselno razmisliti o prepovedi prehajanja čez občinske meje. Nismo čisto prepričani, da je ta ukrep prinesel kaj dobrega." Glej članek v Delu, https://www.delo.si/novice/slovenija/kdaj-ponovno-iz-obcine-v-obcino/.
Člani strokovne skupine v trenutku omenjenih izjav so bili:
– prof. dr. Bojana Beović, dr. med., spec. infektologije, vodja,
– Simona Repar Bornšek, dr. med., spec. družinske medicine, članica,
– mag. Marko Bitenc, dr. med., spec. torakalne kirurgije, član,
– doc. dr. Tatjana Lejko Zupanc, dr. med., spec. infektologije, članica,
– izr. prof. dr. Miroslav Petrovec, dr. med., spec. mikrobiologije, član,
– Mario Fafangel, dr. med., spec. javnega zdravja, član,
– doc. dr. Irena Grmek Košnik, dr. med., spec. klinične mikrobiologije in javnega zdravja, članica.
[13] Seveda pa o tem, ali je nek vladni akt splošni ali posamični, ne odloča njegovo ime, pač pa njegova vsebina (glej 13. točko obrazložitve večinske odločitve).
[14] Glej 21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije. Vprašanje legalitete in vprašanje ustreznosti tako obsežnega urejanja obravnavane materije s podzakonskimi predpisi zavestno puščam ob strani.
[15] Glej prav tam: "Uredbo za uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu […]."
[16] Ena ključnih težav z neveljavnimi sklepi o podaljšanju zaprtja šol je tudi ta, da niso objavljeni na transparenten način.
[17] Odlok/38 (spremenjen z Odlokom/51) ni bil časovno omejen (o tem je odločalo Ustavno sodišče). Vlada je 15. 4. 2020 sprejela nov Odlok/52 (še vedno časovno neomejen), ki je začel veljati 18. 4. 2020. Ustavno sodišče je sklep št. U-I- 83/20 sprejelo 16. 4. 2020. Z Odlokom/58 z dne 24. 4. 2020 (z začetkom veljavnosti 25. 4. 2020) je Vlada Odlok/52 spremenila tako, da je uvedla člen, ki omejuje časovno veljavnost ("Strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada Republike Slovenije ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost." Nato je bil 29. 4. 2020 sprejet Odlok/60, ki je veljal od 30. 4. 2020 dalje. Med Odlokom/52 in novim Odlokom/60 torej ni preteklo več kot sedem dni. Sklepov o podaljšanju ukrepov Vlada v tem času glede omenjenih odlokov ni sprejemala.
[18] Enako določbo vsebuje 4. člen Odloka o zaprtju šol.
 
U-I-445/20-16          
10. 12. 2020
 
 
 
 
Ločeno mnenje sodnika dr. Marijana Pavčnika k delni odločbi in sklepu št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020
 
DOSLEDNOST VLADAVINE PRAVA
 
 
1. Delna odločba in sklep v zadevi št. U-I-445/20 sta me ponovno spomnili na Radbruchovo misel, da ljudstvu koristi "samo to, kar je pravo".[1] Izrek ugotavlja, da dva sklepa vlade in sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, niso začeli veljati in da se zato ne smejo uporabljati. Vsi trije sklepi so, gledano vsebinsko, predpisi, ki vsebujejo splošna in abstraktna pravna pravila. Njihova pomanjkljivost je, da niso bili objavljeni v državnem uradnem glasilu. Pri obeh sklepih Vlade je rečeno, da vlada "o sprejetih sklepih obvesti Državni zbor, javnost pa obvesti govorec Vlade Republike Slovenije za obveščanje javnosti o ukrepih za zajezitev in obvladovanje epidemije nalezljive bolezni COVID-19 po sredstvih javnega obveščanja". Pri sklepu ministrice, pristojne za izobraževanje, je navedeno, da "sklep začne veljati z dnem podpisa in se objavi na spletni strani Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport". Če bi naštetim sklepom priznali, da so pravno veljavni, bi šlo za "psevdo" pravne akte.
 
2. Predpostavki za to, da splošni pravni akt postane veljavni pravni akt in da ima obvezno pravno moč, sta, da je akt objavljen v ustreznem uradnem glasilu in da nastopi trenutek, ki je določen kot začetek njegove veljavnosti.[2] V konkretnem primeru, ki je opisan v 1. točki, sklepi niso bili pravno pravilno objavljeni. Brž ko je tako, je pravno neogibno, da niso začeli veljati in da jih zato tudi ne smemo uporabljati.
 
3. Vprašanja zase so, kako je z ustavnimi in zakonskimi temelji, da je podzakonske akte dovoljeno sprejemati, kakšna je lahko njihova vsebina in kako naj jih poimenujemo. Vse to so zelo občutljivi vidiki, ki jih je treba skrbno pretehtati.[3] Če tega ne storimo, se lahko primeri, da podzakonski akti nedopustno posegajo v ustavne in zakonske pravice in dolžnosti pravnih subjektov. Če se kaj takega v resnici zgodi, se odprejo vrata samovolji, ki tepta vladavino prava.[4] Na to, da do tovrstnih spodrsljajev ne prihaja, moramo biti še posebej pozorni v družbenih razmerah, ki odstopajo od običajnega vsakdana.[5]
 
 
 
 
                                                                                   dr. Marijan Pavčnik, l.r.
                                                                                                 Sodnik
 
 
 
 
[1] G. Radbruch, Pet minut filozofije prava (1945), v: M. Cerar, A. Novak, M. Pavčnik, Uvod v pravoznanstvo, 3., pregledana, spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2019, str. 13. Radbruchovih Pet minut filozofije prava je ponatisnjenih tudi v G. Radbruch, Filozofija prava, študijska izdaja, izdala R. Dreier, S. Paulson, Cankarjeva založba, Ljubljana 2001. Ponatis: GV Založba, Ljubljana 2007.
[2] Glej M. Pavčnik, Teorija prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja (s poglavjem A. Novaka), GV Založba, Ljubljana 2020, str. 210 in nasl. Glej tudi Nomotehtnične smernice, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2008, str. 99 in nasl.
[3] Glej in prim. M. Pavčnik, Teorija prava, nav. delo, str. 260 in nasl., A. Igličar, Zakonodajna dejavnost, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 109 in nasl., in P. Badura, Staatsrecht, 6. izdaja, C. H. Beck, München 2015, str. 664 in nasl.
[4] O vladavini prava glej na načelni ravni M. Pavčnik (ur.), Pravna država, GV Založba, Ljubljana 2009. Avtorji posameznih razprav so M. Cerar, A. Igličar, E. Kerševan, M. Pavčnik, V. Simič, M. Škrk, F. Testen in D. Wedam Lukić.
[5] O tem je beseda tudi v ločenem mnenju Sistem zavor in ravnovesij kot stalnica, ki sem ga napisal v zadevi št. U-I-83/20.
 
Številka:    U-I-445/20-17          
Datum:      14. 12. 2020
 
 
 
 
 
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA Dr. Dr. JAKLIČA (OXFORD ZK, HARVARD ZDA) K DELNI ODLOČBI IN SKLEPU
ŠT.  U-I-445/20 Z DNE 3. 12. 2020
 
 
 
AUDIATUR ET ALTERA PARS,[1] ALI
"ČE SEM SE RES ZMOTIL, BI BIL EDEN DOVOLJ"
 
 
 
1. NEOBIČAJNI NAČIN ODLOČANJA
 
Večina Ustavnega sodišča je v tej zadevi med drugim odločila, da odločitve Vlade o podaljšanju ukrepov iz Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah niso začele veljati, ker niso bile objavljene v Uradnem listu.   
 
Takšni odločitvi večine nisem mogel pritrditi, ker po moji oceni njeno razlogovanje temelji na nekaj precej očitnih strokovnih napakah ali vsaj večjih obrazložitvenih pomanjkljivostih in ker večina v cilju takojšnje, nenadne odločitve ni zagotovila, da bi ob pridobitvi in preučitvi argumentacije nasprotne strani ta te napake lahko sprevidela in se jim izognila. Večina je v tej zadevi po moji oceni odločala preuranjeno in preveč rokohitrsko, za vsako ceno, z objavo praktično še isti dan, kot je bila odločitev na hitro predlagana. Tako Ustavno sodišče, kljub temu, da je pobudo imelo pri sebi že tri tedne, celo sploh ni pridobilo niti stališča nasprotne strani (Vlade oziroma njene službe za zakonodajo) glede vprašanja neobjave v Uradnem listu kot osrednjega razloga, zaradi katerega je takšno odločitev sprejelo. Te argumente smo šele po odločitvi, torej ex post facto, lahko slišali od Službe Vlade za zakonodajo in to na njeno lastno iniciativo.[2] A če bi, kot je po postopku predvideno, Ustavno sodišče takšno stališče stranke pridobilo vnaprej (rok za to je lahko zelo kratek, tudi le kak dan, dva), bi se zagrešitvi lastnih napak in pomanjkljivosti vsled prevelike naglice lahko izognilo. Nekaj teh razkrije že omenjeno naknadno pojasnilo vladne službe za zakonodajo. Prav tako pa se večina ob svoji odločitvi ni soočila s še enim očitnim protiargumentom, ki je z naknadno izraženim stališčem vladne službe za zakonodajo vsebinsko povezan, a vendarle drugačen. Gre za to, da Ustava v izrecni določbi drugega odstavka 157. člena v takšnih okoliščinah podeljuje pristojnost odločanja najprej Upravnemu in ne Ustavnemu sodišču, zaradi česar bi bilo treba pobudo v tej fazi, razen če bi kršili izrecno določbo Ustave, zavreči, stranke pa bi se morale najprej obrniti na Upravno sodišče. Tudi temu protiargumentu, ki je terjal resno preučitev, preden bi se odločilo v nasprotju z njim, večina ni namenila nobene analize, niti kakšnega konsistentnega doktrinarnega odgovora, k čemur je bila sicer izrecno izzvana. A je kljub takšni nezavrnitvi očitnega protiargumenta vseeno odločila nasprotno, kar ni skladno z minimalnimi standardi pravne argumentacije in pravnega odločanja. Podobno v prid naglici odločitve je večina zavrnila tudi moj nadaljnji predlog, da bi omenjene pomanjkljivosti opisal v ločenem mnenju v ustrezno skrajšanem roku čez noč do jutranjih ur, ko bi nato v javnost lahko prišla celostna odločitev, skupaj z ločenim mnenjem in protiargumenti, kot je to običajno. Tudi ta predlog je večina zavrnila brez vsakega argumenta in kljub izrecnemu pojasnilu, ter s tem ob polnem zavedanju, da objava naslednji dan (petek) zjutraj, namesto isti dan (četrtek) pozno popoldne, v ničemer ne vpliva na izvrševanje pravic, saj med vikendom pouka ni, do izteka tridnevnega roka (v ponedeljek) pa ima Vlada v obeh primerih isti končni rok za odločitev, kako naprej. To ločeno mnenje zato lahko podam šele danes naknadno, po javni objavi odločitve večine izpred tedna dni.
 
 
2. OBVEZNOST OBJAVE V URADNEM LISTU
 
Večina Ustavnega sodišča je v sklepu št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020  resda odločila, da mora Vlada "vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti, o čemer mora obvestiti javnost". Toda kako se v pravnem sistemu veljavnost objavljenega predpisa podaljša? Na kakšen način oziroma s katero pravno tehniko se to pravno korektno napravi?
 
Obstajata najmanj dve možnosti.[3] Ena je, da v samem predpisu (v našem primeru Odloku) rok avtomatičnega prenehanja veljave takega predpisa ni določen in da se Vlada na vsakih toliko dni na podlagi strokovnih podlag odloči, ali bo tak Odlok še ohranila v veljavi ali pa ga bo spremenila oziroma odpravila. Če se odloči, da ga še naprej ohrani v veljavi, Vladi v okviru te tehnike seveda ni potrebno sprejemati posebnega novega enakega predpisa in ga namesto starega (še veljavnega) objavljati v Uradnem listu. Stari predpis, ki je bil v Uradnem listu objavljen, namreč preprosto velja vse dokler ga ne nadomesti drug predpis, ki je namesto starega prav tako objavljen v Uradnem listu. Če se Vlada torej odloči, da stari Odlok ohrani pri veljavi, ji ni treba v samem Uradnem listu objaviti prav ničesar. Nasprotno, če bi kaj objavila, bi to pomenilo, da Odlok ne velja več in da od takrat naprej velja novi odlok. To pa ni podaljšanje starega predpisa, ampak zamenjava starega Odloka z novim. Če Vlada torej staremu Odloku želi "podaljšati" veljavo, kar je ena od možnosti, ki jo je predvidelo Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-83/20, v Uradnem listu preprosto ne objavi nobenega novega Odloka in to svojo odločitev, ki ni predpis, uresniči tako, da jo ustrezno podkrepi s stališči stroke in o njih (ter posledičnem dejstvu nadaljnje veljave Odloka iz Uradnega lista) v skladu s sklepom št. U-I-83/20 podrobno seznani javnost. Povsem jasno lahko vidimo, da pri tej pravni tehniki podaljševanja predpisov "poseg" v objavljeni Odlok v Uradnem listu ne le ni potreben, ampak je celo nujno, da do njega ne pride. Nasprotno pa je "poseg" v objavljeni Odlok v Uradnem listu potreben v primeru, če se Vlada odloči tak Odlok spremeniti ali ga odpraviti. Vse opisano velja zato, ker v okviru te pravne tehnike Odlok ni vseboval izrecnega datuma o avtomatičnem prenehanju svoje veljave, in prav zato ga je mogoče spremeniti ali odpraviti šele z objavo novega v Uradnem listu, njegovo veljavnost pa podaljšati tako, da se v Uradni list ne posega.
 
Druga možnost oziroma pravna tehnika podaljševanja predpisov (v našem primeru odloka) pa je tista, pri kateri Vlada že v samem odloku določi, da slednji velja le do točno določenega datuma. V okviru te tehnike bi odlok tako npr. vseboval določbo, da velja le 7 dni od njegove objave v Uradnem listu. V tem primeru, in zgolj pri tej tehniki podaljševanja, bi Vlada morala vsakih 7 dni sprejemati nov predpis (tudi če bi bil ta vsebinsko enak staremu) in ga objaviti v Uradnem listu. Razlog za razliko od prve tehnike je očiten: izrecna določba iz samega odloka o točno določenem dnevu prenehanja veljavnosti že sama avtomatično vzpostavi prenehanje veljavnosti takšnega odloka. Zato je za podaljšanje veljavnosti takih ukrepov pač potrebno sprejeti novega, četudi vsebinsko enakega, in ga objaviti namesto starega, zdaj že neveljavnega, v Uradnem listu. To je očitno povsem druga situacija, kot pa smo jo imeli pri prvi tehniki, kjer Odlok ni določal roka svoje avtomatične neveljavnosti, ampak nasprotno, je vedno znova ostajal v veljavi, razen če je Vlada sprejela nov odlok in ga namesto starega objavila v Uradnem listu.
 
Iz opisanega je jasno razvidno, kje je večina Ustavnega sodišča storila napako. V preveliki naglici ali pa morebiti prekomerni želji (slednje bi bilo neizmerno slabše) je prehitro predpostavila, da se veljavnost predpisov lahko podaljšuje zgolj preko druge, in ne prve, pravne tehnike. Toda to ne drži. Nasprotno, prva tehnika je povsem običajna in v pravnih sistemih poznana. Primer vladnega Odloka pa je bil očitno primer prve in ne druge tehnike podaljševanja veljavnosti predpisov. V svojih določbah namreč ni vseboval nobenega roka, ob katerem bi mu avtomatično prenehala veljava. V takem primeru gre za prvo in ne drugo tehniko podaljševanja. Verjetno ima Služba Vlade za zakonodajo, ki je organ z daleč največ izkušnjami na področju pravne nomotehnike v državi, prav tudi v tem, da je prva tehnika podaljševanja predpisov celo bistveno bolj uveljavljena in običajna od druge. Naj bo slednje tako ali drugače, kot sodnika Ustavnega sodišča me povsem dovolj zmoti že to, da teh močnih, prima facie celo neovrgljivih, argumentov vladne službe v treh tednih, odkar je bil primer na Ustavnem sodišču, to sodišče ni niti skušalo pridobiti, čeprav je Vlada stranka postopka pobude in se jo praviloma vselej mora vprašati za njeno nasprotno stališče. Tako je prišlo do nekakšne (sicer nedovoljene) sodbe presenečenja, ko nasprotna stran v tako pomembni zadevi sploh ni bila slišana, niti ni bila soočena z vprašanjem, na podlagi katerega je Ustavno sodišče odločalo. Kršeno je bilo torej temeljno ustavno načelo vsakega civiliziranega postopka audiatur et altera pars – preden odločiš, poslušaj tudi drugo stran. Pa ta kršitev ni šla le v škodo vladne strani kot udeleženca tega postopka, ampak tudi v škodo katerega od sodnikov ali sodnic Ustavnega sodišča, ki bi, če bi večina ne hitela tako nerazumno, ampak bi se počakalo z objavo do naslednjega jutra, imel/a dovolj časa, da bi to napako v razlogovanju večine hitro zaznal/a in zjutraj odločil/a drugače.[4] Počakajmo in iz nadaljnjih odločitev ter ločenih mnenj se bo verjetno izkazalo tudi to.
 
Zakaj se je večina Ustavnega sodišča odločila za pristop po poti napačne predpostavke, da naj bi namreč bilo podaljševanje mogoče izključno preko druge in ne tudi prve, v pravnih sistemih običajnejše tehnike, samo z branjem odločitve Ustavnega sodišča ni mogoče izvedeti. Večina tega namreč ne obrazloži. In to kljub temu, da gre za bistvo zadeve, ki odloči primer. Umanjkanje obrazložitve jedrnega vidika pa v pravni argumentaciji nima opravičila. Vsaka, še tako časovno nujna, a argumentativno podhranjena odločitev za seboj pušča vrzel. V očeh državljank in državljanov, državnih organov in ostalih naslovnikov ustavnosodnih odločitev hočeš nočeš ustvarja ugibanja: ali gre za pravno napako, morda zavoljo pretiranega hitenja, ali pa za pravno nekorektno rezultatsko usmerjenost "najti" protiustavnost v vladnih ukrepih, pa četudi za ceno izognitve kateremu od najmočnejših protiargumentov, ki bi tak cilj utegnil omajati. Ali pa za kombinacijo obeh alternativ. Argumentativno šibko odločanje Ustavnega sodišča, ki v očeh naslovnikov pušča odprte takšne možnosti, ni dobro in ni pravilno ustavnosodno odločanje. Žal najbolj škodi prav pravni avtoriteti sodišča samega, ki bi moralo biti najvišji svetilnik pravne argumentacije in njene prepričljivosti v državi, namesto tega pa tvori lasten vir dodatnega nezaupanja v že tako razdeljeno družbo.
 
 
3. USTAVNO SODIŠČE KOT "COVID SODIŠČE"
 
Drugi odstavek 157. člena Ustave določa: "Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika". Če je večina res predpostavljala, da v državi zaradi neobjave sklepov Vlade in ministrice za izobraževanje, znanost in šport ukrepi v smislu predpisov niso veljavni, to pomeni, da tisti nosilci javnih pristojnosti in pooblastil, ki so v konkretnih primerih vseeno prepovedali zbiranje v šolskih in univerzitetnih prostorih ter ne dopustili šolanja otrokom s posebnimi potrebami, niso posegali v ustavne pravice na podlagi veljavnih splošnih predpisov, ampak s "posamičnimi dejanji in posamičnimi akti". Ker posebno pravno varstvo zoper tovrstne konkretne posege v ustavne pravice preko posamičnih dejanj in aktov ni predvideno v nobenem zakonu (noben zakon ne ureja pritožbenega postopka za te primere in prav tako ne navaja, katero sodišče je za to pristojno), to pomeni, da smo v takem primeru soočeni ravno z izrecno in nedvoumno določbo Ustave iz 157. člena. Ta, kot smo videli, ureja prav takšno situacijo, ko naj bi bilo v ustavne pravice posameznikov poseženo ne z abstraktnimi akti (za te večina pravi, da niso veljali), ampak s konkretnimi dejanji ali konkretnimi akti, to pa pomeni, da je za varstvo ustavnih pravic v takih primerih pristojno Upravno sodišče v upravnem sporu.
 
Ustavno sodišče po izrecni določbi Ustave, in v okviru predpostavke večine o neobstoju neobjavljenih abstraktnih predpisov, torej sploh ni pristojno za odločanje o tej zadevi. Pobudo bi moralo že prvi dan zavreči, pobudnike pa na podlagi 157. člena Ustave čimprej usmeriti na Upravno sodišče, kjer bi lahko uveljavljali prav vse argumente, vključno z možnostjo začasnega zadržanja ali prekinitve postopka do trenutka, ko se odloči o vseh vidikih zadeve. Zakaj točno je Ustavno sodišče zaobšlo izrecno določbo157. člena Ustave in kateri so torej primeri, ki jih ta jasni člen ima v mislih, če ne konkretnih dejanj in aktov, ki naj bi posegali v človekove pravice, mi kljub podrobni predstavitvi argumenta ni uspel pojasniti nihče. In vendar gre za pomembno vprašanje, ki terja temeljit in doktrinarno konsistenten odgovor Ustavnega sodišča, brez katerega enakih primerov v prihodnje ne bomo obravnavali enako. Še več, brez jasnega, doktrinarno-konsistentnega odgovora na to vprašanje bomo ravnali, kot da ta izrecni člen Ustave sploh ne obstaja (kateri primeri, če ne primeri posegov s konkretnimi dejanji in akti, torej sodijo pod njegovo okrilje?). A dejstvo je, da obstaja in je prima facie v očitnem nasprotju s procesnim postopanjem večine. Tako je vsaj dokler na predstavljeni protiargument obrazloženo in konsistentno večina ne odgovori. A tudi ta del boste v obrazložitvi večinske odločitve iskali zaman. 
 
Žal s takim pristopom, ko Ustavno sodišče zadeve iz področja COVID-19 nekritično sprejema kar v neposredno obravnavo, samo sebe spreminja v nekakšno "COVID sodišče". Zaradi nekritično širokega odpiranja vrat imamo v tem trenutku na Ustavnem sodišču zabeleženih že preko 130 dodatnih zadev samo iz tega področja. Takšen trend vodi v nevzdržno stanje, ki gre na škodo človekovih pravic na vseh drugih področjih, kjer pa so skoraj vsi pritožniki in pobudniki najprej napoteni na izčrpanje poti pred rednimi sodišči. Kamorkoli po svetu se ozremo, je tako tudi s COVID zadevami, ki pred ustavna sodišča praviloma priromajo šele v zadnji instanci. Le tako lahko pravni sistem obrzda množico zadev. Toda ali poznate primere COVID zadev pred slovenskimi rednimi sodišči? Koliko jih je bilo na teh stopnjah že vsebinsko odločenih? Sam še nisem slišal za kakšnega. Takšen sistem je za Ustavno sodišče nevzdržen. Kvaliteta dela v drugih zelo resnih zadevah na tem sodišču zavoljo tega trpi. Da bi držali tempo in odločili več, posledično prehitro in ne dovolj kvalitetno odločamo v t. i. dopisnih zadevah v kroženju, kar bo imelo posledice v več in večjih napakah, pri številu odločitev glede odločb pa že zaostajamo. Na kazenskem senatu, kjer se primere redno sprejema v vsebinsko obravnavo in jih je torej treba temeljiteje obravnavati, zaradi zasedenosti svetovalcev in sodnikov z zadevami COVID že dva meseca praktično nismo obravnavali zadev. A zadeve s področja COVID še kar nekritično sprejemamo v neposredno obravnavo. Stanje je torej resno in terja bolj poglobljen in bolj konsistenten doktrinarni pristop Ustavnega sodišča tudi na ravni procesnih predpostavk glede COVID zadev. Le tako bomo lahko zagotavljali vsaj minimalni standard varstva človekovih pravic preko vseh ključnih področij. Kot povsod drugod po svetu bo to mogoče zgolj in samo, če Ustavno sodišče ne bo neposredno "COVID sodišče". Pa če je, kljub relativni zadržanosti ustavnih sodišč na tem področju, ta tema še tako zelo pri srcu trenutni slovenski večini.
 
 
4. POD ČRTO
 
Množična medijska poročanja o domnevni osnovnošolski napaki vladnih pravnikov so ob takem rezultatu odločitve Ustavnega sodišča v politično razgretih okoliščinah postfaktične dobe sicer normalen in pričakovani učinek. Kot je pričakovano tudi deževanje hitrih obsodb takšne domnevne "napake" s strani množice pravnikov po državi. Toda resne vrzeli in pomanjkljivosti v rokohitrskem razlogovanju večine Ustavnega sodišča, kot so se že kmalu po kritikah začele kazati iz nadaljnjih analiz te odločitve, na koncu spomnijo na znano prigodo. V odgovoru na knjigo z naslovom "Sto avtorjev zoper Einsteina" naj bi slednji odgovoril: "Zakaj sto? Če sem se res zmotil, bi bil eden dovolj".
 
 
                                                                                             Dr. Dr. Klemen Jaklič
                                                                              (Oxford ZK, Harvard ZDA)
                                                                                             Sodnik
 
 
 
 
[1] Preden odločiš, najprej poslušaj tudi drugo stran.
[3] Prav tam.
 
[4] Profesor pravne fakultete univerze Harvard, Mark Tushnet, ki se zavzema za nekoliko nekonvencionalno stališče, da bi v ZDA ustavnosodno presojo postopoma odvzeli sodiščem in jo predodelili organom, bližje ljudem, ali celo ljudem samim (popular constitutionalism), je moč jutra nad nočjo v eni svojih knjig prav hudomušno izrazil. Razkril je, da njegova soproga, ki je opravljala vodstveno mesto na področju pravic zapornikov, nikakor ne soglaša z njegovo omenjeno nekonvencionalno tezo. Včasih, pozno ponoči, pravi Tushnet, se tudi meni zazdi, da ima morda vendarle prav. A zjutraj, ko se zbudim, sem spet svež in čuječ. 
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
A. B., C.
Datum vloge:
13.11.2020
Datum odločitve:
03.12.2020
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
druge rešitve
Dokument:
US32664