Opravilna št.: |
Mp-2/22, U-I-476/22 |
Objavljeno: |
Neobjavljeno | 22.06.2023 |
ECLI: |
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.476.22 |
Akt: |
Pritožba zoper sklep Državnega sveta št. 020-09-2/2022/23 z dne 12. 12. 2022 Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23) (ZDSve/05) |
Izrek: |
Pritožba zoper sklep Državnega sveta št. 020-09-2/2022/23 z dne 12. 12. 2022 se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23) se sprejme v obravnavo.
|
Evidenčni stavek: |
V volilnem sporu po volilnem dnevu ni mogoče uveljavljati nepravilnosti, ki so se ali bi se lahko zgodile v postopku odločanja o zavrnitvi kandidature, če je zoper to odločitev zagotovljeno predhodno sodno varstvo.
Od tega pravila je mogoče v zelo izjemnih primerih odstopiti. Ključni namen volilnega spora po volilnem dnevu je, da se z njim pravnomočno odloči o (ne)pravilnosti volilnega izida oziroma da se zavarujejo temeljne ustavnopravne vrednote, ki opredeljujejo volitve: pošten volilni postopek, v katerem so spoštovana volilna pravila, verodostojnost volilnega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev. Zato je mogoče v primerih, ko bi v volilnem postopku prišlo do bistvene kršitve ene od temeljnih ustavnopravnih vrednot, da bi ta kršitev pretehtala nad pomenom predvidljivega in vnaprej določenega sistema varstva volilne pravice, takšne kršitve vseeno presojati tudi v volilnem sporu po volilnem dnevu.
Za inženirje in odvetnike, ki so lastniki družb, ki so bile ustanovljene za opravljanje dejavnosti samostojnih poklicev, in ko hkrati v teh družbah kot zaposleni izvajajo naloge samostojnih poklicev, je mogoče šteti, da so nosilci dejavnosti samostojnega poklica ter izpolnjujejo pogoje za uresničevanje volilne pravice iz 2. člena Zakona o Državnem svetu.
Ustavno sodišče lahko v postopku odločanja o pritožbi zoper potrditev mandata člana Državnega sveta pobudo obravnava ločeno od pritožbe, če odločitev o pobudi ne more vplivati na odločanje o pravilnosti volilnega izida.
Pobudnica izkazuje pravni interes za vložitev pobude zaradi njene posebne vloge pri izvedbi volitev v Državni svet, kjer je neposredna udeleženka volilnega postopka in v katerem zastopa lasten interes in interes svojih članov.
|
Geslo: |
1.2.51.10 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Potrditev poslanskih mandatov. 1.5.51.3.13 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Zavrženje pritožbe zoper odločitev o potrditvi poslanskega mandata. 5.3.13.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dostop do sodišč. |
Pravna podlaga: |
Člen 50.3, Zakon o Državnem svetu [ZDSve/05] Člen 36.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS] |
Dokument v PDF obliki: |
|
Polno besedilo: |
Mp-2/22-22
U-I-476/22-15
22. 6. 2023
SKLEPUstavno sodišče je v postopku odločanja o pritožbi in v postopku za preizkus pobude Inženirske zbornice Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa Carmen Dobnik, odvetnica v Ljubljani, na seji 22. junija 2023
sklenilo:1. Pritožba zoper sklep Državnega sveta št. 020-09-2/2022/23 z dne 12. 12. 2022 se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23) se sprejme v obravnavo.
OBRAZLOŽITEVA.
2. Pritožnica očita Državni volilni komisij (v nadaljevanju DVK), da ji je z odločbo št. 041-129/2022-2E z dne 3. 11. 2022 neutemeljeno zavrnila 52 od predlaganih 53 elektorjev. Vrhovnemu sodišču in DVK pa očita, da sta ji s sodbo št. Uv 12/2022 z dne 7. 11. 2022 in z odločbo št. 041-129/2022-2K z dne 3. 11. 2022 neutemeljeno zavrnila tudi predlog kandidature Črtomirja Remca. Najprej opozarja na vsebino javnega poziva DVK, št. 041-114/2022-1 z dne 30. 8. 2022, s katerim se je volilni postopek začel. Navaja, da iz poziva izhaja, da se v postopku preizkusa ustreznega števila predstavnikov organizacije, ki bodo sodelovali na volilnem zboru (v nadaljevanju tudi elektorski postopek), kot bistveni pogoj uporablja dejstvo, da so ti posamezniki člani te organizacije ter da opravljajo ustrezno dejavnost. Poziv naj bi določil tudi, da interesne organizacije volijo elektorje zgolj glede na število članov, ki poklicno delujejo na področju posamezne dejavnosti (zaposlitev ali druga ustrezna oblika). Za poklicno opravljanje dela oziroma dejavnosti na določenem področju se šteje, če kandidati in njihovi predlagatelji opravljajo delo ali dejavnost redno in v pomembnem obsegu – torej za plačilo, ki pomeni znaten vir preživljanja. Pritožnica navaja, da so navedeni pogoji vsebinsko enaki zahtevam, ki jih za opravljanje inženirskega poklica določata 5. člen Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZAID) in 13. člen Statuta inženirske zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 37/18, 68/19, 26/22 in 43/22 – v nadaljevanju Statut). Zato meni, da vsi njeni člani izpolnjujejo pogoje za uresničevanje volilne pravice pri volitvah za predstavnika samostojnih poklicev in so navedene odločitve državnih organov nezakonite in protiustavne.
3. Pritožnica meni, da pojem samostojnega poklica, kot ga uporablja 96. člen Ustave, ne pomeni samostojnega podjetnika. Zatrjuje, da v času uveljavitve Ustave v letu 1991 ta pojem v pravnem redu ni obstajal. Pravni red naj bi poznal zgolj pojem samostojnega obrtnika.[1] Pojem samostojnega podjetnika naj bi se uveljavil šele v letu 1993, ko je začel veljati Zakon o gospodarskih družbah(Uradni list RS, št. 30/93 – ZGD). Meni, da bi zato ustavodajalec sedanje samostojne podjetnike lahko obravnaval zgolj kot obrtnike, ne pa kot samostojne poklice. Interesna sfera, ki vključuje samostojne podjetnike, naj bi se združevala v skupino obrtnikov – to pa naj bi pomenilo, da samostojno podjetništvo ne more biti pogoj tudi za skupino samostojnih poklicev. Pritožnica meni, da pojem samostojnega poklica v "današnji" terminologiji pomeni neodvisen poklic, ki je v področni zakonodaji posebej reguliran ter ga posameznik opravlja osebno in pri tem za ustrezno izvedbo nalog tudi odgovarja. Meni, da oblika opravljanja poklica (ali ga posameznik opravlja kot samostojen podjetnik ali v delovnem razmerju) naj ne bi bila bistvenega pomena. Pritožnica v tej zvezi navaja večje število določb ZAID, iz katerih naj bi izhajala samostojnost, neodvisnost, stalnost in trajnost opravljanja inženirskih delovnih nalog. Pritožnica nasprotuje stališčem iz sodbe Vrhovnega sodišča št. Uv 12/2022, saj meni, da bi moralo sodišče uporabiti ZAID in z njim napolniti vsebino volilne pravice. Zatrjuje tudi, da sta se v volilnem postopku oblikovala dva pogoja za izvrševanje volilne pravice pri inženirjih: i) da gre za posameznika, ki opravlja naloge pooblaščenega inženirja, in ii) da takšno dejavnost opravlja samostojni podjetnik. Pritožnica meni, da je lahko odločilen zgolj prvi pogoj, saj drugi pogoj iz 96. člena Ustave sploh ne izhaja. Sprejeta razlaga pa naj bi posegala v njeno ustavno pravico nastopanja na volitvah, prav tako naj bi bila v nasprotju s 96. členom Ustave. Pritožnica navaja še, da bi ob takšni razlagi pogojev za uresničevanje volilne pravice inženirji lahko bili zastopani tako v skupini obrtnikov kot v skupini samostojnih poklicev. Meni tudi, da za spremembo razumevanja pojma samostojnega poklica govorijo razlogi enakomerne zastopanosti različnih poklicev ter dosledno uveljavljanje splošne in enake volilne pravice. Navaja, da razlaga DVK glede pogojev uresničevanja volilne pravice povzroči neproporcionalnost zastopstva v skupini kmetov, obrtnikov in samostojnih poklicev, saj en predstavnik samostojnih poklicev zastopa veliko manjše število posameznikov kot predstavnika kmetov in predstavnik obrtnikov. Če bi se razlaga spremenila, bi bilo zastopstvo bolj enakomerno, prav tako pa bi se dosledno uveljavili načeli enakosti in splošnosti volilne pravice. Zato pritožnica meni, da bi moral biti bistven pogoj za uresničevanje volilne pravice le opravljanje dejavnosti samostojnega poklica, neodvisno od oblike, v kateri se ta opravlja.
4. Pritožnica očita DVK, da je v elektorskem postopku kršila načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), saj je različno obravnavala njo in Odvetniško zbornico Slovenije (v nadaljevanju OZS). Obema organizacijama naj bi posredovala poziv na dopolnitev vloge z ustreznimi podatki o njunem članstvu. Iz poziva naj bi izhajalo, da je pogoje za uresničevanje volilne pravice različno razložila pri odvetnikih in inženirjih. Pri pritožnici je zahtevala, da ji posreduje podatek o številu članov, ki dejavnost opravljajo kot samostojni podjetnik posameznik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost. Pri OZS pa naj bi zahtevala posredovanje podatkov o tem, koliko odvetnikov poklic opravlja individualno in tudi koliko jih poklic opravlja na način, da so zaposleni v odvetniški družbi in imajo delež v tej družbi. Pritožnica meni, da se lahko odvetniški poklic primerja z inženirskim, pri čemer opozarja na veliko podobnost med vsebino tretjega odstavka 5. člena ZAID ter prvim in drugim odstavkom 4. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08, 35/09, 97/14, 46/16, 36/19 in 130/22 – v nadaljevanju ZOdv), ter naj zato ne bi obstajal razumen razlog za različno obravnavo. Zatrjuje, da je ob enaki obravnavi obeh organizacij število elektorjev, do katerih bi bila upravičena sama, višje, kot število tistih, do katerih bi bila upravičena OZS. Zato meni, da je DVK določila drugačna pravila sodelovanja pri volitvah, čeprav sta obe organizaciji v isti interesni skupini in bi morala biti pravila za obe enaka.
5. Pritožnica vlaga tudi pobudo, s katero izpodbija 28., 29. in 32. člen Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZDSve/05). Navaja, da iz drugega odstavka 15. člena in 43. člena Ustave izhaja zahteva, da bi morale biti volitve v Državni svet natančno urejene. Meni, da naj zakon ne bi jasno določal, kdo ima aktivno in pasivno volilno pravico pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev. Zatrjuje, da DVK in drugi organi ne znajo natančno definirati, kateri člani posamezne organizacije se upoštevajo za določanje števila elektorjev in kateri člani lahko kandidirajo za predstavnike. Šlo naj bi za ustavno nedopustno širok prostor, ki omogoča različno interpretacijo pravil, ki ključno vplivajo na sestavo Državnega sveta, prav tako pa naj pogojev za volilno pravico ne bi bilo mogoče jasno določiti z uveljavljenimi metodami razlage.
6. Pritožba je bila poslana Državnemu svetu, DVK, OZS in Bojani Potočan. Pobuda pa je bila posredovana v odgovor Državnemu zboru. Državni svet je zgolj podrobno pojasnil postopek sprejemanja odločitve o potrditvi mandata Bojani Potočan. DVK zavrača vse očitke pritožnice ter navaja, da je volilni postopek vodila v skladu z določbami ZDSve/05 ob smiselni uporabi Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/17 in 29/21 – v nadaljevanju ZVDZ). Glede postopka zavrnitve kandidature Črtomirja Remca DVK navaja, da vztraja pri svojih stališčih iz odločbe ter da je pravilnost njene odločitve potrdila tudi sodba Vrhovnega sodišča št. Uv 12/2022. Glede elektorskega postopka pa navaja, da je tako pritožnico kot OZS pozvala k dopolnitvi vlog pri odločanju o elektorjih. Pritožnica naj zahtevanih podatkov ne bi sporočila, OZS pa je te posredovala. DVK meni, da je zato obe predlagateljici obravnavala enako, pri čemer pa je upoštevala tudi pretekle odločitve Vrhovnega in Ustavnega sodišča. Glede na odgovor pritožnice meni, da tudi ni mogla odločiti drugače, kot da ji je priznala zgolj enega elektorja. DVK zatrjuje, da tudi ni bila dolžna po uradni dolžnosti pridobivati podatkov o tem, koliko članov pritožnice poklic inženirja opravlja samostojno.
7. OZS najprej ugovarja aktivni legitimaciji pritožnice. Zatrjuje, da je pritožnica sicer res predlagala Črtomirja Remca, vendar je bila njegova kandidatura pravnomočno zavrnjena, zato naj bi šlo zgolj za potencialnega kandidata, pritožnica pa naj bi bila zgolj "potencialna predlagateljica". OZS navaja, da je postopek kandidatur pravnomočno končan in da je bila v tem postopku kot edina kandidatka potrjena Bojana Potočan. Zato tudi morebitno večje število elektorjev, priznanih pritožnici, ne more vplivati na volilni izid, saj bi tudi ob morebiti ponovljenih volitvah vsi elektorji lahko glasovali zgolj o Bojani Potočan. OZS zavrača očitek o neenaki obravnavi obeh organizacij v elektorskem postopku. Meni, da je DVK obe organizaciji obravnavala smiselno enako, saj je pri tem treba upoštevati, da je odvetništvo ustavna kategorija, da lahko odvetniki poklic opravljajo zgolj kot svoboden poklic (in ne kot samostojni podjetniki) ter da so družbeniki v odvetniških družbah lahko zgolj odvetniki. Navaja, da se je sama ustrezno odzvala na poziv DVK, medtem ko pritožnica ni posredovala zahtevanih podatkov. Zavrača tudi argument pritožnice, da pri razumevanju pojma samostojnega poklica ni bistvena oblika opravljanja poklica. Zagovarja nasprotno stališče, saj meni, da je imel ustavodajalec pri sprejemanju 96. člena Ustave "v mislih" ravno razlikovanje med osebo, ki je nosilec dejavnosti, in osebo, ki ima zaposlitveni status. OZS navaja, da naj bi bili samostojni poklici ravno zaradi oblike opravljanja poklica – samostojnega opravljanja dejavnosti – uvrščeni v skupino s kmeti in obrtniki. Zatrjuje, da se določeno mero neodvisnosti in odgovornosti pri izvajanju svojega poklica pričakuje od vseh strokovnjakov, zato to ne more biti razlikovalna okoliščina, ki bi definirala samostojne poklice. Oblika opravljanja dela (samostojnost ali kot delovno razmerje) pa naj bi ključno vplivala na vpetost posameznika v družbo in na oceno, ali lahko predstavlja interese samostojnega poklica.
8. Bojana Potočan zatrjuje, da sta bili ustreznost kandidatov in morebitna kršitev pasivne volilne pravice predmet presoje v drugem postopku, ki je pravnomočno zaključen. Vprašanja ustreznosti kandidature Črtomirja Remca v tem postopku naj zato ne bi bilo več mogoče obravnavati. Bojana Potočan meni, da je zavrnitev njegove kandidature tudi vsebinsko pravilna, saj je kot direktor zaposlen na Stanovanjskem skladu Republike Slovenije, inženirske dejavnosti pa ne opravlja kot samostojen nosilec dejavnosti. Navaja, da se postopek, ki se obravnava pred Ustavnim sodiščem, lahko vodi zgolj kot spor o aktivni volilni pravici, za katerega pa pritožnica glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 81/18, in OdlUS XXIII, 15) ni aktivno legitimirana. Meni, da v tem sporu pritožnica ne more uspeti, ker tudi morebitna odobritev 52 elektorjev ne bi vplivala na volilni izid – na morebitnih ponovljenih volitvah bi bila sama edina kandidatka. Zatrjuje še, da je tudi odločitev DVK o elektorjih pritožnice vsebinsko pravilna, saj se je pritožnica neustrezno odzvala na poziv DVK.
9. Državni zbor je posredoval odgovor na pobudo. Zavrača tezo pobudnice, saj meni, da je mogoče Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23 – v nadaljevanju ZDSve) z ustaljenimi metodami razlage razložiti na način, da se jasno opredelijo pogoji za aktivno in pasivno volilno pravico. Meni, da to izhaja iz i) namena ustavodajalca, ii) dejstva, da je Vrhovno sodišče že večkrat razložilo pojem samostojnega poklica iz tretje alineje drugega odstavka 96. člena Ustave, in iii) dejstva, da je pobudnica sama podala razlago določb, za katero meni, da je ustavno skladna. Državni zbor ocenjuje, da je bil namen ustavodajalca, da samostojne poklice zastopajo posamezniki, ki samostojno opravljajo poklic kot glavno dejavnost, ne da bi bili v delovnem razmerju. Glede odločanja Vrhovnega sodišča se sklicuje na sodbi št. II Uv 1/2008 z dne 22. 2. 2008 in št. Uv 12/2022 ter opozarja, da Vrhovno sodišče v nobeni od obeh zadev ni prekinilo postopka in sprožilo postopka abstraktne presoje pred Ustavnim sodiščem.
10. Pritožnica je posredovala dodatno vlogo 3. 3. 2023 in vlogo, s katero je odgovorila na odgovore udeležencev postopka. V dodatni vlogi navaja, da je pridobila pravno mnenje prof. dr. Rajka Pirnata o nekaterih vprašanjih zagotavljanja enakosti volilne pravice v postopku volitev predstavnikov samostojnih poklicev v Državni svet z dne 3. 3. 2023, ter povzema njegovo vsebino. Navaja še, da ji je OZS, v okviru postopka dostopa do informacij javnega značaja, odgovorila, da ne razpolaga s podatkom o tem, koliko odvetnikov opravlja poklic v odvetniški družbi kot lastniki družbe in koliko na način, da so v družbi zgolj zaposleni. V zadnji vlogi pritožnica nasprotuje ugovorom OZS glede pravnega interesa in aktivne legitimacije za vložitev pritožbe. Navaja še, da imajo enak pravni interes za vložitev pritožbe po 50. členu ZDSve vsi kandidati, katerim mandati v Državnem svetu niso bilo potrjeni zaradi nezakonitih ravnanj DVK. Pritožnica zavrača argument OZS, da odvetništvo in inženirstvo nista medsebojno primerljiva poklica. Zatrjuje, da tudi pooblaščeni inženirji lahko svoje poklicne naloge opravljajo stalno, trajno, samostojno in neodvisno, kar naj bi pomenilo, da ne smejo hkrati delovati na drugih področjih. Glede pobude navaja, da bi moral zakonodajalec urediti vsaj tri vprašanja: i) kateri so samostojni poklici, ii) kaj pomeni, da se poklic opravlja v pomembnem delu svojega delovanja, in iii) na kakšnih pravnih podlagah se opravlja ta poklic. Zatrjuje, da ima zakonodajalec precejšne polje proste presoje pri urejanju teh vprašanj ter da navedene pravne praznine ni mogoče zapolniti z analogno uporabo drugih določb ZDSve.
B. – I.
Postopkovna vprašanja
11. V času odločanja v tej zadevi je zakonodajalec sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 16/23 – v nadaljevanju ZDSve-B), s katerim se je odzval na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18. Z zakonom je prenovil volilni spor in v 20. členu določil, da ZDSve-B začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se začne za prve splošne volitve v Državni svet, razpisane po njegovi uveljavitvi. Navedeno pomeni, da se nova ureditev varstva volilne pravice uporablja šele za naslednje splošne volitve članov Državnega sveta in da je za odločanje o vseh vprašanjih v zvezi z obravnavanim volilnim sporom upošteven ZDSve/05.[2]
12. OZS in Bojana Potočan ugovarjata aktivni legitimacije pritožnice, saj menita, da glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 ni aktivno legitimirana za vložitev pritožbe po tretjem odstavku 50. člena ZDSve/05. Zatrjujeta, da pritožnica v postopku volitev ni sodelovala s kandidatom, potrjenim s strani DVK, ampak zgolj s "potencialnim kandidatom", zato je zgolj "potencialna predlagateljica". Ustavno sodišče je z navedeno odločbo presodilo, da je ureditev pritožbe v tretjem odstavku 50. člena ZDSve/05 v neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Odločilo je, da pravice vložiti pritožbo nima le kandidat, ki mu Državni svet ni potrdil mandata, ampak tudi vsi drugi kandidati, ki so se udeležili volilne tekme, pa niso bili izvoljeni, in njihovi predlagatelji (16. do 25. točka obrazložitve).
13. Pritožnica je v volilnem postopku sodelovala, saj je predlagala svojega kandidata, Črtomirja Remca, in seznam 53 elektorjev. DVK je predlaganega kandidata zavrnila z odločbo št. 041-129/2022-2K z dne 3. 11. 2022. Z odločbo št. 041-129/2022-2E z dne 3. 11. 2022 pa ji je priznala enega in zavrnila preostalih 52 elektorjev. Iz zadnje odločitve DVK izhaja tudi, da je DVK odločila, da gre za poklicno organizacijo, ki lahko sodeluje pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev v Državnem svetu.
14. Ustavno sodišče je z odločbo št. Up-1033/17 z dne 30. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 72/17, in OdlUS XXII, 33) spremenilo stališče iz odločbe št. Up-3564/07 z dne 6. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 116/07, in OdlUS XVI, 114)[3] ter sodno varstvo v elektorskem sporu iz postopka kandidiranja oziroma sodnega varstva pred volilnim dnevom prestavilo v volilni spor po volilnem dnevu. Ugotovilo je, da sodno varstvo pred volilnim dnevom ne pomeni učinkovitega pravnega sredstva za varstvo aktivne volilne pravice članov poklicnih organizacij, saj ne zagotavlja primernega časa in primerne možnosti za pripravo učinkovitega pravnega sredstva. Sprejelo je stališče, da pravno sredstvo oziroma sodno varstvo zaradi nepravilnosti v zvezi z določitvijo volilnega telesa (elektorjev) v temelju ni namenjeno varstvu osebne volilne pravice posameznega volivca, temveč je v službi kolektivnega izvrševanja volilne pravice, ki se mora odražati v verodostojnem volilnem izidu. Zato so lahko nepravilnosti, ki bi jih volilni organi storili v postopkih potrjevanja seznamov elektorjev kot vse druge nepravilnosti v volilnem postopku, razen glede zavrnitve kandidatur, predmet volilnega spora po volitvah (18. in 20. točka obrazložitve odločbe).
15. Pred spremembo stališča o sodnem varstvu v elektorskem sporu bi pritožnica imela aktivno legitimacijo za izpodbijanje odločitve DVK o zavrnitvi elektorjev pred Vrhovnim sodiščem.[4] Tudi po spremembi stališča mora imeti pravico preizkusiti pravilnost odločitve DVK o predlaganem seznamu predstavnikov (elektorjev) pred pristojnimi državni organi – v obravnavani zadevi še vedno z vložitvijo pritožbe na Državni svet in kasneje na Ustavno sodišče. V nasprotnem primeru bi to pomenilo, da je sprememba stališča pritožnici odvzela pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave) in pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave).
16. Zato je treba stališča Ustavnega sodišča glede aktivne legitimacije za vložitev pritožbe iz odločbe št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 razlagati širše. Pravico do pritožbe mora imeti vsaka interesna organizacija, ki je imela pravico do sodelovanja v volilnem postopku in se je za takšno sodelovanje tudi odločila. To svojo odločitev je izkazala s tem, da je predlagala skupino svojih predstavnikov (elektorjev) v volilno telo, ali s tem, da je predlagala svojega kandidata za izvolitev. V nasprotnem primeru bi organizacijam, ki so upravičene sodelovati v volilnem postopku ter so v njem tudi sodelovale, odrekali pravico, da varujejo volilno pravico svojih članov v postopkih s pravnimi sredstvi. Pritožnica je bila predlagateljica seznama elektorjev in tudi predlagateljica kandidata za člana Državnega sveta. Zato je upravičena oseba za vložitev pritožbe.
17. Ustavno sodišče je v pisnem postopku pritožnici in ostalim udeležencem postopka omogočilo uresničitev pravice do izjave o zbranem procesnem gradivu. Iz tega gradiva je razvidno, da med udeleženci postopka dejstva, ki so pravno pomembna za preizkus pritožbe, niso sporna. Zato Ustavno sodišče ni imelo razloga, da bi dvomilo o resničnosti tako ugotovljenega dejanskega stanja in je na tej podlagi opravilo predhodni preizkus pritožbe.[5]
18. Tretji odstavek 50. člena ZDSve/05 določa rok 15 dni od dneva odločitve Državnega sveta, v katerem je pritožnik dolžan vložiti pritožbo. Ustavno sodišče je zato presojalo le tiste nepravilnosti, ki jih je pritožnica zatrjevala v pritožbi, ne pa tudi kasnejših navedb o drugih domnevnih nepravilnosti, ki jih je pritožnica podala v dodatni vlogi 3. 3. 2023 in v vlogi, s katero je odgovorila na odgovore drugih udeležencev postopka.[6]
B. – II.
Odločanje o pritožbi
20. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče pojasnilo tudi pravno naravo tega sodnega varstva. Sprejelo je stališče, da ima volilna pravica pri volitvah v Državni svet (enako kot volilna pravica pri volitvah v Državni zbor) posebno pravno naravo, saj se, čeprav je osebna pravica, lahko uresničuje le kolektivno, tj. skupaj z drugimi volivci na vnaprej organiziran način in po vnaprej določenem postopku. Posebni naravi te pravice mora biti prilagojeno tudi sodno varstvo, ki ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega položaja posameznega volivca oziroma kandidata, temveč varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Te so enake kot pri volitvah v Državni zbor, in sicer: pošten volilni postopek, v katerem so spoštovana volilna pravila, verodostojnost volilnega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev.[7] Objektivnost sodnega varstva volilne pravice pri volitvah v Državni svet se enako kot pri volitvah v Državni zbor zagotavlja tako, da se upoštevajo le take ugotovljene nepravilnosti pri volitvah, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid (19. točka obrazložitve).
22. DVK je z odločbo št. 041-129/2022-2K z dne 3. 11. 2022 zavrnila kandidaturo pritožničinega kandidata Črtomirja Remca. To odločitev je potrdilo Vrhovno sodišče s sodbo št. Uv 12/2022. Ustavno sodišče ustavne pritožbe pritožnice s sklepom št. Up-1473/22 z dne 18. 11. 2022 ni sprejelo v obravnavo.
23. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-1033/17 sprejelo stališče, da so lahko nepravilnosti, ki bi jih volilni organi storili v postopkih potrjevanja seznamov elektorjev, kot vse druge nepravilnosti v volilnem postopku, razen glede zavrnitve kandidatur, predmet volilnega spora po volitvah (18. točka obrazložitve).[8] Ustavno sodišče je s tem stališčem omejilo predmet sodnega varstva v volilnem sporu po volilnem dnevu.[9] Poudarilo je, da je mogoče uveljaviti vse morebitne nepravilnosti, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid. Iz predmeta odločanja pa je izločilo odločanje o nepravilnostih, ki so se zgodile ali bi se lahko zgodile v postopku odločanja o kandidaturi posameznika, in sicer zgolj nepravilnosti v postopkih, ko DVK zavrne kandidaturo posameznega kandidata. Ustavno sodišče je to stališče utemeljilo na dejstvu, da so imeli zavrnjeni kandidati in njihovi predlagatelji zoper takšno odločitev DKV zagotovljeno predhodno sodno varstvo s pritožbo na Vrhovno sodišče, ki so ga tudi dolžni izkoristiti.
24. Ključni namen volilnega spora po volilnem dnevu je, da se z njim pravnomočno odloči o (ne)pravilnosti volilnega izida oziroma da se zavarujejo temeljne ustavnopravne vrednote, ki opredeljujejo volitve: pošten volilni postopek, v katerem so spoštovana volilna pravila, verodostojnost volilnega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev. Zato je mogoče od stališča, da zavrnjeni kandidat ali organizacija, ki ga je predlagala, v volilnem sporu po volitvah ne moreta več uveljavljati domnevnih nepravilnosti zoper odločitev o njegovi zavrnitvi, v zelo izjemnih primerih tudi odstopiti. To je mogoče zgolj v primeru, če bi v volilnem postopku prišlo do tako bistvene kršitve ene od temeljnih ustavnopravnih vrednot, da bi ta kršitev pretehtala nad pomenom predvidljivega in vnaprej določenega sistema varstva volilne pravice.
25. V obravnavni zadevi pritožnica takšnega izjemnega pravnega položaja ni izkazala. Ob dejstvu, da je razlaga pogojev za uresničevanje volilne pravice inženirjev v skupni samostojnih poklicev znana že od leta 2008[10] ter v vmesnem času ni prišlo do njihovih zakonskih sprememb, bi takšen izjemen položaj lahko predstavljalo zgolj ravnanje DVK v postopku preizkusa elektorjev. V tem postopku je DVK pritožnici in OZS posredovala poziv na dopolnitev podatkov o njihovih članih, iz katerega bi lahko izhajalo, da je oblikovala različne pogoje za uresničevanje volilne pravice. To ravnanje bi lahko pomenilo kršitev pravice do enake obravnave interesnih organizacij v volilnem postopku (drugi odstavek 14. člena Ustave) ali celo kršitev načela splošnosti volilne pravice (prvi odstavek 43. člena Ustave), vendar se Ustavnemu sodišču do tega vprašanja v obravnavani zadevi ni treba opredeliti.
26. Iz poziva DVK št. 041-129/2022 z dne 27. 10. 2022, s katerim je OZS pozvala na dopolnitev podatkov glede članstva, izhaja, da je DVK pri odločanju v elektorskem postopku sprejela stališče, da pogoje za aktivno in pasivno volilno pravico, ki jih določa 2. člen ZDSve/05, izpolnjujejo odvetniki, ki poklic opravljajo individualno, ter odvetniki, ki so zaposleni v odvetniški družbi in imajo v tej družbi tudi lastniški delež. Tudi če bi to stališče razširili na celoten volilni postopek ter bi enak pogoj za uveljavljanje aktivne in pasivne volilne pravice upoštevali tudi pri pritožnici, to ne bi spremenilo vsebinske odločitve o kandidaturi njenega kandidata, tj. Črtomirja Remca.
27. Podobno kot ZOdv tudi ZAID omogoča inženirjem, da svojo dejavnost opravljajo v pravnoorganizacijski obliki gospodarskega subjekta. Naziv inženirski biro in geodetski biro lahko nosi gospodarski subjekt, ki opravlja le storitve poklicnih nalog pooblaščenih inženirjev; ki je vsaj v polovičnem lastništvu posameznikov, ki imajo pridobljen naziv pooblaščenega inženirja; v katerem je zaposlen vsaj en družbenik, ki ima naziv pooblaščenega inženirja; v katerem je eden družbenikov, ki ima naziv pooblaščenega inženirja, poslovodni organ; ki ni povezana in je neodvisna družba (povzetek zgolj bistvenih pogojev, ki jih določajo tretji, četrti in peti odstavek 16. člena v zvezi s 14. členom ZAID).[11] Podobne omejitve za opravljanje odvetniškega poklica v okviru odvetniške družbe izhajajo tudi iz ZOdv.[12] Zato je mogoče tako za inženirje kot za odvetnike zagovarjati stališče, da so nosilci dejavnosti samostojnega poklica in izpolnjujejo pogoje za uresničevanje volilne pravice iz 2. člena ZDSve v tistih primerih, ko so lastniki takšnih družb in ko hkrati v teh družbah kot zaposleni izvajajo naloge samostojnih poklicev. Iz navedenega izhaja, da bi ravnanje DVK lahko bilo sporno, če bi kandidat pritožnice svoj inženirski poklic kot zaposleni opravljal v inženirski ali geodetski gospodarski družbi, ki nosi poseben naziv biro, in bi bil hkrati tudi lastnik te družbe.
28. Med udeleženci postopka je nesporno dejstvo, da je Črtomir Remec kot direktor zaposlen na Stanovanjskem skladu Republike Slovenije. Gre za pravno osebo javnega prava, ki jo je ustanovila Republika Slovenija in je v njeni lasti. Stanovanjski sklad je finančni in nepremičninski sklad, ustanovljen za financiranje in izvajanje nacionalnega stanovanjskega programa, spodbujanje stanovanjske gradnje, prenove in vzdrževanja stanovanj in stanovanjskih stavb.[13] Iz navedenega izhaja, da Črtomir Remec inženirskega poklica ne opravlja v inženirski ali geodetski gospodarski družbi, ki nosi zavarovan naziv biro, in tudi ni lastnik takšne gospodarske družbe. Zato tudi v primeru, če bi stališče DVK o pogojih za uveljavitev volilne pravice pri odvetnikih uporabili pri odločanju o kandidaturi Črtomirja Remca, bi bilo treba njegovo kandidaturo zavrniti.
29. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da je treba pritožbo kot očitno neutemeljeno zavrniti (1. točka izreka).
B. – III.
Odločanje o pobudi
30. Pritožnica vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 28., 29. in 32. člena ZDSve/05. Navaja, da zakon ne določa dovolj jasno, kdo ima aktivno in pasivno volilno pravico pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev, ter da bi moral ZDSve/05 urediti vsaj tri vprašanja: i) kateri so samostojni poklici, ii) kaj pomeni, da se poklic opravlja v pomembnem delu svojega delovanja, in iii) na kakšnih pravnih podlagah se opravlja ta poklic. Meni še, da ima zakonodajalec precejšnje polje proste presoje pri urejanju teh vprašanj.
32. Kot že pojasnjeno, je zakonodajalec v času od vložitve pobude do sprejetja tega sklepa sprejel ZDSve-B. Pobudnica navaja, da protiustavna pravna praznina izhaja iz 28., 29. in 32. člena ZDSve/05, v katere ZDSve-B ni vsebinsko posegal. Vendar iz navedb pobudnice izhaja, da bi vzrok za obstoj protiustavne pravne praznine lahko izhajal tudi iz neustrezne ureditve drugih zakonskih določb. Zato je Ustavno sodišče štelo, da izpodbija celoten ZDSve.
33. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali v njihov pravni položaj. Zato za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov ali ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan.[14]
34. Pobudnica ima statusno pravno obliko zbornice, vendar navedena stališča ustavnosodne presoje o pravnem interesu zbornic v obravnavani zadevi ne morejo biti upoštevna. Zakonodajalec je zaradi posebnosti posrednih volitev v Državni svet interesnim organizacijam podelil pomembno vlogo. Gre za organizacije, ki združujejo posameznike, ki so nosilci družbenih interesov, ki so zastopani v Državnem svetu. Če se odločijo sodelovati na volitvah, so zadolžene za izvedbo začetne faze volitev, kjer na podlagi lastnih pravil izvolijo svoje predstavnike v volilno telo (14. člen ZDSve) ter predlagajo kandidate, ki bi lahko bili izvoljeni v Državni svet (15. člen ZDSve). S tem omogočijo kasnejšo izvedbo volilnega zbora, kjer predstavniki vseh organizacij iz določene družbene skupine izbirajo med vsemi kandidati. Pomembno je tudi, da imajo interesne organizacije pravico vlagati pravna sredstva in sprožati sodno varstvo za varstvo aktivne in pasivne volilne pravice svojih članov (prvi odstavek 42.b in prvi odstavek 42.c člena ZDSve). Iz navedenega izhaja, da so interesne organizacije neposredne udeleženke volilnega postopka, kjer nastopajo tako v lastnem interesu kot v interesu svojih članov, pri čemer je težko jasno razločevati, kdaj zastopajo kateri interes. Skupni interes organizacije in njenih članov pa je, da je izvoljen njihov kandidat, ki jih bo zastopal v Državnem svetu. Protiustavna pravna praznina, ki jo zatrjuje pobudnica, neposredno in konkretno posega v njen pravni položaj in v pravni položaj njenih članov, saj odpira vprašanje ustrezne ureditve pogojev za uresničevanje volilne pravice. Zato pobudnica zaradi posebne pravne narave volitev v Državni svet izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti ZDSve.[15] Ustavno sodišče je pobudo sprejelo v obravnavo (2. točka izreka).
C.
35. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 50. člena ZDSve/05 in prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) ter na podlagi tretjega odstavka 36. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar in Marko Šorli. Točko 1 izreka je sprejelo s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1] Tega naj bi določal Obrtni zakon (Uradni list SRS, št. 35/88).
[2] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Mp-3/22, U-I-349/18 z dne 19. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 54/23), 15. točka obrazložitve.
[3] Iz prvega odstavka 103. člena ZVDZ v zvezi z 10. členom ZDSve izhaja, da lahko vloži pritožbo zoper odločitev DVK o določitvi števila predstavnikov v volilno telo vsaka poklicna organizacija, katere predstavniki sestavljajo isto volilno telo (7. točka obrazložitve odločbe št. Up-3564/07).
[4] V skladu s prvim odstavkom 12. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1) Vrhovno sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti aktov volilnih organov za volitve v Državni zbor, Državni svet in volitve predsednika države.
[5] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 45/19, in OdlUS XXIV, 7), 38. točka obrazložitve.
[6] Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 47. točka obrazložitve.
[7] Primerjaj J. Sovdat, Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 146–147.
[8] Primerjaj tudi s stališčem Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 (31. točka obrazložitve), da mora biti tudi v postopku pritožbe pred Državnim svetom dopustno uveljavljati vse nepravilnosti, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na volilni izid, razen tistih nepravilnosti pri kandidiranju, glede katerih je že zagotovljeno predhodno sodno varstvo (103. in 105. člen ZVDZ v zvezi z 10. členom ZDSve/05).
[9] V volilnem sporu po volilnem dnevu ima interesna organizacija pravico izpodbijati potrjeno kandidaturo kandidata druge interesne organizacije, s katero sodeluje v volilnem postopku za istega predstavnika Državnega sveta (glej odločbi Ustavnega sodišča št. Mp-3/22, U-I-349/18 31.–36. točke obrazložitve, in št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 55.–69. točka obrazložitve).
[10] Sodba Vrhovnega sodišča št. II Uv 1/2008 in sklep Ustavnega sodišča št. Up-628/08 z dne 4. 3. 2008.
[11] ZAID omogoča ustanovitev tudi gospodarske družbe z nazivom arhitekturni biro in krajinsko arhitekturni biro. Ker pritožnica teh inženirskih strok ne združuje v okviru matičnih sekcij (19. člen Statuta), značilnosti teh družb niso bile obravnavane.
[12] Ta določa, da lahko odvetniška družba izvaja zgolj dejavnost opravljanja odvetniškega poklica (prvi odstavek 37. člena ZOdv), da so družbeniki odvetniške družbe lahko samo odvetniki, ki v družbi upravljajo odvetniško dejavnost (tretji odstavek 37. člena ZOdv), da vodenja poslov odvetniške družbe ni mogoče zaupati osebi, ki ni odvetnik (četrti odstavek 37. člena ZOdv). Enako kot pri inženirjih so povzeti zgolj bistveni pogoji.
[13] Člen 146 Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 in 90/21 – SZ-1) ter 3. in 4. člen Akta o ustanovitvi Stanovanjskega sklada Republike Slovenije kot javnega sklada (Uradni list RS, št. 6/11, 60/17, 17/18, 4/19 in 31/21).
[14] Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/17 z dne 3. 10. 2022 (Uradni list RS, št. 142/22) in št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, 134/20, in OdlUS XXV, 20), sklep Ustavnega sodišča št. U-I-292/12 z dne 10. 1. 2013, odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20) in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-202/09 z dne 4. 2. 2010.
[15] Primerjaj tudi s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-168/16 z dne 21. 2. 2019, št. U-I-204/00 z dne 14. 9. 2000 (OdlUS IX, 200), št. U-I-45/09 z dne 12. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09, in OdlUS XVIII, 11) in št. U-I-114/09 z dne 27. 5. 2009.
|
Vrsta zadeve: |
poslanski mandati, mandati članov državnega sveta ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov |
Vrsta akta: |
posamični akt zakon |
Vlagatelj: |
Inženirska zbornica Slovenije, Ljubljana |
Datum vloge: |
23.12.2022 |
Datum odločitve: |
22.06.2023 |
Vrsta odločitve: |
sklep |
Vrsta rešitve: |
zavrnitev druge rešitve |
Dokument: |
USDSP67 |
