Up-1372/20

Opravilna št.:
Up-1372/20
Objavljeno:
Neobjavljeno | 11.01.2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:Up.1372.20
Akt:
Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2301/2019 z dne 12. 2. 2020
Izrek:
Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2301/2019 z dne 12. 2. 2020 se zavrne.
 
Pritožniki sami nosijo svoje stroške postopka z ustavno pritožbo.
Evidenčni stavek:
Iz pravice do povračila škode po 26. členu Ustave izhaja splošna prepoved izvrševanja oblasti na protipraven način, in sicer ne glede na to, katera veja oblasti je škodo povzročila. Vendar pa je ustavnost in zakonitost delovanja nosilcev oblasti praviloma mogoče zahtevati v ustreznih postopkih, ki so primarno pravno varstvo. Šele če ta sistem varstva v posameznem primeru ne omogoča pravnega varstva, sledi odškodninska odgovornost države kot sekundarno pravno varstvo.
 
Stališče Višjega sodišča, da morajo pritožniki na utemeljenost odškodninskega zahtevka zoper državo najprej izkoristiti pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru, je glede na sekundarno naravo odškodninske odgovornosti države za protipravno oblastno ravnanje pravilno. 
 
Obrazložitev Višjega sodišča, da imajo pritožniki v okviru pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru tudi možnosti za uspeh, je glede na potek zakonsko določenega roka za vložitev pobude sicer napačna, vendar kot takšna ne pomeni kršitve nobene ustavne pravice. Vprašanje izpolnjevanja roka kot procesne predpostavke je namreč v domeni strank.
Geslo:
1.5.51.2.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrnitev ustavne pritožbe.
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških.
5.3.16 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do odškodnine za škodo, povzročeno s strani države (26).
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 22, 23, 26, 33, 67, 69, Ustava [URS]
Člen 34.1, 49.1, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
Up-1372/20-11
25. 9. 2023
 
 
SKLEP
 
Senat Ustavnega sodišča je v postopku za preizkus ustavne pritožbe, ki so jo vložili Bojan Vogrinčič, Koper, Lucija Nevenka Piščanc, Ankaran, Otmar Piščanc, Ankaran, in Aleš Božidar Piščanc, Ankaran, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Jadek & Pensa, d. o. o. – o. p., Ljubljana, na seji 25. septembra 2023
 

sklenil:

 
1. Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2301/2019 z dne 12. 2. 2020 se sprejme v obravnavo.
 
2. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. II DoR 340/2020 z dne 23. 10. 2020 se ne sprejme.
 

OBRAZLOŽITEV

 
1. Pritožniki so pri Okrožnem sodišču v Ljubljani zoper Republiko Slovenijo vložili odškodninsko tožbo, s katero so zahtevali plačilo škode v višini skupaj 1.000.000,00 EUR, ki naj bi jim nastala zaradi uveljavitve Uredbe o državno prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (Uradni list RS, št. 48/11 – v nadaljevanju Uredba). Kot so navajali, je Uredba za večji del njihovih zemljišč, ki so bila pred njeno uveljavitvijo namenjena izgradnji stanovanj, v nasprotju s prostorsko zakonodajo določila namensko rabo za športnorekreacijski center. Pritožniki, ki naj bi pred uveljavitvijo Uredbe nameravali dotična zemljišča prodati, so tako od države zahtevali razliko med vrednostjo zemljišč pred uveljavitvijo Uredbe in po njeni uveljavitvi. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem sojenju z vmesno sodbo odločilo, da je tožbeni zahtevek po temelju utemeljen. Kot je pojasnilo, tožena stranka ni dokazala, da je imela zakonsko podlago za umestitev zemljišč pritožnikov v državno prostorski načrt in za določitev namena teh zemljišč za športnorekreacijski center. Sodišče prve stopnje je nadalje ugotovilo, da investitor športnega centra ni znan, da so pritožniki omejeni tudi pri lastni prodaji zemljišč ter da prav tako ne morejo prisiliti tožene stranke k sprožitvi razlastitvenega postopka. Takšno stanje za pritožnike po presoji sodišča prve stopnje predstavlja breme in nesorazmerno posega v njihovo lastninsko pravico. Ravnanje tožene stranke je tako po oceni sodišča prve stopnje očitno napačno in s tem tudi protipravno. Višje sodišče je ugodilo pritožbi tožene stranke in sodbo prvostopenjskega sodišča spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo. Pri tem se je oprlo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), iz katere naj bi izhajalo, da imajo pritožniki za izpodbijanje zakonitosti Uredbe na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti. Pritožbeno sodišče je pojasnilo, da morajo pritožniki za utemeljenost tožbenega zahtevka izkoristiti vsa pravna sredstva, ki so jim na voljo za izpodbijanje nezakonitosti Uredbe, česar pa še niso storili. Vrhovno sodišče je zavrnilo predlog pritožnikov za dopustitev revizije.
 
2. Pritožniki zatrjujejo kršitev 2. člena, četrtega odstavka 15. člena, 22., 23., 25., 26., 33., 67. in 69. člena Ustave ter kršitev 6. in 13. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) in 1. člena Prvega protokola k EKČP. Stališče pritožbenega sodišča o neizčrpanju pravnih sredstev za vsebinsko presojo Uredbe naj bi odstopalo od stališča, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v prvem sojenju, tj. da pritožniki v skladu z ustavnosodno presojo nimajo pravnega interesa za izpodbijanje zakonitosti Uredbe. Pritožniki očitajo Vrhovnemu sodišču, da ni dopustilo revizije zoper sodbo pritožbenega sodišča in tako ni obrazložilo odstopa od lastne prakse. Stališče pritožbenega sodišča, da lahko pritožniki nezakonitost Uredbe uveljavljajo s pobudo za presojo njene ustavnosti in zakonitosti, naj bi bilo očitno napačno in v nasprotju z obstoječo ustavnosodno presojo glede nepriznavanja pravnega interesa v primerih, pri katerih ne gre za spremembo namembnosti zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo. Pritožbeno sodišče naj ne bi obrazložilo, zakaj odločba Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-6/17 odstopa od predhodne ustaljene ustavnosodne presoje, ki jo je v prvem postopku v obzir vzelo Vrhovno sodišče. Prav tako naj se ne bi opredelilo do navedb pritožnikov v odgovoru na pritožbo, da zadeva št. U-I-6/17 ni upoštevna v obravnavani zadevi. Pritožbeno sodišče naj bi nadalje nepravilno ugotovilo, da med pobudniki v zadevi št. U-I-169/12 ni bi bilo pritožnikov, pritožniki pa naj ne bi imeli možnosti, da se opredelijo do tega relevantnega dejstva. Pritožniki izpostavljajo, da so že več let kljub ugotovljenemu samovoljnemu prekoračenju pooblastil s strani države omejeni v lastninski pravici, sedaj pa naj bi bili prikrajšani tudi za odškodninsko satisfakcijo. Bili naj bi v brezizhodnem položaju, saj naj nezakonitosti Uredbe ne bi mogli uveljavljati v nobenem postopku. Pritožniki še dodajajo, da so se zanesli na ustaljeno presojo Ustavnega sodišča, ter opozarjajo na zakonsko določen rok za vložitev pobude. Po stališču pritožnikov naj ne bi bilo znano, ali se bo protipravno stanje, ki je nastalo z uveljavitvijo Uredbe, kdaj zaključilo in uredilo. Pritožniki naj bi bili omejeni v svoji lastninski pravici, saj investitor ni znan, hkrati pa glede na vrsto gradnje, ki je dovoljena, sami ne morejo ekonomsko razpolagati z zemljišči, niti ne morejo začeti razlastitvenega postopka. Tak poseg v lastninsko pravico pritožnikov naj bi bil nesorazmeren in naj bi pritožnikom nalagal preveliko breme. Stališče sodišč glede pravice pritožnikov do odškodnine po 26. členu Ustave naj bi popolnoma izvotlilo omenjeno pravico v primeru protipravnih določitev zasebnih zemljišč za javne namene s prostorskimi akti. Z zahtevo, da se najprej uveljavi pobuda za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe, naj bi bilo po stališču pritožnikov nesorazmerno poseženo v ustavno priznano pravico do povračila škode.
 
3. Senat Ustavnega sodišča je ustavno pritožbo zoper sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2301/2019 z dne 12. 2. 2020 sprejel v obravnavo (1. točka izreka). O njeni utemeljenosti bo odločalo Ustavno sodišče, ki bo presodilo, ali so bile z izpodbijano sodno odločbo kršene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine pritožnikov.
 
4. Senat Ustavnega sodišča ustavne pritožbe zoper sklep Vrhovnega sodišča št. II DoR 340/2020 z dne 23. 10. 2020 ni sprejel v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) (2. točka izreka).
 
5. Senat Ustavnega sodišča je sprejel ta sklep na podlagi drugega odstavka 55.b člena ZUstS v sestavi: predsednik senata dr. Rok Čeferin ter člana dr. Rajko Knez in dr. Rok Svetlič. Sklep je sprejel soglasno.
 
 
dr. Rok Čeferin
Predsednik senata
 
 
 
Up-1372/20-20                                        
11. 1. 2024
 
 
 
 

ODLOČBA

 
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Bojana Vogrinčiča, Koper, Lucije Nevenke Piščanc, Ankaran, Otmarja Piščanca, Ankaran, in Aleša Božidarja Piščanca, Ankaran, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa d. o. o. – o. p., Ljubljana, na seji 11. januarja 2024
 

odločilo:

 
1. Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2301/2019 z dne 12. 2. 2020 se zavrne.
 
2. Pritožniki sami nosijo svoje stroške postopka z ustavno pritožbo.
 
 

OBRAZLOŽITEV

 
 
A.
 
1. Pritožniki so zoper Republiko Slovenijo vložili odškodninsko tožbo, s katero so zahtevali plačilo odškodnine v višini skupaj 1.000.000,00 EUR, ki naj bi jim nastala zaradi uveljavitve Uredbe o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (Uradni list RS, št. 48/11 – v nadaljevanju Uredba). Uredba naj bi za večji del njihovega zemljišča,[1] ki je bilo pred njeno uveljavitvijo namenjeno izgradnji stanovanj, v nasprotju s prostorsko zakonodajo določila namensko rabo za športnorekreacijski center. Pritožniki, ki naj bi pred uveljavitvijo Uredbe nameravali to zemljišče prodati, so od tožene stranke zahtevali razliko med vrednostjo zemljišča pred uveljavitvijo Uredbe in po njej.
 
2. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku[2] z vmesno sodbo razsodilo, da je zahtevek tožnikov za plačilo odškodnine po temelju utemeljen. Po presoji sodišča tožena stranka ni dokazala, da je imela v Zakonu o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10 in 106/10 – popr., – ZUPUDPP) podlago za umestitev zemljišča pritožnikov v državni prostorski načrt in določitev namena tega zemljišča za športnorekreacijski center. Sodišče prve stopnje je nadalje ugotovilo, da investitor športnorekreacijskega centra ni znan, da so pritožniki omejeni pri prodaji zemljišča ter da prav tako ne morejo prisiliti tožene stranke k sprožitvi razlastitvenega postopka. Po stališču sodišča bi bila protiustavna razlaga, po kateri bi bilo toženi stranki dopuščeno, da zemljišče pritožnikov nezakonito vključi v državni prostorski načrt, nato pa v pomanjkanju investitorja in interesa za gradnjo dopušča stanje, v katerem je pritožnikom zaprta pot do nadomestila zaradi omejitve njihove lastninske pravice. Ravnanje tožene stranke je po presoji sodišča očitno napačno in s tem tudi protipravno. Glede izčrpanja pravnih sredstev je sodišče pojasnilo, da pritožniki na zemljišču niso nameravali graditi sami, temveč so se dogovarjali za prodajo zemljišča, zaradi česar od njih ni mogoče zahtevati, da bi zaprosili za ustrezno gradbeno dovoljenje. Sodišče je nadalje ugotovilo, da je pritožnikom z uveljavitvijo Uredbe nastala škoda ter da je podana vzročna zveza med protipravnim ravnanjem tožene stranke in nastalo škodo. Višje sodišče pa je nato ugodilo pritožbi tožene stranke in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo. Pri tem se je oprlo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), iz katere naj bi izhajalo, da imajo pritožniki za izpodbijanje zakonitosti Uredbe na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti. Višje sodišče je pojasnilo, da morajo pritožniki za utemeljenost tožbenega zahtevka izkoristiti vsa pravna sredstva, ki so jim na voljo za izpodbijanje nezakonitosti Uredbe, česar pa še niso storili. Vrhovno sodišče je zavrnilo predlog pritožnikov za dopustitev revizije.
 
3. Pritožniki zatrjujejo kršitev 2. člena, četrtega odstavka 15. člena, 22., 23., 25., 26., 33., 67. in 69. člena Ustave ter kršitev 6. in 13. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) in 1. člena Prvega protokola k EKČP. Stališče Višjega sodišča o neizčrpanju pravnih sredstev za vsebinsko presojo Uredbe naj bi odstopalo od stališča, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v prvem sojenju, tj. da pritožniki v skladu z ustavnosodno presojo nimajo pravnega interesa za izpodbijanje zakonitosti Uredbe. Stališče Višjega sodišča, da lahko pritožniki nezakonitost Uredbe uveljavljajo s pobudo za presojo njene ustavnosti in zakonitosti, naj bi bilo očitno napačno in v nasprotju z obstoječo ustavnosodno presojo glede nepriznavanja pravnega interesa v primerih, pri katerih ne gre za spremembo namembnosti zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo. Višje sodišče naj ne bi obrazložilo, zakaj odločba Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-6/17 odstopa od predhodne ustaljene ustavnosodne presoje, ki jo je v prvem postopku upoštevalo Vrhovno sodišče. Prav tako naj se ne bi opredelilo do navedb pritožnikov v odgovoru na pritožbo, da zadeva št. U-I-6/17 ni upoštevna v obravnavani zadevi. Višje sodišče naj bi nadalje nepravilno ugotovilo, da med pobudniki v zadevi št. U-I-169/12[3] ni bilo pritožnikov, pritožniki pa naj ne bi imeli možnosti, da se opredelijo do tega relevantnega dejstva.
 
4. Pritožniki poudarjajo, da so že več let kljub ugotovljenemu samovoljnemu prekoračenju pooblastil s strani države omejeni v lastninski pravici, sedaj pa naj bi bili prikrajšani tudi za odškodninsko satisfakcijo. Bili naj bi v brezizhodnem položaju, saj naj nezakonitosti Uredbe ne bi mogli uveljavljati v nobenem postopku. Pritožniki še dodajajo, da so se zanesli na ustaljeno presojo Ustavnega sodišča, ter opozarjajo na zakonsko določen rok za vložitev pobude. Po stališču pritožnikov naj ne bi bilo znano, ali se bo protipravno stanje, ki je nastalo z uveljavitvijo Uredbe, kdaj zaključilo in uredilo. Pritožniki naj bi bili omejeni v svoji lastninski pravici, saj investitor ni znan, hkrati pa glede na vrsto gradnje, ki je dovoljena, sami ne morejo ekonomsko razpolagati z zemljiščem, niti ne morejo začeti razlastitvenega postopka. Tak poseg v lastninsko pravico pritožnikov naj bi bil nesorazmeren in naj bi jim nalagal preveliko breme. Stališče sodišč glede pravice pritožnikov do odškodnine po 26. členu Ustave naj bi popolnoma izvotlilo omenjeno pravico v primeru protipravnih določitev zasebnih zemljišč za javne namene s prostorskimi akti. Z zahtevo, naj se najprej uveljavi pobuda za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe, naj bi bilo po stališču pritožnikov nesorazmerno poseženo v ustavno priznano pravico do povračila škode. Pritožniki predlagajo, naj Ustavno sodišče sámo odloči o pravici pritožnikov do povračila škode.
 
5. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo s sklepom senata št. Up-1372/20 z dne 25. 9. 2023 sprejelo v obravnavo. O sprejemu ustavne pritožbe je v skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Višje sodišče v Ljubljani, v skladu z drugim odstavkom istega člena ZUstS pa je ustavno pritožbo poslalo v odgovor nasprotni stranki iz pravdnega postopka.
 
6. Državno odvetništvo, ki zastopa Republiko Slovenijo, nasprotno stranko iz pravdnega postopka, v odgovoru navaja, da ustavna pritožnica Lucija Nevenka Piščanc na nepremičninah parc. št. 733/1, 733/2, 733/3 in 733/4, vse k. o. Ankaran, nima več solastninske pravice, zaradi česar naj ne bi imela pravnega interesa za vložitev ustavne pritožbe. Preostali ustavni pritožniki naj bi nepremičnine s parc. št. 733/3, 733/4 in del nepremičnine s parc. št. 733/2, vse k. o. Ankaran, prodali Republiki Sloveniji. Pritožniki naj bi leta 2020 na nepremičninah s parc. št. 733/2, 733/3 in 733/4, vse k. o. Ankaran, proti plačilu ustanovili tudi stavbno pravico. Iz navedenega naj bi izhajalo, da ustavni pritožniki z navedenimi nepremičninami lahko razpolagajo, kar naj bi pomenilo, da ni podan poseg v njihovo lastninsko pravico. Nasprotna stranka navaja, da nezakonitost ali protiustavnost Uredbe ni bila ugotovljena. Pritožniki naj bi imeli na voljo zahtevo za razlastitev po četrtem odstavku 209. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3). Nasprotna stranka iz pravdnega postopka nasprotuje predlogu pritožnikov, naj Ustavno sodišče odloči o pravici pritožnikov do povračila škode iz 26. člena Ustave.
 
7. Pritožniki v odgovoru na odgovor nasprotne stranke iz pravdnega postopka pojasnjujejo, da je bila ustavna pritožnica Lucija Nevenka Piščanc v času pred uveljavitvijo Uredbe, ob njeni uveljavitvi ter vse do 30. 7. 2021 lastnica nepremičnine parc. št. 733, k. o. Ankaran, oziroma nepremičnin parc. št. 733/1, 733/2, 733/3 in 733/4, vse k. o. Ankaran. Odsvojitev solastniškega deleža ustavne pritožnice Lucije Nevenke Piščanc naj ne bi vplivala na njen pravni interes za ustavno pritožbo, saj ustavna pritožnica z njo brani pravico do odškodnine, ki ji jo je sodišče prve stopnje po temelju priznalo. Pogoji odsvojitve navedenih nepremičnin naj bi morda postali relevantni šele pri odločanju sodišča o višini škode. Trditve in dokazi nasprotne stranke iz pravdnega postopka o delni prodaji nepremičnin naj bi dokazovali utemeljenost trditev pritožnikov, saj naj bi iz njih izhajalo, da imajo pritožniki dejanski interes razpolagati z zemljišči, pri čemer pa večjega dela svojega premoženja, na katerega se nanaša Uredba, to je parc. št. 733/1, k. o. Ankaran, v izmeri 11.733 m2, naj ne bi mogli aktivirati ne s prodajo niti z ustanovitvijo stavbne pravice. Pritožniki naj bi nasprotni stranki iz pravdnega postopka prodali zemljišča namesto razlastitve za potrebe cestne infrastrukture. Razlastitveni zavezanci naj pred uveljavitvijo ZUreP-3 ne bi imeli pravice zahtevati razlastitve, možnost pritožnikov, da zahtevajo razlastitev, pa naj bi bila vprašljiva tudi na podlagi ZUreP-3. Glede nezakonitosti državnega prostorskega načrta pritožniki napotujejo na sklep Vrhovnega sodišča iz prvega sojenja (sklep št. II Ips 220/2017 z dne 17. 1. 2019) ter na ugotovitve sodišča prve stopnje iz ponovljenega sojenja.
 
8. Pritožniki priglašajo stroške, nastale v postopku z ustavno pritožbo, in zahtevajo njihovo povrnitev.
 
 
B. – I.
 
Glede pravnega interesa druge pritožnice
 
9. Nasprotna stranka iz pravdnega postopka v odgovoru na ustavno pritožbo ugovarja pravnemu interesu pritožnice Lucije Nevenke Piščanc za obravnavano ustavno pritožbo. Navaja, da pritožnica na nepremičninah parc. št. 733/1, 733/2, 733/3 in 733/4, vse k. o. Ankaran, nima več solastninske pravice, iz česar naj bi izhajalo, da ni aktivno legitimirana za odškodninsko tožbo in nima pravnega interesa za ustavno pritožbo. Ustavno sodišče mora tako najprej odgovoriti na ta ugovor.
 
10. Po prvem odstavku 50. člena ZUstS se lahko ustavna pritožba vloži zaradi kršitve človekove pravice ali temeljne svoboščine zoper posamični akt, s katerim je državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, pod pogoji, ki jih določa ta zakon. Vsakdo, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov, mora izkazati pravni interes: kot verjetno mora izkazati, da bo ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno korist (izboljšanje pravnega položaja), ki je brez tega ne more doseči. Pravni interes mora biti izkazan za vložitev ustavne pritožbe, na njegov obstoj pa mora Ustavno sodišče po uradni dolžnosti paziti tudi ves čas postopka.
 
11. Pritožnica z ustavno pritožbo izpodbija sodbo, s katero je Višje sodišče spremenilo sodbo sodišča prve stopnje in zahtevek pritožnikov za plačilo odškodnine v celoti zavrnilo. Pritožnica je v pravdnem postopku svoj zahtevek za povrnitev škode utemeljevala z navedbami, da je tožena stranka v nasprotju s prostorsko zakonodajo spremenila namembnost nepremičnine, takrat parc. št. 733, k. o. Ankaran. Zaradi protipravne spremembe namembnosti naj bi se zmanjšala vrednost zemljišča, ki naj bi ga pritožnica (skupaj z drugimi pritožniki) nameravala prodati investitorjem zaradi gradnje stanovanj. Pritožnica je v tožbi navajala še, da bi – če Uredba ne bi bila sprejeta – svoje prodajne aktivnosti lahko nadaljevala in za zemljišče iztržila višjo ceno.[4] Glede na takšno trditveno podlago zahtevka in ob upoštevanju dejstva, da je bila pritožnica Lucija Nevenka Piščanc glede na podatke zemljiške knjige solastnica nepremičnine parc. št. 733, k. o. Ankaran, oziroma nepremičnin parc. št. 733/1, 733/2, 733/3 in 733/4, vse k. o. Ankaran, v času pred uveljavitvijo Uredbe v juliju 2011 in vse do 30. 7. 2021, Ustavno sodišče ne more pritrditi stališču nasprotne stranke, da pritožnica za odškodninsko tožbo, s katero zahteva povrnitev škode zaradi uveljavitve Uredbe, ne izkazuje več aktivne legitimacije. Pritožnica je tako po presoji Ustavnega sodišča verjetno izkazala, da bi ugoditev ustavni pritožbi zanjo pomenila določeno korist, ki je brez tega ne more doseči, s tem pa je podan tudi pravni interes pritožnice za obravnavano ustavno pritožbo.
 
 
B. – II.
 
Presoja izpodbijane sodbe Višjega sodišča v Ljubljani
 
12. Ustavno sodišče v obravnavani zadevi presoja sodbo Višjega sodišča, ki je ob upoštevanju sekundarne narave odškodninske odgovornosti države za oblastno protipravnost zavzelo stališče, da sámo ne more ugotavljati zakonitosti Uredbe kot predpogoja za presojo protipravnosti ravnanja tožene stranke, ker imajo pritožniki za izpodbijanje zakonitosti Uredbe na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti. Višje sodišče je presodilo, da pritožniki za vložitev tega pravnega sredstva izkazujejo pravni interes ter da imajo v okviru postopka za preizkus pobude tudi možnost za uspeh, pri tem pa se je oprlo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17.[5]
13. V skladu s prvim odstavkom 26. člena Ustave ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Iz te človekove pravice v prvi vrsti izhaja splošna prepoved izvrševanja oblasti na protipraven način, in sicer ne glede na to, katera veja oblasti je škodo povzročila.[6] Z vzpostavitvijo odškodninske odgovornosti države so prizadeti posamezniki zavarovani za primer nastanka škode, ki izvira iz oblastnih ravnanj organov oblasti. Vendar pa je v skladu z ustavnosodno presojo smisel pravice do povračila škode v zagotovitvi odškodninskega varstva pred protipravnimi ravnanji državne oblasti, če odpovedo vsi drugi mehanizmi zagotavljanja zakonitosti in ustavnosti konkretnega ravnanja organov oblasti.[7] V tem smislu pravica do povračila škode, povzročene s protipravnim ravnanjem nosilcev oblasti, zagotavlja sekundarno pravno varstvo. Ustavnost in zakonitost delovanja nosilcev oblasti je namreč praviloma mogoče zahtevati v ustreznih postopkih, ki so primarno pravno varstvo. Šele če ta sistem varstva v posameznem primeru ne omogoča pravnega varstva, sledi odškodninska odgovornost države kot sekundarno pravno varstvo.[8]
 
14. Višje sodišče je v izpodbijani sodbi zavzelo stališče, da sámo ne more presojati nezakonitosti Uredbe kot predpogoja za nadaljnjo presojo protipravnosti ravnanja tožene stranke, temveč da morajo pritožniki za utemeljenost odškodninskega zahtevka zoper državo najprej izkoristiti pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe. Takšno stališče Višjega sodišča je glede na sekundarno naravo odškodninske odgovornosti države za protipravno oblastno ravnanje ustavnopravno pravilno.
 
15. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa, ki neposredno posega v pravice, pravni interes ali pravni položaj pobudnika, učinkovito pravno sredstvo.[9] Napotitvi pritožnikov na pot pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe tako tudi s tega vidika ni mogoče očitati ustavnopravne spornosti, saj je Višje sodišče pravilno presodilo, da je pot primarnega pravnega varstva za pritožnike učinkovito sodno varstvo.
 
16. Pogoji, pod katerimi lahko posameznik vloži pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, so določeni v 24. členu ZUstS. Poleg pravnega interesa, ki ga opredeljuje drugi odstavek 24. člena ZUstS, se v skladu s tretjim odstavkom istega člena za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, ki neposredno posega v pravice, pravni interes ali pravni položaj pobudnika, zahteva tudi njena pravočasnost. Zakonodajalec je v tretjem odstavku 24. člena ZUstS rok za vložitev pobude zoper podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ti neposredno posegajo v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, vezal na čas enega leta po uveljavitvi predpisa (t. i. objektivni rok) oziroma na čas enega leta po dnevu, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (t. i. subjektivni rok). Kot izhaja iz ustaljene ustavnosodne presoje, je za presojo pravočasnosti vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, ki neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, prvenstveno upošteven zakonsko določen objektivni rok, subjektivni pa le, kadar škodljive posledice po svoji naravi lahko nastanejo šele z izvrševanjem predpisa, ne pa tudi že s samo njegovo uveljavitvijo.[10]
 
17. Višje sodišče je v izpodbijani sodbi pri napotitvi pritožnikov na pot primarnega pravnega varstva ocenilo, da imajo pritožniki v okviru pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe tudi možnost za uspeh. Vendar pritožniki, upoštevajoč dejstvo, da je Uredba začela veljati 9. 7. 2011 in da so odškodninsko tožbo zoper državo vložili leta 2014 (kar pomeni, da so najkasneje takrat vedeli tudi za škodljive posledice, vezane na uveljavitev Uredbe), z neposredno pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe v času izdaje izpodbijane sodbe zaradi poteka zakonsko določenega roka niso več mogli uspeti. Obrazložitev Višjega sodišča je tako v tem delu sicer napačna, vendar kot takšna ne pomeni kršitve nobene ustavne pravice, katerih kršitev uveljavljajo pritožniki. Vprašanje izpolnjevanja roka kot procesne predpostavke ni v domeni sodišča, temveč v domeni strank. Višje sodišče se torej do izpolnjevanja zakonskega roka za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe ni bilo dolžno opredeliti. Za odločitev bi zadoščal zaključek, da je pred uveljavljanjem sekundarnega pravnega varstva najprej treba izkoristiti pot primarnega pravnega varstva. Presoja možnosti uspeha pritožnikov v okviru primarnega pravnega varstva ni bila potrebna. Nepravilna ocena možnosti uspeha pritožnikov v okviru pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe tako ob siceršnji pravilni zahtevi za izkoriščenje primarnega pravnega varstva ni imela za posledico kršitve ustavnih pravic pritožnikov.
 
18. Glede preostalih očitkov o kršitvah Ustave in EKČP, ki jih pritožniki uveljavljajo z ustavno pritožbo in so vezani na varstvo zasebne lastnine, Ustavno sodišče pojasnjuje, da bi lahko bili ti očitki predmet presoje le, če bi Višje sodišče utemeljenost tožbenega zahtevka presojalo tudi po vsebini. Ker je Višje sodišče zavzelo stališče, da o utemeljenosti tožbenega zahtevka sámo zaradi neizčrpanja primarnega pravnega varstva ne more presojati, pritožniki z očitki, ki se nanašajo na varstvo po 33., 67. in 69. členu Ustave ter po 1. členu Prvega protokola k EKČP, ne morejo uspeti. Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo, je Višje sodišče ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 pravilno presodilo, da imajo pritožniki za izpodbijanje zakonitosti Uredbe na voljo primarno pravno varstvo v obliki pobude za začetek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti ter da je to pravno sredstvo tudi učinkovito. Višje sodišče je svojo odločitev ustrezno obrazložilo, zgolj nestrinjanje pritožnikov s takšno obrazložitvijo pa ne utemeljuje kršitve ustavnih pravic. Zato so neutemeljeni tudi očitki glede kršitve 22. in 23. člena Ustave.
 
19. Ker Ustavno sodišče ni ugotovilo kršitev človekovih pravic, ki bi zahtevale razveljavitev izpodbijane sodbe, je ustavno pritožbo zavrnilo.
 
20. V skladu s prvim odstavkom 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Navedena določba se po prvem odstavku 49. člena ZUstS smiselno uporablja tudi v postopku z ustavno pritožbo. Ker v obravnavnem primeru ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče glede stroškov odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
 
 
C.
 
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in prvega odstavka 34. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka te odločbe je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Točko 2 izreka te odločbe je sprejelo soglasno. Sodnik Knez je dal odklonilno ločeno mnenje.
 
 
 
dr. Matej Accetto
Predsednik
 
 
[1] Iz zemljišča s parc. št. 733, k. o. Ankaran, na katero se nanaša Uredba, so v teku pravdnega postopka po izdaji sodbe sodišča prve stopnje v ponovljenem postopku s parcelacijo nastale nepremičnine parc. št. 733/1, 733/2, 733/3 in 733/4, vse k. o. Ankaran. Ustavno sodišče v tej odločbi za zemljišča pritožnikov uporablja izraz zemljišče v ednini, pri čemer ima v mislih nepremičnino s parc. št. 733, k. o. Ankaran, kot je obstajala v času izdaje sodbe sodišča prve stopnje v ponovljenem postopku.
[2] V prvem sojenju je sodišče prve stopnje z vmesno sodbo odločilo, da je tožbeni zahtevek po temelju utemeljen. Presodilo je, da tožena stranka ni izkazala, da je imela zakonsko podlago za umestitev zemljišča pritožnikov v državni prostorski načrt ter za določitev namena zemljišča za športni center lokalnega pomena. Višje sodišče je ugodilo pritožbi tožene stranke in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je v celoti zavrnilo tožbeni zahtevek. Po stališču Višjega sodišča bi namreč pritožniki morali določno navesti, v čem vidijo protipravnost ravnanja tožene stranke pri uvrstitvi zemljišča v državni prostorski načrt, pritožniki pa naj bi zgolj pavšalno trdili, da njihovo zemljišče ne sodi v območje državnega prostorskega načrta. Vrhovno sodišče je ugodilo reviziji pritožnikov in razveljavilo sodbi sodišča prve stopnje in Višjega sodišča ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje. Opozorilo je na sekundarno naravo odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost, iz česar izhaja zahteva po izčrpanju pravnih sredstev, ki jih ima na voljo oškodovanec za to, da odpravi protipravno ravnanje in njegove posledice. Vrhovno sodišče je pojasnilo, da kljub spremembi namembnosti zemljišča ustavnosodna presoja v takšnih primerih ne priznava pravnega interesa za izpodbijanje prostorskega akta ali pa oceni, da od meritorne odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Vendar pa lahko pritožniki po oceni Vrhovnega sodišča zaprosijo za gradbeno dovoljenje, če so na zemljišču nameravali graditi, in v tem postopku uveljavljajo nezakonitost Uredbe. Ker se o tem ni izrekla še nobena od strank, je Vrhovno sodišče razveljavilo sodbi nižjih sodišč in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje.
[3] V zadevi št. U-I-169/12 je več pobudnikov vložilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe. Pobudniki so zatrjevali, da Uredba predvideva pozidavo zelo velikega območja kopenskega dela in morske obale. Predvidena pozidava naj bi pomenila nedopusten poseg v več ustavno zagotovljenih pravic, postopek priprave in sprejetja državnega prostorskega načrta pa naj bi bil izveden v neskladju s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – ZVO-1), Zakonom o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – ZON) in Zakonom o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 in nasl. – ZV-1). Ustavno sodišče je s sklepom z dne 13. 11. 2014 pobudo zavrglo.
[4] Glej 2. in 43. točko sodbe sodišča prve stopnje št. III P 277/2019 z dne 17. 5. 2019.
[5] Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 odločalo o zahtevi Vrhovnega sodišča za oceno ustavnosti Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1) ter Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt). Vrhovno sodišče je menilo, da sta omenjena zakona v neskladju z Ustavo, ker ne določata ustreznih pristojnosti, postopkov in pooblastil sodišču, da v upravnem sporu presoja in odloči o veljavnosti prostorskih aktov ter naloži odpravo morebiti ugotovljene protiustavnosti in nezakonitosti prostorskega akta pristojnemu organu, da bi se s tem zagotovilo učinkovito varstvo lastnikov nepremičnin. Ustavno sodišče je ustavnost ureditve presojalo zgolj z vidika ZPNačrt, presojo zatrjevane protipravnosti pa je omejilo na vprašanje sodnega varstva lastnikov nepremičnin zoper občinske prostorske načrte v delu, v katerem ti spreminjajo obstoječo namensko rabo njihovih zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva. Ustavno sodišče je pojasnilo, da imajo posamezniki v primeru, ko občinski prostorski akti določajo ali spreminjajo namensko rabo zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, zagotovljeno pravno varstvo s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takega občinskega prostorskega akta, v okviru katere lahko dosežejo razveljavitev ali celo odpravo njegovih določb. Ustavno sodišče tudi ni pritrdilo predlagateljevemu očitku, da glede na omejeni dostop in pogoje, ki jih morajo pobudniki izkazati za vsebinsko presojo prostorskega akta, pobuda kot taka ni učinkovito pravno sredstvo. Pojasnilo je, da je Ustavno sodišče izpolnjevanje pogoja pomembnega pravnega vprašanja v primerih neposrednega učinkovanja določb splošnih pravnih aktov na lastninskopravni položaj pobudnika doslej tolmačilo široko, upoštevajoč tudi, da posameznikom v okviru izpodbijane ureditve ni bilo na voljo nobeno drugo pravno sredstvo, s katerim bi lahko varovali svoj pravni položaj in ki bi bilo glede na posebno pravno naravo določb o spremembi namenske rabe zemljišč lahko ustreznejše. Ustavno sodišče je presodilo, da ZPNačrt ni bil v neskladju z Ustavo.
[6] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-998/15 z dne 30. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 5/18, in OdlUS XXII, 34), 13. točka obrazložitve.
[7] Glej prav tam.
[8] Glej D. Možina v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Del I: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 257. Prim. tudi D. Jadek Pensa v: L. Šturm, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 295.
[9] To je izrecno potrdilo tudi samo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-6/17, 24.–26. točka obrazložitve.
[10] Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-267/10 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12), 5. točka obrazložitve, št. U-I-314/13 z dne 7. 1. 2015, 3. točka obrazložitve, št. U-I-464/19 z dne 6. 2. 2020, 8. točka obrazložitve, št. U-I-226/16 z dne 1. 9. 2020, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-270/19 z dne 9. 6. 2022, 4. točka obrazložitve.
 
 
Up-1372/20-21         
12. 1. 2024
 
 
 
 
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
                  K ODLOČBI ŠT. Up-1372/20 Z DNE 11.1. 2024
 
 
I.
 
1. Odločitve v 1. točki izreka nisem podprl. Sporna so stališča Višjega sodišča v 13. točki obrazložitve sodbe, da bo Ustavno sodišče sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa in jo vsebinsko presojalo. Torej, da bo primarno (vsebinsko) pravno varstvo podalo rezultat za pritožnike. Višje sodišče zapiše:
 
"13. Tožniki imajo za izpodbijanje zakonitosti uredbe na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti, ki je še niso izkoristili. Nezakonitost uredbe, kot predpogoja za nadaljnjo presojo protipravnosti ravnanja tožene stranke, zato ne more ugotavljati pravdno sodišče v tem postopku. […] (uredba) je spremenila namembnost njihovega zemljišča to pa lahko pomeni omejitev lastninske pravice tožnikov in neposredni učinek uredbe na njihov pravni položaj. Ker tožniki izkazujejo drugačen pravni interes od pobudnikov v zadevi U-I-169/12-6, imajo možnost neposredne vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti uredbe in tudi možnost za uspeh. Za utemeljenost tožbenega zahtevka morajo tožniki izkoristiti vsa pravna sredstva, ki so jim na voljo za izpodbijanje nezakonitosti uredbe, česar pa še niso storili."
 
To stališče je izvor različnih medsebojno prepletenih vprašanj. V tem mnenju jih poskušam nasloviti.
 
2. Višje sodišče se torej opredeli do pobude kot učinkovitega pravnega sredstva, nadalje do pristojnosti Ustavnega sodišča za oceno zakonitosti podzakonskega akta, do ocene neposrednega pravnega interesa, ne pa tudi do roka za vložitev pobude. V presojo pobude vpne tudi možnost uspeha za pritožnike. Celotna točka je napisana v prihodnjiku in v cilju, da bo Ustavno sodišče presojalo pobudo. Čeprav je rok procesna predpostavka, na katero morajo paziti stranke, pa se tudi sodišče, kadar napoti stranke na drugo (pristojno) sodišče, menim, temu ne more popolnoma ogniti. Roka, tako subjektivni kot objektivni, za vložitve pobude sta že davno potekla.[1]
 
3. Stališče Višjega sodišča, da sámo ne more presojati nezakonitosti sporne Uredbe[2] kot predpogoja za nadaljnjo presojo protipravnosti ravnanja tožene stranke, temveč da morajo pritožniki za utemeljenost odškodninskega zahtevka zoper državo najprej izkoristiti pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe, je glede na sekundarno naravo odškodninske odgovornosti države za protipravno oblastno ravnanje ustavnopravno načelno pravilno. Težave vidim drugje; če to stališče vpnem v celoten sodni spor, tako v prvi kot drugi sodni postopek, se mi izriše slika, ki je precej nejasna in zapletena. Izpostavi se vprašanje, ali je položaj pritožnikov še v mejah načela pravne varnosti. Naj grem po vrsti: izpodbijana sodba je bila izdana v ponovljenem sodnem postopku.[3] Pritožniki so tako ves čas bili v kolesju sodnega sistema, kjer so sodišča zavzemala različna stališča. Izpostavljam, da je Vrhovno sodišče v prvem postopku opomnilo, da je vprašanje odškodnine predmet sekundarnega pravnega varstva,[4] a je ob tem tudi pojasnilo, da kljub spremembi namembnosti zemljišča ustavnosodna presoja v takšnih primerih ne priznava pravnega interesa za izpodbijanje podzakonskega prostorskega akta ali pa oceni, da od meritorne odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja.[5] S tem je sporočilo, da ustavna pobuda ne bi bila uspešna. Vendar pa je Vrhovno sodišče možnost sanacije posledic nezakonitosti sporne Uredbe videlo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za stanovanjsko gradnjo, v katerem bi Upravno sodišče v primeru odreka izdaje gradbenega dovoljenja lahko z uporabo načela exceptio illegalis zavrnilo uporabo nezakonitega DPN.[6] V ponovljenem postopku je sodišče prve stopnje nasprotno, po mojem mnenju pravilno, ugotovilo, da takšna pot ne predstavlja primernega, torej učinkovitega pravnega sredstva. Ker je ugotovilo tudi izpolnjevanje drugih pogojev za odškodninsko odgovornost, je po temelju ugodilo odškodninskemu zahtevku, vendar pa je na podlagi pritožbe tožene stranke Višje sodišče – na podlagi v vmesnem času sprejete odločitve Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 – štelo, da tožniki niso izčrpali vseh pravnih sredstev. Pritožniki so torej bili soočeni s povsem novim vidikom, ki do te odločitve ni bil problematiziran. Pojasniti je treba bolj natančno; v času ponovljenega postopka je Ustavno sodišče izdalo omenjeno odločbo v ne povsem primerljivi zadevi št. U-I-6/17 (dne 20. 6. 2019), s katero je – tudi na splošno – ocenilo, da so postopki s pobudami za oceno ustavnosti prostorskih aktov učinkovito pravno sredstvo. Zavzelo je drugačno stališče kot Vrhovno sodišče. Z izpodbijano sodbo je Višje sodišče sledilo temu in napotilo pritožnike na vložitev pobude pred Ustavnim sodiščem (a vendarle napačno zaradi izteka roka). Pritožniki so torej s sodbo Višjega sodišča (ponovno) prejeli drugačno informacijo, tokrat takšno, ki je ne morejo več "popraviti", kajti rok za vložitev ustavne pobude je potekel.
 
4. Kot je bilo pojasnjeno (v 2. točki in tudi v op. 1), so pritožniki veliko prepozni za vložitev pobude za presojo zakonitosti in ustavnosti sporne Uredbe. Višje sodišče zato, menim, ni moglo kar šteti, da je pravno varstvo, na katerega je napotilo pritožnike, tudi učinkovito.[7] Ni se torej ustavilo pri ugotovitvi, da bi morali pritožniki pred iskanjem sekundarnega pravnega varstva iskati primarno pravno varstvo, temveč je svojo odločitev oprlo na ugotovitev, da imajo pritožniki (v času (ponovnega) odločanja Višjega sodišča) na voljo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe, pri tem pa tudi možnosti za uspeh. Takšno napotilo pritožnikom s hkratno oceno možnega uspeha pa implicitno vsebuje predhodno izpolnitev procesne predpostavke pravočasnosti, ki je sicer v domeni strank.[8] 
 
5. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da mora sodišče, ki se sámo izreče za nepristojno za odločanje o sporu zaradi obstoja drugega sodnega varstva, pri tem odgovoriti na dve vprašanji: (i) ali obstaja drugo sodno varstvo in katero sodno varstvo je to ter (ii) ali je takšno sodno varstvo učinkovito. Šele pritrdilen odgovor na obe vprašanji je lahko podlaga za to, da se sodišče iz tega razloga izreče za nepristojno. Tako Ustavno sodišče v odločbi št. Up-547/04, 10. točka obrazložitve.[9] V tej odločitvi je Ustavno sodišče presojalo stališča sodišč v zvezi z neizpolnjevanjem pogojev za subsidiarni upravni spor in posledično napotitvijo na pravdna sodišča, vendar pa je zapisano (abstraktno[10]) stališče Ustavnega sodišča splošno in uporabljivo v vseh primerih. Ne znam si namreč predstavljati, da bi lahko sodišče napotilo stranke na drugo sodišče, ki pa ne bi bilo pristojno, ali na sodišče, kjer pravno varstvo ne bi bilo učinkovito. Načelo učinkovitosti (principle of effectiveness) je namreč osrednje načelo sodnega varstva, ki izhaja iz številnih ustavnih tradicij.[11] Pri napotitvi na drugo sodišče mora vsako sodišče upoštevati tudi, da je sistem sodnega varstva celovit in da ne sme prihajati do t. i. denial of justice (ker sodišča sodnega varstva ne bi zagotavljala), če pa ta grozi, je treba sprožiti postopek za oceno ustavnosti predpisa, ki bi vseboval takšno pravno praznino (156. člen Ustave).    
 
II.
 
6. Če je Višje sodišče "nadaljevalo" obrazložitev od zgolj ugotovitve, da bi morali pred sekundarnim varstvom iskati primarno, in je ocenjevalo možnost uspeha (torej vsebino), bi moralo upoštevati tudi procesne predpostavke. Višje sodišče tožbe tudi ni zavrglo, ampak  je tožbeni zahtevek zavrnilo (14. točka obrazložitve). Zakaj ga je zavrnilo, če pa ga po vsebini ni presojalo, saj se je ustavilo pri tem, da ni pristojno za presojo nezakonitosti Uredbe kot predpogoja za nadaljnjo presojo protipravnosti ravnanja tožene stranke kot prvega od elementov odškodninske odgovornosti. V 13. točki obrazložitve izpodbijane sodbe je zapisalo, da bi morali tožniki za utemeljenost tožbenega zahtevka izkoristiti vsa pravna sredstva, česar pa niso storili. Do drugih vprašanj odškodninske odgovornosti se zato ni opredelilo. Zato odločitev Višjega sodišča ni vsebinska. Razlaga in argument iz naše razprave, da je Višje sodišče presojalo po vsebini, ker je šlo za presojo vsebinskega pogoja za pristojnost, menim, ni pravilna. Kot pri siceršnji presoji kriterijev za pristojnosti (enako velja za stvarne, krajevne, mednarodne pristojnosti itd.), je pogosto kriterij za pristojnost lahko ali enostavno določljiv, lahko pa je tudi (zelo) vsebinski. Naj le za ponazoritev navedem nekaj zelo različnih primerov različnih pristojnosti in se odmaknem od obravnavane zadeve: kriterij pristojnosti sodišča po prebivališču stranke bo enostaven in lahko ugotovljiv kriterij krajevne ali mednarodne pristojnosti.[12] Kriterij kraja osrednjih interesov družbe (npr. pri stečajnih zadevah) bo že bolj kompleksen in ga je treba ugotavljati iz vsebine pravnega ali pravnih razmerij. Ali pa npr. ali gre za potrošniško razmerje, ki lahko upraviči posebne kriterije, ugodne za potrošnike (običajno prebivališče tožnika). Ali pa, ali gre v izvoru tožbenega zahtevka za civilno ali za kakšno drugo razmerje.[13] Pri stvarnih pristojnostih se lahko še bolj zaplete, če so kriteriji zapisani abstraktno. Npr. ali gre za splošni ali individualni akt, ni vedno vprašanje z enostavnim odgovorom. Da bo sodišče nanj odgovorilo, bo moralo izhajati iz vsebine razmerja, čeprav sploh še ne ve, ali bo pristojno ali ne. To pomeni, da se mora "prehitro" spustiti v vsebino – še preden bo odločilo, ali je pristojno (uporablja se izraz "premature") – oziroma se to vprašanje postavi prehitro. Vendar pa ga je nujno rešiti, da se sploh lahko ugotovi pristojnost. "Prehitro" pa ne pomeni, da tega ne bi smeli. Konotacija ni negativna. Prav obratno; to je treba storiti. A to nikakor ne pomeni, da se je spor že presojal tudi po vsebini. Če bo odgovor na vprašanje pristojnosti sodišča nikalen, bo to še vedno pomenilo, da vsebinske presoje ni bilo – sodišče se je moralo vanjo spustiti le do mere, da je ugotovilo, da (še) ni pristojno in vsebinskih vprašanj ni reševalo za namen meritorne odločitve. To pa vpliva tudi na odločitev v izreku (zavrženje ali zavrnitev).[14] Navedeno v tej točki vendarle ni srž težave. Še posebej ne, če bi se Ustavno sodišče osredotočilo na sporno stališče v 13. točki obrazložitve izpodbijane sodbe in vrnilo zadevo v ponovno odločanje. Vračam se zato k spornemu stališču.
 
III.
 
7. Z njim se torej ne strinjam in menim, da pobuda za presojo zakonitosti in ustavnosti sporne Uredbe ni več mogoča. Rok za vložitev pobude je potekel. A to ni edina težava. Z njo tesno povezano je vprašanje, ali so okoliščine tega primera res ustrezne za oceno, da je treba izčrpati primarno pravno varstvo. Ker je Višje sodišče napačno izhajalo iz predpostavke, da je pobuda še mogoča, in je ocenilo tudi, da imajo pritožniki v okviru tega pravnega varstva možnost za uspeh, se postavlja vprašanje, ali bi enako odločilo, če bi uvidelo, da rok za pobudo ni več odprt. Ni mogoče predvideti, kako bi ravnalo sodišče, če bi upoštevalo potek roka in prišlo do zaključka, da je pot do primarnega pravnega varstva prepozna.[15] Ob tem bi moralo tudi oceniti, ali so se pritožniki znašli v situaciji, ki sega izven okvirjev pravne varnosti: sami pobude v roku iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS res niso vložili, a tudi Vrhovno sodišče jim je pojasnilo (potrdilo), da pot s pobudo na Ustavnem sodišču (v tistem času, pred odločbo št. U-I-6/17) ne bi bila uspešna. Nato pa je Ustavno sodišče v ne povsem primerljivi zadevi (precej let kasneje, št. U-I-6/17, leta 2019) pojasnilo, da je presoja prostorskih podzakonskih aktov z ustavno pobudo učinkovita. Dodatno položaj pritožnikov oteži tudi več kot desetletna odsotnost OPPN in s tem možnosti postopka razlastitve (v tem postopku so namreč mogoči ugovori zakonitosti prostorskih podzakonskih aktov[16]). Pritožniki so se torej znašli v kolesju nasprotujočih si sodnih stališč in odločitev in s tem pravne negotovosti. Posledice odločitve št. U-I-6/17, kot jih je prepoznalo Višje sodišče v izpodbijani sodbi, v njihovem primeru segajo nazaj na čas, ko je tekel rok za vložitev pobude.[17] Kako bi ob spoznanju, da pobuda ni več mogoča, sodišče tehtalo načelo pravne varnosti na eni strani in na drugi strani takratni položaj pritožnikov, uokvirjen z odsotnostjo sprožitve ustavne pobude, ki je v tistem obdobju res imela vprašljive možnosti za uspeh (po stališču Vrhovnega sodišča jih ni imela), ne presojam. Zavzemal sem se zato za odločbo, ki bi pojasnila napačno stališče Višjega sodišča v omenjeni 13. točki obrazložitve sodbe, ki pa ima lahko tudi vsebinske posledice. Sodišču bi tako omogočili ponovno presojo, ki ne bi temeljila na (prepozni) poti vložitve pobude.[18]
 
 
 
 
dr. Rajko Knez
        Sodnik
 
 
 
 
[1] Upoštevajoč dejstvo, da je Uredba začela veljati 9. 7. 2011, pritožniki pa so predmetno odškodninsko tožbo zoper državo vložili leta 2014 (kar pomeni, da so najkasneje takrat vedeli tudi za škodljive posledice, vezane na uveljavitev Uredbe), pritožniki z neposredno pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe v času izdaje izpodbijane sodbe zaradi poteka zakonsko določenega roka niso več mogli uspeti.
Pogoji, pod katerimi lahko posameznik vloži pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, so določeni v 24. členu ZUstS. Poleg pravnega interesa, ki ga opredeljuje drugi odstavek 24. člena ZUstS, se v skladu s tretjim odstavkom istega člena za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, ki neposredno posega v pravice, pravni interes ali pravni položaj pobudnika, zahteva tudi njena pravočasnost. Zakonodajalec je v tretjem odstavku 24. člena ZUstS rok za vložitev pobude zoper podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ti neposredno posegajo v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, vezal na čas enega leta po uveljavitvi predpisa (t. i. objektivni rok) oziroma na čas enega leta po dnevu, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (t. i. subjektivni rok). Kot izhaja iz ustaljene ustavnosodne presoje, je za presojo pravočasnosti vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, ki neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, prvenstveno upošteven zakonsko določen objektivni rok, subjektivni pa le, kadar škodljive posledice po svoji naravi lahko nastanejo šele z izvrševanjem predpisa, ne pa tudi že s samo njegovo uveljavitvijo. Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-267/10 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12), 5. točka obrazložitve, št. U-I-314/13 z dne 7. 1. 2015, 3. točka obrazložitve, št. U-I-464/19 z dne 6. 2. 2020, 8. točka obrazložitve, št. U-I-226/16 z dne 1. 9. 2020, 5. točka obrazložitve, ter št. U-I-270/19 z dne 9. 6. 2022, 4. točka obrazložitve.
[2] Uredba o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (Uradni list RS, št. 48/11 – v nadaljevanju Uredba).
[3] Prim. op. 2 odločbe, ki pojasni potek prvega postopka.
[4] Pravica do povračila škode, povzročene s protipravnim ravnanjem nosilcev oblasti, namreč zagotavlja sekundarno pravno varstvo. Ustavnost in zakonitost delovanja nosilcev oblasti je namreč praviloma mogoče zahtevati v ustreznih postopkih (primarno pravno varstvo). Šele če ta sistem varstva v posameznem primeru odpove, sledi odškodninska odgovornost države, ki v tem smislu predstavlja sekundarno pravno varstvo. 
Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-998/15 z dne 30. 11. 2017, je smisel pravice do povračila škode v zagotovitvi odškodninskega varstva pred protipravnimi ravnanji državne oblasti, če odpovedo vsi drugi mehanizmi zagotavljanja zakonitosti in ustavnosti konkretnega ravnanja organov oblasti. Možina pojasnjuje, da je povrnitev škode za oblastno protipravno ravnanje na nek način ultima ratio pravne države. Glej D. Možina v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Del I: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 257, rob. št. 9.
Podobno tudi Sodišče EU v združenih zadevahC-46/93 in C-48/93: "The right of individuals to rely on directly effective provisions before national courts is only a minimum guarantee and is not sufficient in itself to ensure the full and complete implementation of Community law." Sodišče EU torej zahteva najprej odločanje po vsebini (v tem primeru uporaba načela primarnost prava EU, kar imenuje minimum), nato še odločanje o odškodnini, če je nastala ob kršitvi škoda.
Tudi ESČP odškodnino obravnava kot sekundarno varstvo. Stališče ESČP zato je, da kršitve tako države kot posameznikov ne smejo biti le predmet odškodninskih zahtevkov. Takšna stališča ESČP izraža za varovanje različnih konvencijskih pravic (npr. 3., 5., 8. člen). Prim. Practical Guide on Admissibility Criteria, od 46. točke dalje.
[5] Vrhovno sodišče v sklepu št. II Ips 220/2017, 19. točka obrazložitve.
[6] Prav tam, 20. točka obrazložitve.
[7] Glej 5. točko tega ločenega mnenja v nadaljevanju.
[8] Ne opredeljujem se do izpolnitve drugih procesnih predpostavk, tudi ne do izpolnjevanja pogoja pravnega interesa skladno s prvim in drugim odstavkom 24. člena ZUstS, ki ga Višje sodišče prav tako implicitno šteje za izpolnjenega. Ker morajo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa biti izpolnjene vse procesne predpostavke, se za potrebe presoje ustavnoskladnih stališč v izpodbijani sodbi najprej zastavi že vprašanje izpolnjevanja procesne predpostavke roka za vložitev pobude.
[9] Uradni list RS, št. 29/05, in OdlUS XIV, 35.
[10] Stališče Ustavnega sodišča v citirani odločitvi je zapisano kot splošno in strinjam se s stališčem v plenumski razpravi obravnave te zadeve, h kateri dajem ločeno mnenje, da je abstraktno. Abstraktnost razumem torej kot odgovor na vprašanje: ali je nek sodni postopek urejen tako, da je lahko učinkovit. Ni pa torej treba napotitvenemu sodišču presoditi, ali bo učinkovit tudi v konkretnem postopku, na katerega napotuje stranke. Vendar pa je Višje sodišče v sporni 13. točki obrazložitve izpodbijane sodbe pojasnilo prav to in zato ne gre le za splošno stališče o učinkovitosti postopka s pobudo, temveč tudi za oceno v konkretnem postopku (prešlo je iz abstraktnosti v konkretnost).
[11] Leta 1986, ko je Sodišče EU odločalo  v zadevi 222/84 Marguerite Johnston proti Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, je prvič omenilo to načelo, do takrat pogosteje imenovano kot načelo, ki izhaja iz ustavnih tradicij skupnim državam članicam EGS in iz 6. in 13. člena EKČP. Glej 18. točko obrazložitve te sodbe. Ni dvoma, da je to eno pomembnejših načel, ki uokvirja tudi nacionalne sodne postopke.  
Prim. tudi M. Eliantonio, The Principle of Effectiveness: under Strain? Review of European Administrative Law, let. 12, št. 2 (2019), str. 256.
[12] Čeprav je tudi to vprašanje, kaj je prebivališče, kakšna je razlika med prebivališčem in domicilom, v različnih pravnih sistemih različno urejeno. Prim. M. Stanivuković, Međunarodna nadležnost sudova o pravu SAD, Evropske unije i EFTA, Univerzitet u Novom Sadu, Pravni fakultet, Novi Sad 1995, str. 47–56.
[13] Če ne bi bilo tovrstnih vsebinskih vprašanj pri uporabi kriterijev za pristojnost, tudi ne bi bili soočeni s stotinami vprašanj za predhodno odločanje pri Sodišču EU, ki mora podajati avtonomno razlago kriterijev in pojmov, ki jih opredeljujejo po pravu EU (od Bruseljske konvencije dalje, danes Bruseljske uredbe o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah, in vseh drugih uredb, ki vsebujejo kriterije o mednarodni (in tudi krajevni) pristojnosti).
[14] Prim. tudi za ravnanje pritožbenih sodišč 351. členu ZPP.
[15] Ustavno sodišče mora pri presoji ustavnih pritožb preveriti, ali so pravna vprašanja in stališča (v obrazložitvah) rednih sodišč skladna s človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami (prim. št. Up-2380/07, 3. točka obrazložitve) Stališče, po katerem se sodišče izreče za nepristojno, ker je na voljo primarno pravno varstvo, čeprav je rok za vložitve pobude že potekel, ne morem vpeti v okvirje Schumannove formule; če bi zakon določal, da lahko sodišča napotijo na pravno varstvo pred sodiščem s pravnim sredstvom, katerega rok za vložitev je že potekel, bi sam ocenil, da je takšna določba neskladna s človekovo pravico do učinkovitega sodnega varstva, saj bodo stranke naletele na odrek sodnega varstva (denial of justice).
[16] Občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), napovedan v četrtem odstavku 61. člena sporne Uredbe, ni sprejet že vse od leta 2011. Tudi to pritožnikom onemogoča postopke, v katerih bi lahko uveljavljali omejevanje njihove lastninske pravice.
[17] Prim. pojasnila v 3. točki zgoraj.
[18] Gotovo oba postopka pred rednimi sodišči in ta sedaj pred Ustavnim sodiščem puščata grenak priokus. Nauk je torej: pravilo o izčrpanju je strogo. Tudi če ni bilo povsem jasno, ali bi pravočasno vložena pobuda bila presojana po vsebini (torej ali bi bil izkazan pravni interes in ali bi Ustavno sodišče presodilo, da gre za pomembno pravno vprašanje), bi jo pritožniki vseeno morali vložiti in si tako zavarovati odločanje o (morebitnem) kasnejšem odškodninskem zahtevku. Glede na prakso Ustavnega sodišča pri presojah prostorskih podzakonskih aktov v času, ko je bila sprejeta sporna uredba in dokler je bil odprt rok za vložitev pobude, bi to za pritožnike pomenilo najmanj "oranje ledine".
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
Bojan Vogrinčič, Koper in drugi
Datum vloge:
29.12.2020
Datum odločitve:
11.01.2024
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrnitev druge rešitve
Dokument:
US33756