U-I-22/93

U-I-22/93-10

1/7-1993

 

O D L O Č B A

 

Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 1/7-1993

 

o d l o č i l o :

 

1. Razveljavijo se določbe 17.a člena zakona o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 7/93).

 

2. Ta odločba ima pravni učinek po prvem in drugem odstavku 414. člena ustave iz leta 1974.

 

O b r a z l o ž i t e v

 

Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane je s predlogom z dne 4/2-1993 začel postopek za oceno ustavnosti 17.a člena zakona o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 48/90, 34/91, 30/92 in 7/93), ki je začel veljati 5/2-1993.

 

Predlagatelj meni, da tudi novelirani 17.a člen izpodbijanega zakona ni skladen z ustavo in to iz enakih razlogov, kot jih je Ustavno sodišče Republike Slovenije že ugotovilo v odločbi št. U-I-55/92 z dne 1/10-1992, ko je 17.a in 17.b člen istega zakona razveljavilo.

 

Sedaj veljavna določba zakona je po mnenju predlagatelja v nasprotju z določbo drugega odstavka 148. člena ustave, ker določa, da v primeru, če proračun občine ni sprejet v 60 dneh po sprejemu proračuna Republike Slovenije, lahko Vlada Republike Slovenije do sprejetja občinskega proračuna imenuje začasnega upravitelja občinskega proračuna, na katerega z dnem postavitve preidejo iz občinskih organov vse pristojnosti za razpolaganje s sredstvi občinskega proračuna. Poleg teh razlogov predlagatelj še dodaja, da v zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla država, opravljajo državni organi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela. Zato meni, da finančni nadzor in pooblastila na podlagi izpodbijane zakonske določbe presegajo navedeno ustavno pooblastilo. Po 144. členu ustave so državni organi pooblaščeni le za nadzor nad zakonitostjo dela lokalnih skupnosti.

 

Za izpodbijane določbe zakona je predlagatelj predlagal izdajo začasne odredbe, s katero bi do sprejetja končne odločitve bilo zadržano izvrševanje s to odločbo razveljavljenih zakonskih določb, ne da bi pri tem izkazal nevarnost nastanka nepopravljivih škodljivih posledic v primeru njihovega izvajanja. Po mnenju začasnega delovnega telesa Državnega zbora Republike Slovenije ima republika interes, da javna poraba v občinah poteka urejeno. Če ugotovi kršitev namenske rabe proračunskih sredstev, republika nima druge možnosti kot prekinitev sofinanciranja s strani republiškega proračuna. Začasni upravitelj po novem 17.a členu izpodbijanega zakona nima nikakršnih odprtih pooblastil, temveč mora delovati izključno v skladu z veljavnim 17. členom zakona.

 

Ustavno sodišče je v izreku navedeno določbo zakona razveljavilo. Po prvem odstavku 139. člena ustave je občina samoupravna lokalna skupnost. V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (140. člen). Občina se financira iz lastnih virov. Občinam, ki zaradi slabe gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva (142. člen). Vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njihovih proračunih. Če proračun ni sprejet do prvega dne, ko ga je potrebno začeti izvrševati, se upravičenci, ki se financirajo iz proračuna, začasno financirajo po prejšnjem proračunu (148. člen). V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela (140. člen). Državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti (144. člen).

 

Ustava v 148. členu začasnega financiranja ne omejuje na določeno časovno obdobje in ga tudi z ničemer ne pogojuje, pač pa dopušča financiranje po prejšnjem proračunu brez časovnih omejitev, kar je skladno z načeli pravne in socialne države (2. člen ustave). Iz navedene določbe ustave pa ne sledi samo načelo časovne neomejenosti začasnega financiranja, ampak je v njem to začasno financiranje vsebinsko povsem izrecno opredeljeno kot "financiranje po prejšnjem proračunu" - v primeru lokalne skupnosti seveda po njenem prejšnjem proračunu. Le časovno neomejeno financiranje po prejšnjem proračunu zagotavlja nepretrgano financiranje lokalne samouprave in s tem tudi dela javne porabe, oziroma uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

 

S proračunom tistega leta, na katerega se po 17. členu zakona o financiranju javne porabe opira višina financiranja javne porabe v tekočem letu, je določen tudi namen porabe. Arbitriranje pri razpolaganju s proračunskimi sredstvi, ki bi bilo po izpodbijani določbi zakona možno s strani začasnega upravitelja, pomeni odpravo demokratičnih postopkov in načel, po katerih se morajo vse odločitve sprejemati v predstavniškem organu lokalne skupnosti.

 

Proračunski provizorij, ki bi bil naslonjen na proračun prejšnjega leta, oziroma tistega leta, ko je proračun še sprejemala občinska skupščina, bi predstavljal okvire sprejetega proračuna preko lokalnega organa ter bi odražal elemente demokratičnosti in pravnosti. Odražal pa bi tudi socialno funkcijo, ki jo predstavniški organ lokalne skupnosti vgradi v proračun iz preteklega (ali predpreteklega) leta.

 

Po izpodbijani zakonski določbi z dnem postavitve začasnega upravitelja vse pristojnosti za razpolaganje s sredstvi občinskega proračuna preidejo iz občinskih organov na začasnega upravitelja. To pa pomeni, da izpodbijana norma odvzema pooblastilo razpolaganja s sredstvi, tudi znotraj zakonsko določenega okvira, ki je skrčen prav zaradi nesprejetja proračuna pred pričetkom leta, pristojnim občinskim organom.

 

Prihodki, ki pripadajo občini za financiranje javne porabe, so našteti v 6. členu in za predlagatelja tudi v 41. členu zakona o financiranju javne porabe. Republika in občine samostojno razpolagajo s svojimi prihodki (2. člen). Sredstva proračuna republike oziroma občine se uporabljajo za namene, ki so določeni s posebnimi zakoni oziroma odloki občinske skupščine (12. člen). Za izvrševanje proračuna je odgovoren izvršni svet. Izvršni svet skrbi, da se med letom prihodki razporejejo skladno z njihovim pritekanjem (22. člen). Izvršni svet sme v okviru skupnega obsega proračunskih sredstev (tudi tistih po 17. členu), spreminjati namen in višino sredstev, ki so v proračunu razporejena za posamezne namene, če s tem ni bistveno ogroženo izvajanje nalog, za katere so bila zagotovljena sredstva (24. člen). Po določbi 40. člena nadzor nad zakonitostjo razpolaganja s proračunskimi sredstvi oziroma nad zakonitostjo posamičnih aktov o izvrševanju proračuna ter finančnih načrtov uporabnikov opravlja posebna služba za nadzor. Dokler ne bo organizirana posebna služba za nadzor po 40. členu tega zakona, opravlja nadzor nad zakonitostjo razpolaganja s proračunskimi sredstvi oziroma nad zakonitostjo posamičnih aktov izvrševanja proračuna ter finančnih načrtov uporabnikov Služba družbenega knjigovodstva v Republiki Sloveniji (46. člen).

 

Določbe 21., 28., 31., 41. in 56. člena zakona o službi družbenega knjigovodstva (Uradni list SFRJ, št. 70/83, 16/86, 72/86, 74/87, 37/88, 61/88, 57/89 in 79/90) pa službi v obravnavanem primeru nudijo tudi pravno podlago za uspešno kontrolo zakonitega razpolaganja in namenske porabe proračunskih sredstev.

 

Po navedenih določbah nove ustave in tudi že po določbah ustave iz leta 1974 je občina samostojna pri financiranju zadev, ki so v njeni pristojnosti. Nadzor državnih organov nad delom občine pa zadeva primernost, strokovnost in zakonitost njihovega dela, ne pa tudi načina financiranja nalog občine. Inštitut začasnega upravitelja občinskega proračuna je našemu ustavnemu sistemu tuj. Sprejemljiv je le v tistih pravnih sistemih, v katerih občina nima polne finančne samostojnosti in je podvržena direktivni državno-finančni funkciji, ki jo ta tudi neposredno izvaja.

 

Ustavno sodišče lahko po 161. členu ustave zakon le razveljavi.

 

Ker razveljavitev učinkuje le za naprej, je sodišče na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izdajo ustave Republike Slovenije odredilo uporabo prvega in drugega odstavka 414. člena prejšnje ustave. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave, 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije in 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji odločilo, kot je navedeno v izreku te odločbe v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. K odločbi sta dala odklonilno ločeno mnenje sodnika Ude in Šinkovec.

 

 

P r e d s e d n i k

dr. Peter Jambrek

 

Ločeno mnenje sodnikov dr. Udeta in dr. Šinkovca 

 

 

Ločeno mnenje sodnikov dr. Janeza Šinkovca in dr. Lojzeta Udeta. Določba 17.a člena zakona o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 7/93) po ločenem mnenju ni v nasprotju z ustavo Republike Slovenije, zlasti ne z njenim 148. členom in sicer iz naslednjih razlogov:

 

1. Določba noveliranega 17.a člena zakona o financiranju javne porabe, ki pravi, da lahko v primeru, če proračun občine ni sprejet v 60. dneh po sprejemu proračuna Republike Slovenije, Vlada Republike Slovenije do sprejetja občinskega proračuna imenuje začasnega upravitelja občinskega proračuna, na katerega z dnem postavitve preidejo z občinskih organov vse pristojnosti za razpolaganje s sredstvi občinskega proračuna, ni v nasprotju z določbo 148. člena ustave.

 

Drugi odstavek tega člena določa, da se v primeru, če proračun ni sprejet do prvega dne, ko ga je potrebno začeti izvrševati, upravičenci, ki se financirajo iz proračuna, začasno financirajo po prejšnjem proračunu.

 

Ta ustavna določba potrebuje konkretizacijo v zakonu, saj v bistvu vsebuje le načelo za začasno financiranje, ki naj temelji na proračunu iz prejšnjega leta. Zlasti pa je neurejena situacija, kako naj se odvija proračunska poraba tudi po preteku obdobja začasnega financiranja.

 

2. Preko proračuna se mora financirati vsa javna poraba v okviru države in lokalnih skupnosti. Vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njihovih proračunih. Državni zbor in predstavniški organ lokalne skupnosti je tisti, ki sprejema odločitve o prihodkih proračuna in namenih njihove porabe. Od zbiranja in porabe proračunskih sredstev je seveda odvisna tudi politika vlade oziroma izvršilnega organa lokalne skupnosti.

 

Nesprejem proračuna ustvarja položaj, ki ne zagotavlja normalnega delovanja financiranja javne porabe s strani države in lokalnih skupnosti. Zaradi tega ustava predvideva "začasno financiranje po prejšnjem proračunu".

 

Iz samega proračunskega sistema (pa tudi iz besedila in sistematike 148. člena ustave RS) je očitno, da se proračun sprejema za vsako leto ter da se prihodki in izdatki proračuna vsako proračunsko leto obračunavajo z zaključnim računom. Začasno financiranje po prejšnjem proračunu se gotovo ne more izvrševati vse leto, ali pa celo daljše časovno razdobje. Ne more biti "brez časovnih omejitev". Če je že proračunsko financiranje omejeno na eno leto, gotovo ne more biti začasno financiranje, predvideno za primer nesprejema proračuna, časovno neomejeno.

 

3. Zakon torej v ustavnih okvirih lahko določa način začasnega financiranja pa tudi položaj, ko tudi po preteku začasnega financiranja proračun ni sprejet.

 

Ustava ne predvideva, kako urejati in nadzorovati javno porabo, če tudi po preteku začasnega financiranja ni sprejet proračun lokalne skupnosti. Zakon je uvedel v izpodbijanem 17.a členu institucijo začasnega upravitelja, na katerega preidejo vse pristojnosti za razpolaganje s sredstvi občinskega proračuna.

 

Ta določba ni v nasprotju z ustavo, ker ureja položaj, ko ustavno predvidenega proračunskega financiranja ni mogoče uveljaviti.

 

Finančno poslovanje ne more biti v obdobju "časovno neomejenega" začasnega financiranja prepuščeno izvršilnim organom lokalne skupnosti, saj je smisel proračunskega sistema prav odločilna vloga parlamenta oziroma skupščine v lokalnih skupnostih pri financiranju javne porabe. Zaradi tega ni v nasprotju z ustavno opredeljeno samostojnostjo lokalnih skupnosti, če se v obdobju, ko ni mogoče zagotoviti odločilne vloge skupščine, javna poraba v lokalnih skupnostih financira pod posebnim nadzorstvom države.

 

Podobne institute poznajo tudi v nekaterih drugih državah, na primer v Italiji, kjer zakon o lokalnih skupnostih iz leta 1990 predvideva za primer nepravočasnega sprejetja občinskega proračuna kot ukrep najprej razpustitev občinskega sveta, nato pa postavitev "komisarja", ki nato skrbi za financiranje javne porabe preko občinskega proračuna. Tudi Bavarski zakon o občinah iz leta 1989, predvideva v primeru nepravočasnega sprejetja občinskega proračuna najprej začasno financiranje (paragraf 69), v primeru nesklepčnosti občinskega sveta ali nespoštovanja odredb nadzornih organov pa postavitev pooblaščenca oziroma v skrajnem primeru opravljanje občinskih poslov s strani nadzornega organa (paragraf 114).

 

Posebnost naše ustavne ureditve, ki temelji na samostojnosti lokalnih skupnosti, tudi pri financiranju javne porabe, ne izključuje instituta začasnega upravitelja. Že ustava sama predvideva zakonsko urejanje prihodkov občinskih proračunov, ko v 147. členu pravi, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Zakonskega urejanja drugih bistvenih elementov lokalne samouprave ustava ne predvideva (zlasti ne v 140. členu, ko opredeljuje vsebino lokalne samouprave). V zvezi z javno porabo v lokalnih skupnostih je torej že po ustavi odnos države drugačen kot pa pri opredeljevanju in izvrševanju lokalnih zadev kot vsebine lokalne samouprave.

 

Po ločenem mnenju pri javni porabi v občini ni odločilno, kakšna je ustavna zasnova lokalne samouprave na sploh (njena večja ali manjša originarnost, pristojnost za opravljanje državnih zadev itd.), temveč je bistveno, da morajo biti v vsakem sistemu javne porabe predvideni tudi instituti za primer, ko ustavno predvideni proračunski sistem ne deluje. Ustavno ni sprejemljiva situacija, da bi se zaradi nesprejema proračuna okrepila funkcija vlade oziroma izvršilnih organov. 4. Še zlasti (čeprav po ločenem mnenju doslej opredeljena stališča veljajo tudi v okviru ustavne zasnove lokalne samouprave) v prehodnem obdobju, ko se lokalna samouprava še ni organizirala v skladu z ustavno zasnovo, je mogoče z zakoni podrobneje urediti začasno financiranje in predvideti tudi začasnega upravitelja.

 

V tem prehodnem obdobju vršijo občine tudi funkcije države. Tudi novejša zakonodaja (na primer stanovanjski zakon, zakon o denacionalizaciji itd.) je dala v pristojnost občin opravljanje državnih zadev. Temu je prilagojen tudi sistem financiranja.

 

Zaradi tega bi bila intervencija države v prehodnem obdobju mogoča celo, če sicer ne bi bila v skladu z lokalno samoupravo potem, ko bi se ta organizirala v smislu ustavnih določb.

 

Tudi v novi ureditvi lokalne samouprave pa bo prišlo do nujnega prepletanja državnih financ in financ lokalnih skupnosti. Po določbi drugega odstavka 140. člena ustave RS lahko država po predhodnem soglasju občine ali širše samoupravne lokalne skupnosti z zakonom prenese na občino ali širšo samoupravno lokalno skupnost opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva. Po določbi 142. člena ustave pa država občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva.

 

Tudi v prihodnje bo torej prišlo do nujnega prepletanja državnih funkcij in funkcij lokalne samouprave prav na področju javnih financ. Še toliko bolj to velja za prehodno obdobje, ko občinski organi opravljajo državne zadeve (v skladu s 5. členom ustavnega zakona za izvedbo ustave RS).

 

Kar pa se tiče kontrole SDK, je iz zakona, citiranega v odločbi, razvidno, da se ta kontrola omejuje na kontrolo zakonitosti finančnega poslovanja (zlasti listin, ki so podlaga finančnega poslovanja) in da ta kontrola ne more nadomestiti vloge skupščine pri opredeljevanju namenov in nadzorov izvrševanja proračunske porabe. Tudi na drugih avtonomnih področjih poznamo intervencijsko vlogo države. To velja na primer celo za zasebno lastnino oziroma za svobodno gospodarsko pobudo (člena 67 in 74 ustave RS). V primeru dalj časa trajajoče insolventnosti lahko namreč država tudi podjetju oziroma gospodarski družbi, ki je v zasebni lasti, postavi upravitelja prisilne poravnave oziroma v primeru stečaja stečajnega upravitelja. Na stečajnega upravitelja preidejo vse funkcije organov upravljanja in poslovodnih organov. Res ta intervencija vsebinsko ni povsem identična z intervencijo države v primeru postavitve začasnega upravitelja občinskega proračuna. Ta intervencija je predvidena predvsem v korist upnikov. Kljub temu pa pomeni državno poseganje v sicer avtonomno sfero in to celo na področje, ki ga nikakor ne moremo opredeliti kot javno porabo. Še toliko več razlogov govori za intervencijo države tedaj, kadar ne deluje ustavno zasnovan in z zakoni urejen način financiranja javne porabe v lokalnih skupnostih.

 

 

S o d n i k a

 

dr. Lojze Ude

 

dr. Janez Šinkovec