Opravilna št.: |
U-I-164/92 |
Objavljeno: |
Ur. list RS, št. 20/95 in OdlUS IV, 21 | 09.03.1995 |
ECLI: |
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.164.92 |
Akt: |
Navodilo Izvršnega sveta Skupščine Mesta Ljubljane za opravljanje blagovnega prometa in storitev na začasni deponiji (Ur. list RS, št. 14/91-I), 6., 9. in 10. čl. |
Izrek: |
Pobuda za oceno 10. člena Navodila Izvršnega sveta Skupščine Mesta Ljubljane za opravljanje blagovnega prometa in storitev na začasni deponiji se zavrže. Člen 6 Navodila ni bil v neskladju z Ustavo in zakonom. Člen 9 Navodila ni bil v skladu z Ustavo in zakonom. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve. |
Evidenčni stavek: |
Ustavno sodišče zavrže pobudo, če izpodbijana določba splošnega akta ne posega neposredno v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika. Ni v skladu z ustavo in zakonom splošni akt, ki ga izda izvršilni organ lokalne skupnosti, če z njim ureja plačila za storitve javnih služb, katerih predpisovanje sodi v pristojnost predstavniškega organa lokalne skupnosti. |
Geslo: |
Ocena zakonitosti podzakonskega predpisa, ki je prenehal veljati, po 47. členu Zakona o ustavnem sodišču. Ugotovitvena odločba z učinkom razveljavitve (47. čl.) Nadzor organov mesta nad urejanjem in vzdrževanjem javnih tržnic - dejavnost posebnega družbenega pomena (komunalne dejavnosti, 47. čl.). Cena komunalnih storitev. Pristojni organ za predpisovanje komunalnih taks. Enak gospodarski položaj subjektov na trgu. Izakazani pravni interes kot procesni pogoj za začetek postopka pred ustavnim sodiščem na podlagi pobude. Nepristojnost izvršilnega organa lokalne skupnosti za predpisovanje zadeve v pristojnosti predstavniškega organa lokalne skupnosti. Ločeno mnenje sodnika. |
Pravna podlaga: |
Ustava, 153. čl. Zakon o podjetjih (ZPod), 5. odst. 2. čl., 24. a čl. Zakon o komunalni dejavnosti (ZKD), 3. čl., 2. odst. 7. čl., 23. čl., 37. čl. Zakon o financiranju občin (ZFO), 2. in 8. čl. Odlok o komunalnih dejavnostih na območju ljubljanskih občin, 12. tč. 1. čl., 2. čl. in 6 al. točke 3. čl., 4., 5. in 6. čl. Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 47., 4. odst. 24., 26. čl., 45., |
Dokument v PDF obliki: |
|
Polno besedilo: |
U-I-164/92 9.3.1995 O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku, začetem na pobudo družbe Geaprodukt d.o.o., Ljubljana, in še šestnajstih drugih pobudnikov, ki jih zastopa Did Mušinovič, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 9.3.1995 o d l o č i l o:
1. Pobuda za oceno 10. člena Navodila Izvršnega sveta Skupščine Mesta Ljubljane za opravljanje blagovnega prometa in storitev na začasni deponiji (Uradni list RS, št. 14/91-I) se zavrže. 2. Člen 6 Navodila ni bil v neskladju z Ustavo in zakonom. 3. Člen 9 Navodila ni bil v skladu z Ustavo in zakonom. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve. O b r a z l o ž i t e v
A.
Pobudniki so vložili pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti 6., 9. in 10. člena v izreku navedenega navodila. Po njihovem mnenju naj bi bil 6. člen Navodila v neskladju s 74. členom Ustave in z 2. členom Zakona o podjetjih (Uradni list SFRJ, št. 77/88, 40/89, 46/90, 61/90 - v nadaljevanju: ZPod), 9. in 10. člen Navodila pa naj bi bila v neskladju s 147. členom Ustave ter z 2. in 8. členom Zakona o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 48/90, 34/91, 30/93 in 7/93 - v nadaljevanju: ZFJP). Izvršni svet Skupščine Mesta Ljubljane v odgovoru pojasnjuje, da je Navodilo, glede katerega je vložena pobuda, sprejel z namenom, da zagotovi nadzor organov mesta nad urejanjem in vzdrževanjem javnih tržnic, kar je dejavnost posebnega družbenega pomena. V času, ko je tekel statusni spor med Mestom Ljubljana in Ljubljanskimi tržnicami d.o.o., Izvršni svet namreč ni mogel uveljaviti svojih pristojnosti, ki jih ima po odloku Skupščine Mesta Ljubljane o organiziranju Javnega podjetja Ljubljanske tržnice. Zato naj bi bil, upoštevajoč tudi 12. člen Ustavnega zakona za izvedbo ustavnih amandmajev IV. do LXXXIX k Ustavi SRS (Uradni list SRS, št. 32/89), primoran ukrepati v smislu pooblastil iz 128. člena Statuta Mesta Ljubljane in 10. člena Odloka o organiziranju Javnega podjetja Ljubljanske tržnice. Na podlagi in v obsegu teh pooblastil je izdal Izvršni svet Navodilo kot akt, ki naj bi zagotovil izvajanje dejavnosti - urejanje in vzdrževanje javne tržnice - v skladu s planskimi in drugimi akti Mesta Ljubljane. Na podlagi teh navodil je nato s sklepom z dne 15.10.1991 za upravljalca začasne deponije določil podjetje Viator, predvsem tudi zato, ker je to podjetje razpolagalo z zemljiščem, na katerem je začasna deponija, in ker so njegovi tudi objekti, ki tej deponiji služijo. Glede izpodbijanega 9. in 10. člena Navodila se Izvršni svet v odgovoru opira na 14. in 33. člen Zakona o komunalnih dejavnostih (Uradni list SRS, št. 8/82 - v nadaljevanju: ZKD) in na 12. člen že navedenega ustavnega zakona, s katerim je bilo na izvršne svete začasno - do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonske ureditve - preneseno opravljanje nalog komunalnih skupnosti in torej tudi pristojnosti glede oblikovanja cen komunalnih proizvodov in storitev. Izvršni svet meni, da so pobudniki vložili pobudo zgolj z namenom, da se izognejo plačilu storitev, ki jih nudi upravljalec začasne deponije. B.
1. V Uradnem listu je bil 9.12.1995 objavljen Sklep o prenehanju veljavnosti Navodila (Uradni list RS, št. 76/94). Po določbi 2. člena Sklepa je Navodilo prenehalo veljati 10.12.1994. Ker pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da so izpolnjeni pogoji iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), je postopek preizkusa pobude nadaljevalo in jo sprejelo v delu, ki se nanaša na 6. in 9. člen Navodila. V tem delu je Ustavno sodišče v skladu s četrim odstavkom 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. V delu, ki se nanaša na 10. člen Navodila, pa je Ustavno sodišče pobudo zavrglo, ker pobudniki niso izkazali pravnega interesa, ki je po 24. členu ZUstS procesni pogoj za vložitev pobude. Glede izpodbijanega 10. člena Navodila pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za vložitev pobude zato, ker je urejal le odnos med upravljalcem in Mestom glede vodenja določenih evidenc ter glede načina nakazovanja oziroma odvajanja sredstev, zbranih iz naslova uporabnine. Ta določba tako ni neposredno posegala v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnikov. 2. Peti odstavek 2. člena ZPod je določal, da imajo podjetja na trgu enak položaj, pravice in odgovornosti. Skupščini družbenopolitične skupnosti pa je bila z istim zakonom (24.a člen) dana pristojnost, da s predpisom določi pogoje, ki jih mora izpolnjevati podjetje, ki se ustanovi zaradi proizvodnje in prometa določenih proizvodov in zaradi opravljanja storitev, ki so nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov; s tem predpisom uredi tudi način uresničevanja posebnega družbenega interesa pri opravljanju dejavnosti javnega podjetja. ZKD je določal dejavnosti, ki so bile komunalne dejavnosti in kot takšne tudi dejavnosti posebnega družbenega pomena; občinske skupščine so bile pooblaščene, da lahko v skladu z zakonom določijo kot komunalne še druge dejavnosti (3. člen). Po ZFJP, ki je za občine prenehal veljati 31.12.1994 (na podlagi 51. člena Zakona o financiranju občin, Uradni list RS, št. 80/94), so občinam za financiranje javne porabe pripadali prihodki iz davkov, taks in drugih dajatev, določenih s tem zakonom, in drugi prihodki v skladu s posebnimi zakoni. Po istem zakonu se sistem davkov, taks in drugih dajatev določi z zakonom, davke, takse in druge dajatve pa uvaja republika, razen komunalnih taks in nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga uvaja občina (2. in 8. člen). Na podlagi takšne zakonske ureditve je Skupščina Mesta Ljubljane sprejela Odlok o komunalnih dejavnostih na območju ljubljanskih občin (Uradni list SRS, št. 45/82 in 41/86) in v njem določila, da je urejanje in vzdrževanje javnih tržnic komunalna dejavnost, da je dejavnost posebnega družbenega pomena in da se javne tržnice štejejo za komunalne objekte in naprave individualne rabe (12. točka 1. člena, 2. člen in 6. alinea točke 3. člena Odloka). V 6. členu Navodila, ki ga spodbijajo pobudniki, je določeno, da mestni izvršni svet določi upravljalca začasne deponije. Gre torej za določitev upravljalca komunalnega objekta, ki je pogoj za opravljanje dejavnosti, ki je bila z mestnim odlokom določena kot komunalna dejavnost. To pomeni, da je bila določena kot takšna dejavnost, ki ni in ne more biti v celoti prepuščena trgu in njegovim zakonitostim. Zaradi tega je mestna skupščina z Odlokom o organiziranju javnega podjetja Ljubljanske tržnice (Uradni list RS, št. 7/91) ustanovila javno podjetje Ljubljanske tržnice za opravljanje te dejavnosti. Z istim odlokom pa je pooblastila svoj izvršni svet, da izvršuje njene ustanoviteljske pravice in v tem okviru, da sprejema ukrepe, s katerimi zagotovi izvajanje dejavnosti podjetja, če pride do zastojev ali motenj pri tem izvajanju. Ker je po oceni izvršnega sveta do tega prišlo, je določil novega upravljalca. Takrat veljavna zakonodaja na področju komunalnih dejavnosti še ni poznala koncesij za javne službe in javnih razpisov za pridobivanje koncesionarjev. Izvršni svet zato ni bil dolžan določiti kriterijev za izbiro upravljalca in ga na njihovi podlagi izbrati po izvedenem javnem razpisu. Upoštevati je moral zgolj določbe Zakona o komunalnih dejavnostih in Odloka o komunalnih dejavnostih na območju ljubljanskih občin. Tako je v Zakonu določeno, da s komunalnimi objekti in napravami gospodarijo komunalne organizacije (drugi odstavek 7. člena) in da opravljajo komunalne dejavnosti komunalne organizacije (23. člen). Podobno določa tudi Odlok (4., 5. in 6. člen). Glede na to je Ustavno sodišče ocenilo, da 6. člen Navodila ni bil v neskladju z Ustavo ali zakonom. To velja tudi v razmerju do petega odstavka 2. člena ZPod, saj se ta nanaša na enak položaj na trgu in ne na enak položaj pri izvajanju komunalnih dejavnosti. Glede ureditve, vsebovane v izpodbijanem 9. členu, ki določa, da upravljalci začasne deponije za uporabo prostora ponudnikom zaračunavajo stroške v višini 6% od vrednosti ponujenega blaga, pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da ne predstavlja cene za uporabo individualno določene in izmerljive komunalne storitve, temveč da predstavlja dajatev, za katere predpisovanje izvršni svet po določbah predpisov, ki urejajo financiranje javne porabe in javnih služb, ni bil pristojen. Po ZKD (37. člen) se je cena oblikovala za posamezno storitev ali posamezen proizvod, ki se je nudil z opravljanjem komunalne dejavnosti. Oblikovala se je glede na obseg, vrsto in kakovost opravljenih del in sicer na podlagi porabe živega dela, materialnih in drugih poslovnih stroškov ter ustreznega dela za potrebe razširjene reprodukcije in rezerve. V obravnavanem primeru pa so se zaračunavali stroški v odvisnosti od vrednosti ponujenega blaga, torej neodvisno od obsega, vrste in kakovosti storitev, ki jih je nudil upravljalec začasne deponije. Za uporabo javnega prostora bi se sicer lahko predpisala taksa, vendar le v skladu z Zakonom o komunalnih taksah (Uradni list SRS, št. 29/65, 7/70 in 7/72 ter Uradni list RS, št. 18/91), kar pomeni tako, da ne bi bila odmerjena glede na vrednost predmeta, glede na dejanski promet ali glede na dejanski dohodek (3. člen). V nobenem primeru pa za predpisovanje komunalnih taks ni bil pristojen mestni izvršni svet, temveč tako po Zakonu o komunalnih taksah kot tudi glede na drugi odstavek 8. člena ZFJP mestna skupščina. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijani 9. člen Navodila ni bil v skladu z zakonom, glede na to pa tudi ne s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Ker pa v obravnavanem primeru ni sporna obveznost plačila storitve s strani uporabnikov začasne deponije, temveč je sporen samo način oblikovanja plačila, ki bi ga mestni izvršni svet lahko oblikoval kot ceno, ki bi jo morali plačati uporabniki, je Ustavno sodišče ocenilo, da niso nastale takšne škodljive posledice, ki bi glede na drugi odstavek 45. člena ZUstS terjale, da bi imela ugotovitev neskladnosti učinek odprave. Zato se je odločilo, da bo imela ugotovitev neskladnosti učinek razveljavitve. C.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 24. in 47. člena ZUstS v naslednji sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sprejelo jo je s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jambrek, Krivic in Testen. Sodnika Krivic in Testen sta dala odklonilni ločeni mnenji. P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Ločeno mnenje sodnika Testena,
ki se mu pridružuje sodnik Krivic
V tej zadevi je bilo najprej potrebno rešiti procesno vprašanje, kdaj Ustavno sodišče lahko odloča o pobudi, s katero se izpodbija predpis, ki v času odločanja ne velja več. Navodilo Izvršnega sveta SML za opravljanje blagovnega prometa in storitev na začasni deponiji je po vložitvi pobude, vendar še preden je Ustavno sodišče odločalo o njem, prenehalo veljati. Tako nastali procesni položaj ureja 47. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Ta daje Ustavnemu sodišču možnost, da v nekaterih primerih ugotavlja neustavnost oziroma nezakonitost aktov, ki so med postopkom prenehali veljati. Sodišče je moralo rešiti vprašanje, kako ravnati v primerih, ko je bila pobuda za začetek postopka vložena v času, ko je izpodbijani akt še veljal, prenehal pa je veljati, še preden je sodišče po 26. členu ZUstS odločalo, ali bo pobudo sprejelo ali jo bo zavrnilo. Kadar je začetni akt za oceno ustavnosti in zakonitosti pobuda, se namreč po določbi prvega odstavka 22. člena ZUstS postopek začne šele z izdajo sklepa o sprejetju pobude in ne že z njeno vložitvijo. Gramatikalna razlaga besedila 47. člena ZUstS bi govorila za to, da je v takšnih primerih meritorno odločanje Ustavnega sodišča dopustno samo, če je bil pred prenehanjem veljavnosti izpodbijanega akta že izdan sklep o sprejetju pobude (arg.: "med postopkom"). Ne glede na to, da v tem primeru Ustavno sodišče pred prenehanjem veljavnosti izpodbijanega akta še ni formalno sprejelo pobude, je vseeno meritorno odločilo o njej. S tem je implicitno sprejelo širšo razlago pojma "med postopkom", ki ga uporablja 47. člen ZUstS. Sam s takšno razlago določbe 47. člena ZUstS soglašam, zavzemal pa sem se za to, da sodišče takšno svoje stališče do navedene določbe utemelji. Iz mojih razlogov za takšno stališče pa izhaja tudi drugačno stališče glede obstoja drugih procesnih predpostavk za presojo aktov, ki so prenehali veljati na navedeni način. Za razlago, po kateri bi bilo na podlagi 47. člena ZUstS mogoče odločati o pobudi za presojo akta, ki je prenehal veljati med postopkom le, če je akt, ki je bil veljaven ob času vložitve, prenehal veljati šele potem, ko je Ustavno sodišče formalno sprejelo sklep o sprejetju pobude, ni mogoče najti nikakršne logične utemeljitve. Zlasti tudi ni videti, v čem bi bila utemeljena razlika, ki bi s takšno razlago nastala glede položaja predlagateljev in pobudnikov: prvi bi pridobili možnost meritornega odločanja že z vložitvijo predloga, drugi pa šele z dnem izdaje sklepa o sprejetju pobude. Poleg tega bi bil ob takšni razlagi procesni položaj pobudnika v celoti odvisen od hitrosti delovanja Ustavnega sodišča, ne da bi za poslabšanje njegovega položaja ob počasnem delu sodišča obstajala kakršna koli razumna potreba. Logična razlaga navedene procesne določbe pa pokaže, da naj bo možnost Ustavnega sodišča, da meritorno odloča o ustavnosti in zakonitosti predpisa, ki ne velja več, odvisna od obstoja pravnega interesa oziroma pravovarstvene potrebe predlagateljev oziroma pobudnikov. Tak smisel izraža določba, vsebovana v istem členu (47. člen ZUstS), da je takšen preizkus ustavnosti in zakonitosti mogoč le, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti in pa določba, da mora ob ugotovljeni neustavnosti oziroma nezakonitosti takšnega podzakonskega akta Ustavno sodišče odločiti, ali ima njegova ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve.[1] Glede na navedeno stališče, po katerem gre v postopku po 47. členu za vprašanje pravovarstvene potrebe, pa bi moralo Ustavno sodišče v vseh primerih, ko obravnava ustavnost oziroma zakonitost akta, ki v času odločanja ne velja več,[2] najprej ugotoviti, ali bi morebitna njegova meritorna odločitev, s katero bi ugotovilo, da je bil akt protiustaven oziroma nezakonit, imela kakšen učinek za pobudnika. To pa bo odvisno od tega, ali bi bilo akt v takšnem primeru mogoče odpraviti ali samo razveljaviti ali pa še to ne. Pri tem bi moralo Ustavno sodišče upoštevati zlasti, ali gre za zakon ali za podzakonski akt, ugotoviti, ali ne gre za primere, kjer iz razlogov po 48. členu ZUstS učinki razveljavitve ali odprave ne pridejo v poštev in še, ali učinki odprave (glede razveljavitve si je tak položaj v teh primerih, ko je akt tako in tako že prenehal veljati, težko predstavljati) ne pridejo v poštev zaradi drugih razlogov (predvsem zato, ker bi odprava povzročila stanje, ki bi bilo še bolj protiustavno oziroma nezakonito od stanja, ki ga je povzročal izpodbijani akt) - razen kadar v tej fazi postopka tega zadnjega še ne bi bilo mogoče zanesljivo ugotoviti. V primeru, da teh zadržkov ni, pa še, ali je bilo v primerih, ko prihaja v poštev le razveljavitev, o tako nastalih pravnih razmerjih že pravnomočno odločeno. Moje stališče je, da je v veliki večini primerov takšen preizkus možnosti odprave oziroma razveljavitve in njihovih učinkov na pravna razmerja mogoče opraviti, ne da bi sodišče anticipirano odločalo o utemeljenosti zahteve oziroma pobude. Vedno, kadar bi Ustavno sodišče ugotovilo, da bi kljub morebiti ugotovljeni protiustavnosti ali nezakonitosti izpodbijanega akta take ugotovitve ne bilo mogoče povezati z učinki, s katerimi bi se spremenil pravni položaj pobudnikov oziroma predlagateljev, bi moralo postopek zaradi pomanjkanja procesne predpostavke ustaviti. Šele kadar bi sodišče ugotovilo, da bo morebitna ugotovitev protiustavnosti oziroma nezakonitosti akta lahko učinkovala, bo nadaljevalo postopek. Ta pa se seveda lahko konča tudi z ugotovitvijo, da izpodbijani akt ni bil v neskladju z Ustavo in z zakonom. Glede na to sem glasoval proti odločitvi. Ustavno sodišče bi moralo v tej zadevi postopek ustaviti. Potem, ko je izpodbijani podzakonski akt prenehal veljati, pobudnik ni imel več pravnega interesa za ugotovitev, da je bil izpodbijani akt v neskladju z Ustavo in zakonom, če se na takšno ugotovitev lahko vežejo le učinki razveljavitve. Franc Testen
Matevž Krivic
Opombe: [1] Pri zakonih ima ugotovitev, da so (bili) neustavni, lahko samo učinek razveljavitve (prim. 43. in 44. člen ZUstS). Če v določbi 47. člena ni zapovedano, da Ustavno sodišče določi tudi učinke ugotovljene neustavnosti zakona, ki je prenehal veljati, to še ne pomeni, da lahko ugotavlja neustavnost zakona, ki ne velja več, tudi takrat, kadar takšna ugotovitev ne bi imela nobenih učinkov, ker je bilo o vseh razmerjih, nastalih na njegovi podlagi, pred objavo odločbe Ustavnega sodišča že pravnomočno odločeno. Če ugotovitev zato ne bi mogla imeti nobenih učinkov, ni dana procesna predpostavka pravovarstvene potrebe. [2] Glede na moje stališče, da je za dopustnost presoje aktov, ki ne veljajo več, odločilen obstoj pravovarstvene potrebe, bi moralo biti (s pogojem, da bi bila možna učinkovita odprava akta) takšno obravnavanje dopustno celo, če je akt prenehal veljati pred vložitvijo predloga oziroma pobude. |
Vrsta zadeve: |
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov |
Vrsta akta: |
občinski predpis |
Vlagatelj: |
Gospodarska družba Geaprodukt d.o.o., Ljubljana in drugi |
Datum vloge: |
24.12.1992 |
Datum odločitve: |
09.03.1995 |
Vrsta odločitve: |
odločba |
Vrsta rešitve: |
zavrženje |
Dokument: |
US17344 |
