Opravilna št.: |
U-I-225/96 |
Objavljeno: |
Uradni list RS, št. 13/98 in OdlUS VII, 7 | 15.01.1998 |
ECLI: |
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.225.96 |
Akt: |
Zakon o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in 31/93) (ZDen) |
Izrek: |
Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o denacionalizaciji ne ureja pravnega nasledstva pravnih oseb kot upravičencev do denacionalizacije. |
Evidenčni stavek: |
Zakon o denacionalizaciji ni v neskladju z Ustavo, ker ni uredil vprašanj povezanih s pravicami pravnih oseb do vrnitve podržavljenega premoženja, ker je ta vprašanja v postopku denacionalizacije, možno reševati z analogno uporabo določb 9. in 14. člena Zakona o denacionalizaciji, ki se nanašajo na fizične osebe in verske skupnosti kot pravne osebe. Pravno nasledstvo pravnih oseb pa se presoja po splošnih predpisih statusnega prava za posamezno vrsto pravnih oseb. |
Geslo: |
Denacionalizacija, upravičenci, pravne osebe. Zakon, analogna uporaba zakonskih določb. Zakon, pravna praznina. Načelo pravne države. Načelo enakosti pred zakonom. Načelo legalitete v upravi. Lokalna samouprava, občine. Načelo usklajenosti pravnih aktov. Pravne osebe, pravno nasledstvo v postopkih denacionalizacije. Družbena lastnina splošno ljudsko premoženje. Občine, premoženje. Fizične osebe, verske skupnosti kot upravičenci do denacionalizacije. Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika. Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika. |
Pravna podlaga: |
Ustava, 2., 14., 120., 139., 153. čl. Splošni zakon o ljudski obrambi (ZLO-49), 1., 17., 19., 20. čl. Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 40. čl. |
Opomba: |
V obrazložitvi svoje odločitev se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-25/92 z dne 4. 3. 1993 (OdlUS II,23). K obravnavani zadevi sta bili s sklepom Ustavnega sodišča pridruženi zadevi št. U-I-226/96 in št. U-I-227/96 z dne 19. 9. 1996 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. |
Dokument v PDF obliki: |
|
Polno besedilo: |
U-I-225/96- 15.1.1998 O D L O Č B A Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji dne 15. januarja 1998 o d l o č i l o: Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in 31/93) ne ureja pravnega nasledstva pravnih oseb kot upravičencev do denacionalizacije. O b r a z l o ž i t e v A. 1. Vrhovno sodišče je v treh zadevah (št. U 703/94, U 1040/94 in U 1327/94), v katerih je bila zahteva za denacionalizacijo vložena na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-25/92 z dne 4.3.1993 (OdlUS 23/II, Uradni list RS, št. 13/93), s sklepom prekinilo postopek do odločitve Ustavnega sodišča in vložilo zahteve za začetek postopka za oceno Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen). V zahtevah predlagatelj meni, da je z odločbo Ustavnega sodišča, na podlagi katere so postale upravičenci do denacionalizacije tudi pravne osebe, nastala v zakonu pravna praznina, ki je v tem, da zakon ne ureja pravnega nasledstva teh oseb. Te praznine pa naj ne bi bilo mogoče zapolniti zgolj z ustrezno razlago zakona. Vračanju zgolj fizičnim osebam naj bi bila prirejena tudi določba drugega odstavka 15. člena ZDen, zato je po mnenju predlagatelja ni mogoče uporabiti za pravne osebe, katerih status se je iz različnih razlogov in na različne načine nenehno spreminjal. Po njegovem mnenju uporaba zakonske in pravne analogije v teh postopkih ni dovoljena. Zato predlagatelj meni, da v teh primerih nima zakonske podlage, da bi navedeno praznino zapolnil z ustrezno pravno razlago in tako tudi ne more presoditi tožbenih ugovorov. 2. Predlagatelj v zahtevah opisuje dejanski stan v treh denacionalizacijskih zadevah, v katerih je postopek prekinil do odločitve Ustavnega sodišča o predmetni zahtevi za oceno ustavnosti: - Zavarovalna družba Generali iz Trsta naj bi bila po svojih trditvah pravni naslednik Zavarovalne družbe Generali d.d. Zagreb. Ministrstvo za finance je njeno vlogo za denacionalizacijo zavrglo, sklicujoč se na stališče Ustavnega sodišča v navedeni odločbi, da je kriterij iz 9. in 14. člena ZDen možno uporabiti tudi za druge pravne osebe. Vlagatelj zahteve za denacionalizacijo v času, ko je bilo premoženje podržavljeno, ni imel statusa domače pravne osebe, ob uveljavitvi ZDen pa tudi ni deloval na območju Republike Slovenije. - Pivovarna Union d.d. Ljubljana je vložila zahtevo za denacionalizacijo nepremičnin, podržavljenih na podlagi Zakona o agrarni reformi in kolonizaciji v LRS. Ministrstvo za kmetijstvo in gozdarstvo je njeno pritožbo zoper sklep prvostopnega organa o zavrženju zahteve zavrnilo kot neutemeljeno, ker naj Pivovarna Union d.d. Ljubljana ne bi imela pravne kontinuitete s prejšnjo delniško družbo. - Mesto Ljubljana je v denacionalizacijskem postopku vložilo zahtevo za vrnitev nepremičnin Mestne občine ljubljanske, kateri se je z uredbo o vknjižbi lastninske pravice na državnih nepremičninah premoženje, ki je obsegalo kompleks Mladike s pripadajočimi objekti in stavbnimi zemljišči, v zemljiški knjigi navedlo kot ljudsko premoženje. Ministrstvo za kulturo je vlogo zavrglo, ker pravno nasledstvo sedanjega Mesta Ljubljane po nekdanji Mestni občini ljubljanski ni izkazano. 3. Ker zakonodajalec pravic in obveznosti pravnih oseb v zakonu ni uredil, je v praksi dana možnost različne uporabe zakona, kar po mnenju predlagatelja pomeni kršitev ustavne določbe o enakosti pred zakonom (14. člen Ustave) in načela pravne države (2. člen Ustave). Predlagatelj predlaga, da Ustavno sodišče v smislu 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) ugotovi, da je ZDen protiustaven, ker ni uredil navedenih vprašanj, ki bi jih po uveljavitvi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-25/92 z dne 4.3.1993 moral urediti, in Državnemu zboru Republike Slovenije določi primeren rok za odpravo navedene protiustavnosti. 4. Ustavno sodišče je vse tri zadeve združilo za skupno obravnavanje. 5. Državni zbor kot nasprotni udeleženec na zahtevo ni odgovoril. B. 6. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-25/92 z dne 4.3.1993 razveljavilo besedo "fizične" (v ustreznem sklonu) v prvem odstavku 3. člena, v 4. in 5. členu in v drugem odstavku 10. člena ZDen. Razveljavilo je tudi drugi odstavek 3. člena in drugi odstavek 13. člena ZDen. Ustavno sodišče je navedene določbe zakona razveljavilo, da bi na ta način izenačilo kot denacionalizacijske upravičence vse subjekte, tako fizične kot pravne osebe. Pravna oseba pa mora v postopku denacionalizacije dokazati svojo pravno kontinuiteto. 7. V obrazložitvi citirane odločbe Ustavnega sodišča je izraženo stališče, da je po analogiji kriterije 14. in 9. člena ZDen možno uporabiti tudi za druge pravne osebe - "torej kriterij, ali so imele v času, ko jim je bilo premoženje podržavljeno, status domače pravne osebe in ali so same ali njihovi pravni nasledniki ob uveljavitvi tega zakona, to je dne 7.12.1991, delovale na območju Republike Slovenije". 8. Na podlagi zgoraj opisane odločitve Ustavnega sodišča je pri uveljavljanju pravic iz denacionalizacije potrebno izenačiti fizične in pravne osebe, iz česar logično izhaja, da tudi pravne osebe med seboj. Ker je zakon prvotno predvideval denacionalizacijo le za verske skupnosti kot pravne osebe, je določil kriterije za pridobitev statusa upravičencev le zanje in sicer gre ta status samo tistim verskim skupnostim, ki ob uveljavitvi ZDen delujejo na območju Republike Slovenije. Z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/92, ki je razširila pravico do denacionalizacije na vse pravne osebe, se postavlja vprašanje, ali bi bilo zaradi te razširitve potrebno dopolniti ZDen. Ustavno sodišče ob odločanju v navedeni zadevi ni naložilo zakonodajalcu dopolnitve zakona, ampak je samo odložilo razveljavitev za dobo dveh mesecev, da bi dalo zakonodajalcu "možnost, da sprejme morebitne dopolnitve tega zakona, zlasti glede uveljavljanja pravic upravičencev." Zakonodajalec tega ni storil. Vrhovno sodišče meni, da uporaba zakonske in pravne analogije v upravnem postopku ni dovoljena in da v tem primeru pravne praznine ni mogoče zapolniti z ustrezno razlago zakona. Sklicuje se na drugi odstavek 120. člena in četrti odstavek 153. člena Ustave. 9. Upravni organ, ki uporablja pravo in zaradi tega razlaga pravne predpise, mora pri vsaki uporabi predpisa ugotoviti smisel in cilj oziroma njegov namen - vse to pa ugotavlja s pomočjo različnih metod razlage zakona. Klasični metodi za zapolnjevanje pravnih praznin sta pravna in zakonska analogija. O zakonski analogiji govorimo, ko od posamično urejenega primera sklepamo na neurejen primer, ki se po svojih sestavinah v celoti ne sklada s tipskimi znaki abstraktnega dejanskega stanu, a jim je vendar tako podoben, da se z njimi ujema v bistvenih lastnostih. O pravni analogiji pa govorimo, kadar določeno pravno pravilo posplošimo in uporabimo za družbena razmerja druge vrste, če se z njim vrednostno ujemajo. Edina izjema glede uporabe analogije velja v kazenskem pravu, kjer je dovoljeno le sklepanje po podobnosti znotraj posamezne kazenskopravne norme, ki že sama vsebuje dovolj določna merila za njeno vsebinsko opredelitev.1 10. Določba drugega odstavka 120. člena Ustave, ki določa, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov, ne pomeni prepovedi uporabe analogije. Določba četrtega odstavka 153. člena Ustave se nanaša na akte in dejanja vseh državnih organov in ne le upravnih. Vsi akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu, pri čemer uporaba analogije ni v nasprotju s to določbo. 11. Analogijo je Vrhovno sodišče pri odločanju v upravnih sporih že večkrat uporabilo prav v zadevah denacionalizacije. Tako je Vrhovno sodišče npr. v sodbi št. U 235/94-14 z dne 19.9.1996 zavzelo stališče, da upravičenec iz 25. člena ZDen ne more biti v slabšem položaju kot upravičenec iz prvega odstavka 72. člena ZDen, zato je kot bistveno povečanje vrednosti šteti povečanje, ki dosega ali presega 30 % vrednosti podržavljene nepremičnine v času podržavljenja. V sodbi št. U 1113/93-5 z dne 6.9.1995 pa je Vrhovno sodišče mnenja, da je zapolnitev pravne praznine v zvezi z načinom valorizacije prejete odškodnine za podržavljeno premoženje iz prvega odstavka 72. člena ZDen možna z analogno uporabo odredbe, izdane na podlagi petega odstavka 44. člena ZDen, ki določa valorizacijo ob podržavljenju ugotovljene vrednosti podržavljenih podjetij. 12. Po mnenju Ustavnega sodišča je pri odločanju v upravnih postopkih uporaba analogije dovoljena kot metoda za zapolnjevanje pravnih praznin in se nanjo sklicuje tudi v svoji odločbi št. U-I-25/92 z dne 4.3.1993. Glede na to, da se Ustavno sodišče v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje na analogno uporabo kriterijev iz 9. in 14. člena ZDen, je torej potrebno najprej ugotoviti, ali je mogoče status upravičenca do denacionalizacije za pravne osebe ugotavljati na podlagi analogne uporabe kriterijev, ki veljajo za fizične osebe in verske skupnosti kot pravne osebe ter za pravno nasledstvo pravnih oseb na podlagi splošnih pravil statusnega prava. 13. Gospodarske družbe se ustanovijo s sklenitvijo oziroma s sprejemom ustanovitvenega akta, lastnost pravne osebe pa pridobijo z vpisom družbe v sodni register. Za statusne spremembe bi šlo v primerih, ko bi se aktiva in pasiva nekega subjekta razdelila na več subjektov, ko bi se del subjekta oddelil oziroma bi se subjekt razdelil in bi iz njega nastala nova subjekta oziroma nov subjekt ali ko bi se en subjekt pripojil k drugemu. V teh primerih bi šlo za statusne spremembe gospodarskih družb, ki bi narekovale uporabo pravil o pravnem nasledstvu. Iz navedenega sledi, da z ustanovitvijo oziroma vpisom družbe v sodni register nastane nov civilnopravni subjekt. 14. Lastnost pravne osebe se določa z njenim statusnim opredeljevanjem. Ne glede na to, da je premoženje pravnokonstitutivni element oblikovanja pravne osebe, ni mogoče trditi, da gre za pravno nasledstvo pravnih oseb že zato, ker so naslednice istega premoženja. Tudi če gre za ustanovitev pravne osebe na isti lokaciji (ali teritoriju pri lokalnih skupnostih), z istim premoženjem in celo z istim imenom, to še ne pomeni, da gre za pravno nasledstvo v statusnem smislu. 15. Iz navedenega izhaja, da ni upravičenec do denacionalizacije tista pravna oseba, ki je bila ustanovljena na isti lokaciji, z istimi sredstvi in enakim imenom kot podržavljeno podjetje. Upravičenci za vračilo podržavljenih podjetij oziroma kapitala so (na podlagi 13. člena ZDen) lahko le prejšnji lastniki delnic oziroma deležev podržavljenega podjetja. Kolikor so bili ti prejšnji lastniki pravne osebe, so seveda upravičenci, če izpolnjujejo kriterije iz 9. in 14. člena ZDen. Z analogno uporabo teh kriterijev bi to pomenilo, da so se morale pravne osebe v času podržavljenja šteti za domače pravne osebe2, v času vračanja premoženja pa morajo delovati na območju Republike Slovenije3. Poleg tega pa mora biti izpolnjen tudi pogoj pravne kontinuitete pravne osebe od trenutka podržavljenja do vračila premoženja, ki se ugotavlja na podlagi vpisov v sodni register. 16. Občine sodijo med pravne osebe javnega prava, ki se ustanovijo z zakonom. Po 139. členu Ustave je občina samoupravna lokalna skupnost. Reorganizacija lokalne samouprave temelji na vzpostavitvi novega državnopolitičnega sistema, to je sistema parlamentarne demokracije s klasično lokalno samoupravo. Ta sistem je zamenjal prejšnjo ureditev socialistične države, v kateri je na lokalni ravni deloval t.i. komunalni sistem. Ustava določa načela za vzpostavitev občin v okviru ponovnega vzpostavljanja klasične lokalne samouprave, kar pa ne pomeni, da obstaja kontinuiteta med današnjimi občinami in občinami izpred leta 1945. 17. O razvoju lokalne samouprave v Sloveniji lahko govorimo od leta 1849 do leta 1945. Nastanek socialistične Jugoslavije pa je bila temeljita prelomnica - tako za politični sistem države kakor tudi za lokalno samoupravo.4 Zakon o upravni razdelitvi Ljudske Republike Slovenije (Uradni list LRS, št. 26/46) je Slovenijo razdelil na okrožja, okraje in kraje. Teritorialna razdelitev pa je pomenila tako razdelitev lokalnih organov oblasti kot tudi upravno razdelitev. Teritorialna razdelitev republik se je skladala s področji ljudskih odborov. Splošni zakon o ljudskih odborih (Uradni list FLRJ, št. 43/46) je določal, da so ljudski odbori organi državne oblasti (1. člen) in da občeljudsko imovino lokalnega pomena upravlja ljudski odbor kot pravna oseba (20. člen). Tudi Splošni zakon o ljudskih odborih - prečiščeno besedilo iz leta 1949 (Uradni list FLRJ, št. 49/49) je v 17. členu določal, da imajo ljudski odbori pravico upravljati s splošnim ljudskim premoženjem lokalnega pomena in ga smejo uporabljati in z njim razpolagati v skladu z zakonom. V 19. členu pa je navedeni zakon izrecno določil, da imajo krajevni oziroma mestni ljudski odbori pravico upravljati na svojem območju s poslopji in zemljišči, ki so državna last. 18. Glede na to, da so bila okrožja, okraji in kraji del državne organizacije, se je tudi njihovo premoženje v skladu s takratno ustavno ureditvijo štelo za splošno ljudsko premoženje. Pravna teorija je namreč splošno ljudsko premoženje delila na zvezno (občedržavno), republiško (ali pokrajinsko) in lokalno (premoženje ljudskih odborov).5 Na podlagi Uredbe o vknjižbi lastninske pravice na državnih nepremičninah (Uradni list FLRJ, št. 58/47) se je splošno ljudsko premoženje v zemljiških knjigah vknjižilo kot splošno ljudsko premoženje z oznako organa, kateremu je to premoženje predano v upravljanje. Ta predpis torej ni spreminjal pravne narave premoženja, temveč je le določal način vknjižbe. Tako je ta uredba v 5. členu določala, da v primerih, ko je nepremičnina že knjižena na državo, zemljiškoknjižno sodišče le "uradoma popravi vknjižbo", ne glede na to, ali je vknjižena s klavzulami: državno premoženje, premoženje FLRJ, premoženje LRS, premoženje ljudskega odbora, premoženje bivših samoupravnih teles in podobno. To pomeni, da so sedanje občine še vedno titularji premoženja, na katerega se je nanašala navedena uredba, če ni na podlagi kakega drugega pravnega temelja to premoženje prešlo na drugo osebo. 19. Iz navedenega izhaja, da sprememb vknjižb v zemljiški knjigi že pojmovno ni mogoče šteti za podržavljenje v smislu določb ZDen. Ta zakon namreč ureja denacionalizacijo podržavljenega premoženja in v drugem odstavku 8. člena definira, da je z izrazom podržavljeno premoženje mišljeno zasebno premoženje, ki je z aktom o podržavljenju prešlo v splošno ljudsko premoženje, državno, družbeno ali zadružno lastnino. Bistvo te določbe je v tem, da se šteje, da je bilo zasebno premoženje podržavljeno, kadar je prešlo iz zasebne lastnine v navedene oblike lastnine. Zato Ustavno sodišče ugotavlja, da glede položaja občin v postopku denacionalizacije ne gre za vprašanje pravne praznine glede pravnega nasledstva, kot ga zatrjuje Vrhovno sodišče v svoji zahtevi. 20. Društva so pravne osebe, ustanovljene v skladu s predpisi o društvih. Pravne osebe so tudi lovske družine, ribiške družine in druge organizacije, ustanovljene v skladu s posebnimi predpisi. Njihovo pravno nasledstvo je torej možno ugotavljati na podlagi teh predpisov. Statusa pravne osebe pa nimajo agrarne skupnosti, vendar je denacionalizacija njihovega premoženja urejena s posebnim zakonom. 21. Ustavno sodišče je v postopku reševanja zahteve za oceno ustavnosti ZDen pridobilo podatke o zadevah, v katerih so bile zahteve za denacionalizacijo vložene na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-25/92. Iz posredovanih podatkov, informacij in odločb pristojnih upravnih organov je razvidno, da so tudi v teh postopkih denacionalizacije ugotavljali obstoj pravnega nasledstva in izpolnjevanje kriterijev za pridobitev statusa upravičenca iz 9. in 14. člena ZDen, pri čemer v praksi ni ugotoviti posebnih problemov, ki bi utemeljevali trditev Vrhovnega sodišča, da gre za neustavno pravno praznino. Tudi Vrhovno sodišče je v sodbi št. U 1478/94 z dne 26.9.1996 menilo, da so upravičenci do denacionalizacije podržavljenega premoženja " pravne osebe (analogno cerkvam, verskim skupnostim itd. iz 14. člena ZDen) ob pogojih, če so imele v času, ko jim je bilo premoženje podržavljeno, status domače pravne osebe in če so same ali njihovi pravni nasledniki ob uveljavitvi ZDen, to je dne 7.12.1991, delovale na območju Republike Slovenije". 22. Z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je izenačilo pravne osebe s fizičnimi osebami, torej ni nastala neustavna pravna praznina, saj je z uporabo splošnih pravil veljavnega pravnega sistema in z analogno uporabo določb 9. in 14. člena ZDen to praznino možno zapolniti kljub temu, da zakonodajalec ni sprejel dopolnitev ZDen glede uveljavljanja pravic teh upravičencev. Ob tem, ko je Ustavno sodišče z odložnim učinkom razveljavitve zakonskih določb ZDen v odločbi št. U-I-25/92 dalo možnost za sprejem morebitnih dopolnitev zakona, pa ni ugotovilo obstoja neustavne pravne praznine. Za ugotavljanje pravnega nasledstva pravnih oseb torej ni nujno potrebno predpisati posebnih kriterijev. Pravno nasledstvo pravnih oseb se namreč tudi v postopkih denacionalizacije lahko ugotavlja na podlagi veljavnih statusnih pravil za posamezno vrsto teh subjektov. C. 23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnica in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Zupančič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodniki Jambrek, Krivic in Ude so dali pritrdilna ločena mnenja. P r e d s e d n i k : dr. Lovro Šturm Opombe: 1Marjan Pavčnik, Argumentacija v pravu, 1991, str. 146 do 151 2 9. člen ZDen določa jugoslovansko državljanstvo fizičnih oseb v času podržavljenja kot pogoj za priznavanje statusa upravičenca do denacionalizacije. 3 14. člen ZDen 4 Janez Šmidovnik, Lokalna samouprava, Ljubljana 1995 (str. 151 in 152) 5 Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, 1950, str. 527 Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta, ki se mu pridružuje sodnik dr. Jambrek Bivše družbeno premoženje je prešlo v last različnih fizičnih in pravnih oseb zlasti na podlagi Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, Zakona o zavodih in Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini. Vsi ti zakoni, razen Zakona o zavodih, so bili sprejeti po sprejemu Ustave v letu 1991 in po sprejemu Zakona o denacionalizaciji. S temi in nekaterimi drugimi zakoni je bilo olastninjeno vse družbeno premoženje. Zaradi tega šest let po sprejemu Zakona o denacionalizaciji ni mogoče še posebej z zakonom predpisati, kdaj je treba sedanjim pravnim osebam priznati pravno nasledstvo v zvezi s podržavljenim premoženjem. Za postopke denacionalizacije je potrebno v vsakem posamičnem postopku rešiti to vprašanje in s tem izključiti premoženje, ki bo predmet denacionalizacije, iz splošnega zakonskega režima lastninjenja. 2. Ne strinjam pa se z nekaterimi točkami obrazložitve, to je s točkami 16-21 obrazložitve, katerih bistvo je v stališču, da ni mogoče govoriti o pravnem nasledstvu med občinami kot oblikami lokalne samouprave izpred leta 1941 in sedanjimi občinami, ki so se oblikovale na podlagi Ustave iz leta 1991 in na njeni podlagi sprejetih zakonskih predpisov. 3. Mnenja sem, da bi bilo mogoče sedanjim občinam v nekaterih primerih in zlasti glede nekaterih kategorij premoženja priznati pravno nasledstvo. Čeprav Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-25/92 ni neposredno odločalo o kontinuiteti med občinami izpred leta 1941 in novimi lokalnimi skupnostmi, pa je Ustavno sodišče, s tem, ko je vsebinsko razpravljalo o izenačitvi pravnega položaja fizičnih in pravnih oseb kot upravičencev do denacionalizacije, v bistvu priznalo novim oblikam lokalnih skupnosti pravni interes. To pa ne bi bilo mogoče, če ne bi obstojala nikakršna kontinuiteta med lokalno skupnostjo, kateri je bilo premoženje podržavljeno, in novo obliko lokalne skupnosti na istem območju. Res je sicer, da v citiranem ustavnem sporu Ustavno sodišče ni odločalo o takem pravnem nasledstvu in da torej razprava ni bila osredotočena na to vprašanje. Posredno pa je tudi priznanje pravnega interesa lahko sedaj argument za ugotavljanje pravnega nasledstva. 4. Pri ugotavljanju pravnega nasledstva med občinami izpred leta 1941 in sedanjimi občinami bi bilo treba izhajati iz nekaj načelnih kriterijev. To so zlasti: samoupravna narava občin iz pred leta 1941 in sedanjih občin, odnos občin izpred leta 1941 in sedanjih občin do državne oblasti in definicija ter pravna narava premoženja, ki so ga te občine imele v lasti in s katerim so gospodarile. Lahko ugotovimo, da je sedanja lokalna samouprava po svoji vsebini mnogo bližja lokalni samoupravi izpred leta 1941 kot pa kasnejšemu komunalnemu sistemu. Lokalna samouprava izpred leta 1941 in sedanja lokalna samouprava sta omejeni na uresničevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev na določenem območju. Tako lokalna samouprava izpred leta 1941 kot sedanje oblike lokalne samouprave niso namenjene izvrševanju državnih pristojnosti. Na podlagi določbe drugega odstavka 140. člena Ustave lahko država na občine in širše samoupravne lokalne skupnosti na podlagi njihovega soglasja prenese z zakonom opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti. Sicer pa spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občin. Ta osredotočenost na opravljanje lokalnih zadev in ločitev lokalne samouprave od državne oblasti sta karakteristiki, ki opravičujeta ugotovitev pravnega nasledstva med občinami izpred leta 1941 in sedanjimi občinami. Kar pa se tiče tretjega elementa, torej pravne narave premoženja občin izpred leta 1941 in sedanjih občin ter sistema gospodarjenja s tem premoženjem, obstojijo prepričljivi razlogi, ki upravičujejo sklep, da tudi na premoženjsko-pravnem področju obstoji taka kontinuiteta. 5. Že pred drugo svetovno vojno so tedanje občine imele v lasti tudi premoženje, ki ni služilo izključno opravljanju upravnih nalog, temveč so z njim lokalne skupnosti gospodarile kot vsi drugi gospodarski subjekti in ustvarjale dohodek, ki je služil funkcijam lokalne samouprave. Osebe javnega prava, kar so tudi občine, imajo tudi primerjalno gledano dve vrsti premoženja: en del premoženja je neposredno namenjen splošni uporabi in izvajanju javnih funkcij, drugi del pa je namenjen pridobivanju dohodka, torej gospodarjenju, kakršno je značilno tudi za zasebno pravne subjekte. "Javno premoženje" ali "javne stvari" pravna teorija deli na več kategorij: stvari, namenjene splošni rabi, infrastruktura gospodarskih javnih služb, stvari, namenjene izvajanju negospodarskih javnih služb in stvari, namenjene delovanju državnih in lokalnih organov. Tudi pravna teorija v Nemčiji in Franciji ugotavlja, da je lastnina teh subjektov dvojne narave, vsaj v fazi pridobitve lastninske pravice, deloma pa tudi pri gospodarjenju z nepremičninami. Dejstvo je sicer, da tudi nepremičnine, ki so bile pridobljene na isti način, kot jih sicer pridobivajo zasebniki in s katerimi so občine gospodarile kot zasebni gospodar, sodijo v javno lastnino. To pa ne pomeni, da pri denacionalizaciji ni mogoče upoštevati navedene razlike obeh vrst premoženja. Ni podlage za pravno stališče, da je treba vse premoženje občin izpred leta 1941 obravnavati kot celoto in na enak način. 6. Občine so torej po mojem mnenju lahko denacionalizacijske upravičenke, če je prišlo do neodplačnega podržavljenja "zasebnega premoženja" njihovih pravnih predhodnic v smislu prejšnje točke tega ločenega mnenja. Po mojem mnenju je bilo dejansko premoženje bivših lokalnih skupnosti, torej občin izpred leta 1941 tudi podržavljeno. Na podlagi uredbe o vknjižbi lastninske pravice na državnih nepremičninah (Uradni list FLRJ, št. 58/47) se je splošno ljudsko premoženje v zemljiških knjigah knjižilo kot splošno ljudsko premoženje z oznako organa, kateremu je to premoženje predano v upravljanje. Na podlagi tega splošnega predpisa in na podlagi enega ali več pravnih aktov je nato premoženje prešlo v državno, družbeno ali zadružno lastnino, občina pa je bodisi obdržala ali pa izgubila pravico uporabe. V tem zadnjem primeru tudi na podlagi Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97) na tem premoženju ne more ponovno pridobiti lastninske pravice. Glede takega premoženja je torej sedanja občina lahko v pravnem položaju denacionalizacijskega upravičenca. 7. Sicer pa tudi sedaj veljavna zakonodaja na nekaterih področjih priznava pravno nasledstvo med občinami izpred leta 1941 in sedanjimi občinami, premoženje, na katerem so imele po drugi svetovni vojni različne oblike lokalne oblasti in samouprave ter kasneje komune pravico uporabe, je prešlo na sedanje občine zlasti na podlagi tretjega odstavka 103. člena Zakona o upravi. V postopkih denacionalizacije pa bi bilo treba sedanjim občinam priznati tudi pravico do vrnitve tistega premoženja, ki je bilo odvzeto občinam izpred leta 1941 in ki ga na podlagi citiranega predpisa sedanje občine niso dobile v last. dr. Lojze Ude dr. Peter Jambrek Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica Znotraj večine, ki je sprejela to odločbo, obstajajo pomembne razlike v pojmovanjih, ali so občine lahko denacionalizacijskie upravičenke ali ne - in torej v odnosu posameznih sodnikov iz te večine do argumentacije v točkah 16-19. Večinsko podporo znotraj te večine ima seveda argumentacija, ki je v teh točkah zapisana - odstopanja od nje ali celo popolnoma drugačna pojmovanja pa so razvidna iz posameznih pritrdilnih ločenih mnenj. Sam to argumentacijo v celoti podpiram in jo želim s tem pritrdilnim ločenim mnenjem le še podpreti z nekaterimi dodatnimi argumenti - oziroma z nasprotovanjem argumentom, ki naj bi govorili za drugačno stališče od večinsko sprejetega. Po sprejeti argumentaciji občine ne morejo biti denacionalizacijske upravičenke po eni strani zato, ker med današnjimi občinami in občinami izpred leta 1945 ni pravne kontinuitete (glej tč. 16), in po drugi strani zato (glej tč. 18 in 19), ker prehoda lastnine občin kot nesporno javne lastnine v državno last kot drugo obliko javne lastnine "že pojmovno ni mogoče šteti za podržavljenje v smislu določb ZDen", torej za prehod zasebne lastnine v SLP. državno, družbeno ali zadružno lastnino, kot je podržavljenje definirano v 8. členu ZDen. K slednjemu pravzaprav ni več kaj dodati - ne glede na vsa možna razglabljanja o tem, da imajo občine kot osebe ali korporacije javnega prava lahko poleg strogo namenskega premoženja tudi "gospodarsko" ali "finančno" premoženje; čeprav s slednjim lahko gospodarijo enako kot zasebni lastniki, pa je to še vedno javna in ne zasebna lastnina - in s tem temeljni pogoj iz 8. člena ZDen očitno ni izpolnjen. Ob tem nadaljnje ugotavljanje, ali obstaja kontinuiteta ali ne, pravzaprav sploh ni več potrebno. Tudi če bi med nekdanjimi in današnjimi občinami obstajala pravna kontinuiteta, bi pravna naslednica občine, ki ji je država kakšno premoženje podržavila, lahko tak odvzem občinskega premoženja izpodbijala kvečjemu (pod določenimi pogoji) kot ustavno nedopusten poseg oziroma kršitev pravice do lokalne samouprave (z odvzemom za to potrebnih sredstev), nikakor pa ne kot kršitev pravice do zasebne lastnine - saj tudi lastnina nekdanjih občin ni bila zasebna, ampak javna lastnina. Toda tudi kontinuiteta ne obstaja. Opozarjam, da je Ustavno sodišče o tem odločilo že ob odločanju o ustavnosti podržavljenja zemljišč in gozdov v družbeni lastnini (odločba št. U-I-78/93 z dne 18.10.1995 - OdlUS IV, 104), kjer je v 59. točki med drugim zapisano: " ...med občinami leta 1994 in občinami iz leta 1941 ni take identitete, da bi bilo treba prvim dati ali vrniti tisto, do česar bi bile morda upravičene druge; ... Glede na navedeno je izbrani kriterij za razdelitev med državno in občinsko lastnino stvarno utemeljen in skladen s ciljem oziroma namenom izpodbijanih zakonskih določb." Za "razdeljevanje" lastnine med občinami in državo je torej pomemben namen zakona, ki v to poseže, kriterij "dodelitve" mora biti stvarno utemeljen (zlasti mora biti spoštovana ustavna pravica do lokalne samouprave) - za denacionalizacijo nekdanje zasebne lastnine pa tu že pojmovno sploh ne more iti. Prej omenjeni 59. točki odločbe OdlUS IV, 104 sem takrat v svojem ločenem mnenju sicer nasprotoval, toda prav iz tega razloga: "Kar je bilo takrat utemeljeno (tudi po današnjih merilih) namenjeno izvrševanju občinskih nalog, bi moralo ostati tudi danes - kolikor so seveda tudi te naloge še danes občinske." Matevž Krivic Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča V tej zadevi sem glasoval proti večinskem mnenju, ker menim da je z odločbo Ustavnega sodišča UI 25/92 z dne 4.3.1993 (Uradni list RS, št. 13/93), s katero so bile razveljavljene besede "fizične" v prvem in drugem odstavku 3. člena, v drugem, četrtem in petem odstavku 10. člena ter v drugem odstavku 13. člena Zakona o denacionalizaciji (Zden) -- nastopilo stanje, v katerega bi moral poseči sam zakonodajalec. Strinjam se z navedbami Vrhovnega sodišča, češ da je nasledstvo fizičnih oseb v naših zakonodaji pravno dovolj jasno urejeno, česar pa ni mogoče trditi za nasledstvo pravnih oseb, katerih status se je iz različnih razlogov in na različne načine nenehno spreminjal. Tudi po mojem mnenju drži, da zakonodajalec ni sledil odločbi Ustavnega sodišča in ni v tej smeri ustrezno spremenil oziroma dopolnil določb Zden, zaradi česar je zakon v tem delu ostal nedorečen in ga zato ni mogoče konsekventno izvajati. Vsled tega je v praksi dana možnost nedosledne in s tem krivične uporabe zakona. Ker je z prejšnjo odločbo Ustavnega sodišča bila nastala pravna praznina, ki bi jo lahko zapolnil samo zakonodajalec, je s tem zden postal protiustaven zato, ker ni uredil vprašanj povezanih s pravicami pravnih oseb do vrnitve podržavljenega premoženja, ki bi jih po uveljavitvi citirane odločbe moral Ustavnega sodišča moral urediti. Očitno je, da tako sistemski poseg v materijo zakona, kot je na začetku opisan, povzroča tudi sistemske posledice v obliki sistemske pravne praznine. Polnjenje take pravne praznine po mojem ne more biti niti stvar ustavnega sodišča niti stvar "sodne prakse". Ker gre za značilno zakonodajno materijo, ki terja razdrugačen in policentrični pristop, se je tu Ustavno sodišče po lastni zaslugi nemara znašlo v situaciji, ko poskuša v monocentričnem sodnem (case and controversy) kontekstu in z analogijo reševati situacije, ki implicirajo določene ekonomsko-politične nasledke, katerih ustvarjanje je pridržano zakonodajalcu. To situacijo je s svojim ne-delovanjem seveda sopovzročil tudi sam zakonodajalec. Čeprav so politično motivirani očitki, češ da Ustavno sodišče posega v kompetence zakonodajalca v večini drugih primerov brez temelja, pa je v tem primeru analogno "polnjenje pravne praznine" zame očitno onstran njegovih pristojnosti. Dr. Boštjan M. Zupančič |
Vrsta zadeve: |
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov |
Vrsta akta: |
zakon |
Vlagatelj: |
Vrhovno sodišče |
Datum vloge: |
12.06.1996 |
Datum odločitve: |
15.01.1998 |
Vrsta odločitve: |
odločba |
Vrsta rešitve: |
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom |
Dokument: |
US18732 |
