Opravilna št.: |
Up-40/93 |
Objavljeno: |
Uradni list RS, št. 43/98 in OdlUS VII, 109 | 07.05.1998 |
ECLI: |
ECLI:SI:USRS:1998:Up.40.93 |
Akt: |
Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. U 1294/93 z dne 20.7.1994, odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 073-038/93 z dne 10.6.1993 in odločba Republiškega zavoda za zaposlovanje, Enota Ljubljana, št. 04 24404583 z dne 7.10.1992 Zakon o zaposlovanju tujcev (Uradni list RS, št. 33/92) (ZZT), 23. čl. |
Izrek: |
Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve in odločba Republiškega zavoda za zaposlovanje, Enota Ljubljana se odpravijo in se zadeva se vrne pristojnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje. V 23. členu Zakona o zaposlovanju tujcev se razveljavijo: - besede: "za nedoločen čas" v 1. alinei prvega odstavka in v drugem odstavku za besedami: "v delovnem razmerju"; - 2. alinea prvega odstavka. |
Evidenčni stavek: |
Ureditev v prehodni določbi Zakona o zaposlovanju tujcev, po kateri gredo delavcu drugačne pravice, če je sklenil delovno razmerje za nedoločen ali določen čas, je bila določena brez razumne oziroma stvarne zveze z zasledovanim ciljem, in zato ni v skladu z Ustavo. |
Geslo: |
Zaposlovanje, tujcev. Tujci, zaposlovanje. Tujci, delovno dovoljenje. Delovna razmerja, delo za določen in nedoločen čas. Delovna razmerja, delovna doba. Načelo enakosti pred zakonom. Ustavno sodišče, načelo koneksitete o odločanju o ustavni pritožbi (razširitev pritožbe). Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika. Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika. |
Pravna podlaga: |
Ustava, 14. čl. Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (ZTPDR), 12. čl. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ), 8., 204. čl. Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 59. čl. |
Dokument v PDF obliki: |
|
Polno besedilo: |
Up-40/93-12 7.5.1998 O D L O Č B A Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi I. S. iz L. na seji dne 7. maja 1998 o d l o č i l o: 1. Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. U 1294/93 z dne 20.7.1994, odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 073-038/93 z dne 10.6.1993 in odločba Republiškega zavoda za zaposlovanje, Enota Ljubljana, št. 04 24404583 z dne 7.10.1992 se odpravijo in se zadeva se vrne pristojnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje. 2. V 23. členu Zakona o zaposlovanju tujcev (Uradni list RS, št. 33/92) se razveljavijo: - besede: "za nedoločen čas" v 1. alinei prvega odstavka in v drugem odstavku za besedami: "v delovnem razmerju"; - 2. alinea prvega odstavka. O b r a z l o ž i t e v A. 1. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je zavrnilo tožbo, ki jo je vložil pritožnik zoper dokončno odločitev, sprejeto v postopku za izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas. Sodba in odločbe so bile sprejete na podlagi stališča, da pritožnik lahko pridobi le osebno delovno dovoljenje za določen čas, ker je bil, kot to določa 23. člen v prehodnih določbah, na dan uveljavitve Zakona o zaposlovanju tujcev (Uradni list RS, št. 33/92) v delovnem razmerju za določen čas. 2. Pritožnik med drugim navaja, da se je v Sloveniji zaposlil leta 1964 kot vajenec pri gradbenem podjetju in da je pri tem podjetju delal do leta 1991, ko je postal tehnološki presežek in bil napoten na Republiški zavod za zaposlovanje, kjer mu je bilo priznano denarno nadomestilo med brezposelnostjo za dobo najdlje 24 mesecev. Dne 15.6.1992 je sklenil delovno razmerje za določen čas pri drugem gradbenem podjetju, kjer ga je tudi zatekla uveljavitev Zakona. Ker je celotno delovno dobo, ki je daljša od dvajset let, dosegel v Sloveniji, meni, da mu gre osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas in zato prosi Ustavno sodišče za zaščito pravic. 3. Ustavno pritožbo, ki jo je pritožnik vložil po 82. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), je Ustavno sodišče potem, ko so se na podlagi četrtega odstavka 55. člena ZUstS za to izrekli trije sodniki, s sklepom z dne 6.2.1997 sprejelo v obravnavo. V postopku obravnavanja ustavne pritožbe pa je na podlagi drugega odstavka 59. člena v zvezi s 30. členom ZUstS začelo še postopek za oceno ustavnosti določbe Zakona o zaposlovanju tujcev, na kateri temelji izpodbijana sodba. Državni zbor je bil o navedenem sklepu obveščen in pozvan, naj sporoči svoje stališče glede 23. člena Zakona o zaposlovanju tujcev, vendar na poziv ni odgovoril. Tudi Vrhovno sodišče na vloženo ustavno pritožbo ni odgovorilo. B. 4. Zakon o zaposlovanju tujcev, ki je v letu 1992 nadomestil Zakon o pogojih za sklenitev delovnega razmerja s tujimi državljani (Uradni list SFRJ, št. 11/78 in 64/89), je v prehodnih določbah posebej uredil pogoje za pridobivanje osebnega delovnega dovoljenja za državljane nekdanje SFRJ oziroma državljane drugih republik nekdanje SFRJ. Pogoji izhajajo predvsem iz vrste sklenitve in dolžine trajanja delovnega razmerja. Takšna ureditev je bila sprejeta na podlagi predloga obravnavanega zakona. Predlagatelj zakona je v obrazložitvi, objavljeni v Poročevalcu številka 9 iz leta 1992, navedel, da so spremembe oziroma dopolnitve prehodnih določb (v primerjavi z besedilom osnutka zakona) predvsem posledica pripomb, danih na sejah delovnih teles in zborov Skupščine RS. "Predlagano je razlikovanje med tistimi državljani SFRJ oziroma drugih republik nekdanje SFRJ, ki v Republiki Sloveniji delajo že dlje časa, in med tistimi, ki pri nas delajo le krajši čas. Prvi dobijo osebno delovno dovoljenje za nedoločen čas, drugi pa le za čas enega leta (23. člen). Za čas enega leta pridobijo osebno delovno dovoljenje tudi dnevni delovni migranti. Prav tako lahko dobijo osebno delovno dovoljenje tudi tisti, ki so trenutno brezposelni, če so bili pred tem v delovnem razmerju v Republiki Sloveniji in so izgubili delo brez svoje volje ali krivde, vendar pa glede na gostoto svoje minule delovne dobe prejemajo denarno nadomestilo ali denarno pomoč pri Republiškem zavodu za zaposlovanje." Nekateri predlagatelji amandmajev k tako spremenjeni določbi so si prizadevali ohraniti enotno ureditev, kot je bila predvidena v besedilu osnutka zakona, torej brez delitve tu obravnavanih oseb na dve skupini, drugi pa so zahtevali še daljši čas dela v Sloveniji, torej še ostrejše pogoje za pridobitev osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas. Razprava v zborih republiške skupščine je tekla le v smeri utemeljevanja potrebnosti pogoja večletnega dela v Sloveniji za pridobitev delovnega dovoljenja za nedoločen čas, ne pa tudi o potrebnosti uvedbe dodatnega pogoja delovnega razmerja, sklenjenega za nedoločen čas. 5. Razlikovanje med delavci, ki so dosegli zahtevana leta dela v delovnih razmerjih, sklenjenih za določen čas, in v delovnih razmerjih, sklenjenih za nedoločen čas (oziroma jih je zakon ob izpolnjenih delovnih letih zatekel v času prejemanja denarnih prejemkov v skladu s predpisi o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti), torej niti v obrazložitvi predloga zakona niti v razpravah v zborih Skupščine ni bilo posebej deležno pozornosti. Tehtanje razlikovanja delavcev po kriteriju zatečenega delovnega razmerja za določen ali nedoločen čas pa bi bilo nujno potrebno, ker bi se morala izkazati utemeljenost razlikovanja znotraj dejanskega stanja, ki se je razlikovalo le po obliki sklenjenega delovnega razmerja, ne pa tudi po pravicah in obveznostih. 6. Po ureditvi iz tretjega odstavka 12. člena Zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89, 42/90 in Uradni list RS, št. 4/91) ima delavec, ki je sklenil delovno razmerje za določen čas, vse pravice , obveznosti in odgovornosti, kot jih imajo delavci, ki so sklenili delovno razmerje za nedoločen čas. Temu načelu sledi na primer tudi Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94 in 7/96), ki z 8. členom v obvezno zavarovanje vključuje vse delavce, zaposlene v Sloveniji, in kot okoliščino pri ugotavljanju pokojninske dobe upošteva čas, prebit v obveznem zavarovanju s polnim delovnim časom ( 204. člen), ne da bi se oziral na to, ali je bil polni delovni čas dosežen v delovnem razmerju za določen ali nedoločen čas. Delavec, ki je sklenil delovno razmerje za določen čas, plačuje enake prispevke in druge dajatve (med drugimi tudi po Zakonu o dohodnini - Uradni list RS, št. 71/93). Zakon o zaposlovanju tujcev pojmoma zaposlitve za določen čas in zaposlitve za nedoločen čas ni določil posebnih oziroma drugačnih lastnosti, veljavnih za okvir svojega ureditvenega področja. 7. Sledeč poteku oblikovanja 23. člena obravnavanega zakona je mogoče sklepati, da je namen tega člena delitev tu zajetih oseb v dve skupini, od katerih tista z daljšo v Sloveniji doseženo delovno dobo lahko dobi delovno dovoljenje za nedoločen čas. O tem, ali je dolžina tega obdobja določena skladno z načelom enakosti pred zakonom, se Ustavno sodišče ne izreka, ker to za odločitev v obravnavani zadevi ni potrebno. Potreben pa je bil preizkus, ali določitev delitve delavcev po kriteriju zatečenega delovnega razmerja za določen ali nedoločen čas ne pomeni nedopustnega posega. 8. Splošno načelo enakosti pred zakonom terja, da zakonodajalčeva rešitev ni samovoljna. Poseg v načelo enakosti ni samovoljen, kadar zanj obstaja razumen razlog, izhajajoč iz narave urejane stvari. Zato je bila v obravnavanem primeru potrebna ocena, ali je razlikovanje med osebami iz obravnavanega člena glede na na to, ali so bile na dan uveljavitve Zakona v delovnem razmerju za določen čas ali za nedoločen čas, razumno oziroma stvarno (glede na naravo tu urejanih razmerij) povezano z legitimnim državnim interesom, da se posebej uredi prehod od dotedanjega načina zaposlovanja tu zajetih oseb na način zaposlovanja po tem zakonu. Ob upoštevanju dejstva, da delovna doba po vseh omenjenih predpisih delavcu teče enako, če je zaposlen za nedoločen čas ali če je zaposlen za določen čas, določitev obravnavanega pogoja ni v razumni in stvarni zvezi z zasledovanim ciljem 23. člena. Določitev pogoja delovnega razmerja za določen oziroma nedoločen čas na način, kot je ta vključen v obravnavani člen, zato pomeni nedopusten poseg in ni v skladu z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). 9. V konkretnem primeru je Vrhovno sodišče odločilo o (ne)izpolnjevanju pogoja za izdajo osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas na podlagi zakonske določbe, ki jo je Ustavno sodišče sedaj kot neustavno razveljavilo. Zato je bilo treba izpodbijane posamične akte odpraviti in omogočiti, da se na podlagi spremenjene pravne podlage v zadevi ponovno odloči. C. 10. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo v prvi točki soglasno, v drugi točki pa s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Jambrek je dal pritrdilno ločeno mnenje. Sodnik Šturm je napovedal pritrdilno ločeno mnenje. P r e d s e d n i k dr. Lovro Šturm Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jambreka Soglašam z vsebino izreka odločbe, vendar pa sem se zavzel za drugačno obliko 2. točke, ki bi naj se po mojem mnenju glasila takole: "Ureditev v prehodni določbi iz 23. člena Zakona o zaposlovanju tujcev po kateri gredo delavcu drugačne pravice, če je sklenil delovno razmerje za nedoločen ali določen čas, ni v skladu z ustavo in se zato razveljavi." Taka formulacija je vsebinsko identična z izglasovano, vendar pa se mi zdi preglednejša, skladna z ustavno pristojnostjo Ustavnega sodišča iz 160. člena ("Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z ustavo) in 161. člena Ustave ("Če ustavno sodišče ugotovi, da je zakon proti ustaven ga v celoti ali delno razveljavi"). Predlagana oblika izreka se tudi izogne problemu "reading-out" tehnike ustavno sodnega odločanja, ki vsebinsko implicira "reading-in" obliko odločbe. dr. Peter Jambrek Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta 1. Ne strinjam se zlasti z izrekom odločbe pod tč. 2, po kateri se v 23. členu Zakona o zaposlovanju tujcev (Uradni list RS, št. 33/92) razveljavijo besede "za nedoločen čas" v 1. alinei prvega odstavka in v drugem odstavku za besedami "v delovnem razmerju" in 2. alinea prvega odstavka. Vsebinsko bistvo tega izreka je stališče Ustavnega sodišča, da pri podeljevanju delovnih dovoljenj za nedoločen ali določen čas odločitev ni odvisna od vprašanja, ali je bil tujec v naši državi na dan uveljavitve Zakona o zaposlovanju tujcev v delovnem razmerju za nedoločen ali določen čas. 2. Res ima po določbi tretjega odstavka 12. člena Zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89, 42/90 in Uradni list RS, št. 4/91) delavec, ki je sklenil delovno razmerje za določen čas, vse pravice, obveznosti in odgovornosti, kot jih imajo delavci, ki so sklenili delovno razmerje za nedoločen čas. Tudi Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94 in 7/96) v 8. členu v obvezno zavarovanje vključuje vse delavce, zaposlene v Sloveniji, in kot okoliščino pri ugotavljanju pri ugotavljanju pokojninske dobe upošteva čas, prebit v obveznem zavarovanju s polnim delovnim časom (204. člen), ne da bi se oziral na okoliščino, ali je bil polni delovni čas dosežen v delovnem razmerju za določen ali nedoločen čas. Taka ureditev v drugih zakonih pa sama po sebi še ne pomeni, da mora isto načelo zakonodajalec upoštevati v vseh drugih zakonih, ki se nanašajo na pravice zaposlenih. Naš pravni sistem ne pozna pojma temeljnih ali organskih zakonov in vezanosti zakonodajalca na določbe takih zakonov. Zaradi tega je treba v primeru drugačnega urejanja v ustavnem sporu vedno oceniti, ali je zakonodajalčeva drugačna ureditev arbitrarna oziroma samovoljna, ali pa je morebitno razlikovanje med posameznimi kategorijami oseb glede na naravo urejanih razmerij stvarno in razumno. Večinska odločitev pa ne pove, čemu naj v konkretnem primeru to razlikovanje ne bi bilo razumno in v skladu z zastavljenim ciljem, temveč se vrti v krogu; v tem pogledu je značilen stavek iz obrazložitve (glej tč. 8): "ob upoštevanju dejstva, da delovna doba po vseh omenjenih predpisih delavcu teče enako, če je zaposlen za nedoločen čas ali če je zaposlen za določen čas, določitev obravnavanega pogoja ni v razumni in stvarni zvezi z zasledovalnim ciljem 23. člena". Kar drugi zakoni drugače urejajo, je torej po mnenju večine ureditev v Zakonu o tujcih nerazumna, torej samovoljna. 3. Mnenja sem, da taka obrazložitev ni zadostna. Večinska odločba bi morala oceniti, ali je razlikovanje pri podeljevanju delovnega dovoljenja za nedoločen čas ali za določen čas glede na okoliščino, ali je bil tujec v času uveljavitve zakona v delovnem razmerju za nedoločen ali določen čas, stvarna in razumna. V čem naj bi bila arbitrarnost oziroma samovoljnost takega razlikovanja, mi osebno ni jasno, obrazložitev večinske odločbe pa tega ne pove. Menim, da je bila večina preveč pod vplivom konkretnega primera, saj je imel ustavni pritožnik ob sklenitvi delovnega razmerja za določen čas po svojih navedbah v RS že 27 let delovne dobe. Tak posamezni primer pa seveda po mojem mnenju ne more biti podlaga za razveljavitev abstraktne zakonske določbe, pa čeprav je poleg okoliščine, ali je bil delavec v času uveljavitve zakona v delovnem razmerju za nedoločen ali določen čas, treba pri podeljevanju delovnega dovoljenja za nedoločen čas upoštevati tudi dodatni pogoj, da ima tujec vsaj 10 let delovne dobe v RS. Prav pri prenehanju delovnega razmerja je že v sami naravi delovnega razmerja za določen čas vsebovana bistvena razlika od delovnega razmerja za nedoločen čas, saj delavcu po preteku določenega časa praviloma delovno razmerje preneha. Čemu torej upoštevanje te okoliščine pri podeljevanju delovnih dovoljenj ne bi bilo razumno in stvarno, oziroma v čem je mogoče videti arbitrarnost take ureditve. dr. Lojze Ude Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma Z odločbo se strinjam v celoti, tako glede vsebine kot tudi glede izbrane metodologije pri določitvi izreka odločbe Ustavnega sodišča. S pritrdilnim ločenim mnenjem želim pojasniti razloge za odločitev o obliki 2. točke izreka. Ustavno sodišče se je pravilno in v skladu s svojo ustaljeno ustavnosodno presojo (po vzgledu in opirajoč se na izkušnje drugih ustavnih sodišč po svetu) za zagotovovitev skladnosti napadenega zakona z Ustavo namesto popolne razveljavitve zakonske ureditve iz prehodne določbe 23. člena Zakona o zaposlovanju tujcev odločilo za razveljavitev posameznih besed iz prvega in drugega odstavka 23. člena. Tako tehniko razveljavitve, torej črtanje ali "izrez" posameznih besed iz zakonske norme, je Ustavno sodišče uporabilo že večkrat. Prvič pri odločanju o zveznem Zakonu o kazenskem postopku na predlog Temeljnega sodišča iz Celja (OdlUS I, 50, U- I-27/92, Ur. l. RS, št. 38/92), nato pri odločanju o Zakonu o denacionalizaciji (OdlUS II, 23, U-I-25/92, Ur. l. RS, št. 13/93) in kasneje še večkrat v podobnih primerih. Takšen način oblikovanja izreka že desetletja uporabljajo tuja sodišča v okviru svoje ustavnosodne presoje. Tako npr. Kanadsko Vrhovno sodišče to tehniko imenuje doktrina "severance" (dobeseden prevod tega izraza pomeni "izrez s škarjami") ali "reading down" oz. "reading out". Obširen prikaz te tehnike ustavnosodne presoje je v zadevi Schachter v. Canada (1992) 2 SC. R. 679 podal sodnik poročevalec Chief Justice Antonio Lamer. V tej zadevi je bila izčrpno obravnavana tudi možnost dopolnilne ustavnosodne tehnike "reading in". S tako obliko odločbe, ki dejansko pomeni obvezno ustavno interpretacijo zakonske norme, sodišče zapolnjuje normativno vrzel. Če se "reading out" ali "izrez" praviloma uporablja, kadar je zakonska ureditev prenormirana in zato preširoko nastavljena ("overinclusive"), se "reading in " - ali "vrinek" po slovensko - uporablja, kadar je zakonska ureditev zastavljena preozko ("underinclusive"), ustavnosodna presoja pa tako zatonsko ureditev spozna za neskladno z ustavo. Čeprav gre za dva, na prvi pogled diametralno različna ustavnosodna posega, - pri prvem iz zakonske ureditve nekaj izločimo, pri drugem pa v zakonsko ureditev nekaj vnesemo in jo tako dopolnimo,- je treba povedati, da "izrez" ali razveljavitev posameznih besed v neki zakonski določbi ("reading out") ne pomeni vedno samo zoževanje namena ali adresatov zakonske ureditve, ampak ima lahko v posebnih primerih učinek širitve namena ali kroga adresatov zakonske ureditve, čemur je sicer namenjen "vrinek" ("reading in") kot dopolnilo zakonske ureditve. V takih primerih "izrez" ("reading out") učinkuje kot "vrinek" ("reading in"). Prvi takšen primer v slovenski ustavnosodni presoji je bila že omenjena zadeva OdlUS II, 23, s katero je po formalno tehnični plati primerljiva tudi odločitev v zadevi Up-40/93. dr. Lovro Šturm |
Vrsta zadeve: |
ustavna pritožba |
Vrsta akta: |
drugi akti |
Datum vloge: |
27.09.1993 |
Datum odločitve: |
07.05.1998 |
Vrsta odločitve: |
odločba |
Vrsta rešitve: |
razveljavitev ali odprava |
Dokument: |
US18924 |
