U-I-128/98

Opravilna št.:
U-I-128/98
Objavljeno:
OdlUS VII, 173 | 23.09.1998
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.128.98
Akt:
Sporazum med Vlado Republike Slovenije - slovenskim Ministrstvom za obrambo in Vlado države Izrael - izraelskim Ministrstvom za obrambo
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Sporazuma med Vlado Republike Slovenije - slovenskim Ministrstvom za obrambo in Vlado države Izrael - izraelskim Ministrstvom za obrambo se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče je organ Republike Slovenije, katerega pristojnosti so določene s 160. členom Ustave. Ta v drugem odstavku določa izjemno pristojnost Ustavnega sodišča, da daje mnenje o mednarodni pogodbi, še preden je ta postala sestavni del notranjega prava Republike Slovenije. V vseh drugih primerih pa je Ustavno sodišče pristojno ocenjevati le ustavnost predpisov oziroma drugih pravnih aktov, ki so sestavni del pravnega reda Republike Slovenije.

Mednarodna pogodba šele z zakonom o ratifikaciji oziroma z uredbo o ratifikaciji postane sestavni del domačega pravnega reda. V primeru Sporazuma med Vlado Republike Slovenije - slovenskim Ministrstvom za obrambo in Vlado države Izrael - izraelskim Ministrstvom za obrambo pa ne obstaja niti zakon niti uredba niti kakšen drug notranjepravni akt, ki bi bil po svoji vsebini takšen, da bi ga bilo Ustavno sodišče pristojno presojati. Zato ni podana pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti Sporazuma oziroma za presojo postopka njegovega sklepanja.
Geslo:
Mednarodna pogodba, tajne mednarodne pogodbe.
Ustavno sodišče, pristojnost za oceno mednarodne pogodbe.
Načelo demokratičnosti.
Načelo delitve oblasti.
Načelo skladnosti zakonodaje z načeli mednarodnega prava in mednarodnimi pogodbami in načelo neposredne uporabe mednarodnih pogodb.
Volilna pravica.
Svobodne volitve.
Sodelovanje pri upravljanju javnih zadev.
Vlada, sestava.
Načelo usklajenosti pravnih aktov.
Veljavnost predpisov in njihova objava.
Mednarodna pogodba, objava.
Nepristojnost Ustavnega sodišča za presojo predpisov, ki niso sestavni del pravne reda Republike Slovenije.
Mednarodna pogodba, ratifikacija.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 1., 2. odst. 3., 8., 43., 44., 110., 2. odst. 153., 154., 1. in 3. al. 1. odst. 160., 2. odst. 160. čl.
Zakon o zunanjih zadevah (ZZZ), 58., 59., 60., 61., 62., 63., 68. čl.
Dunajska konvencija o pogodbenem pravu, 1. a tč. 2., 7., 46. čl.
Ustanovna listina Združenih narodov, 102. čl.
Zakon o obrambi (ZObr), 32. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 25. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997 (OdlUS VI,86), št. U- I-94/92 z dne 27. 10. 1992 (OdlUS I,76), št. U-I-87/92 z dne 19. 11. 1992 (OdlUS I,94), št. U-I-283/96 z dne 29. 10. 1997, št. U- I-128/95 z dne 7. 11. 1996 (OdlUS V,145), št. U-I-378/96 z dne 16. 1. 1997 (OdlUS VI,5).
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
U-I-128/98
23.9.1998


S K L E P


Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Janeza Janše in drugih poslancev Državnega zbora na seji dne 23. septembra 1998

s k l e n i l o:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Sporazuma med Vlado Republike Slovenije - slovenskim Ministrstvom za obrambo in Vlado države Izrael - izraelskim Ministrstvom za obrambo se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Pobudniki so dne 24.3.1998 vložili pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti sporazuma, navedenega v izreku tega sklepa (v nadaljevanju: Sporazum), ter pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil ta sporazum sprejet.
Pobudniki menijo, da Sporazum ni bil sklenjen po postopku, ki ga določajo 4. člen, 9. člen in 59. do 68. člen Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 1/91 - v nadaljevanju: ZZZ). Tako naj bi bil Sporazum sklenjen v nasprotju z določbami 8., 153. in 154. člena Ustave. Tajni Sporazum naj bi pomenil kršitev temeljnih človekovih pravic in naj bi bil v očitnem nasprotju z načeli pravne države. Pobudniki menijo, da je Sporazum ničen, čeprav naj bi se dejansko že uporabljal in naj bi se bili po njem dolžni ravnati pravni subjekti v državi. Uporaba neratificiranega tajnega sporazuma naj bi bila v neskladju z Ustavo in zakonom. Pobudniki predlagajo, da Ustavno sodišče Sporazum odpravi.

2. Pobuda je bila posredovana Vladi, ki je na navedbe pobudnikov odgovorila. Meni, da Sporazum ni mednarodna pogodba v smislu 8. člena Ustave in 58. člena ZZZ zato, ker ni bil sklenjen po postopku, ki ga ZZZ določa za sklepanje mednarodnih pogodb, pa tudi ratificiran ni bil. Po vsebini naj bi imel naravo tehnično- operativnega dogovora med ministrstvoma oziroma varnostnima službama dveh držav o vzajemnem zagotavljanju varovanja zaupnih podatkov pri sklepanju in izvrševanju poslovnih pogodb med ministrstvoma in drugimi subjekti obeh držav v zvezi z dobavami vojaške oborožitve in opreme. Vlada je poudarila, da ni mogoče zaobiti okoliščin in razmer, ki so privedle do podpisa Sporazuma. V času embarga za nakup orožja, ko je v Bosni in Hercegovini še divjala vojna, je Ministrstvo za obrambo ocenilo, da je potrebno brez odlašanja preskrbeti potrebno vojaško opremo in orožje. Državni zbor je sprejel zakon o zagotavljanju sredstev za realizacijo temeljnih razvojnih programov obrambnih sil v letih 1994 do 2003. Obveščevalno- varnostna služba v Ministrstvu za obrambo (v nadaljevnaju: OVS) je ocenila, da je za čimprejšjo realizacijo teh temeljnih razvojnih programov treba skleniti takšen sporazum. Ni pa bil namen tega sporazuma, da bi se z njim kršile človekove pravice ali da bi se izognili parlamentarnemu nadzoru nad uporabo sredstev. Prav tako tudi ni bil namen tega sporazuma, da bi predstavljal pretvezo za omogočanje nepravilnosti glede trgovanja z orožjem in vojaško opremo z Izraelom, ki naj bi bil kljub embargu edini pripravljen pomagati Sloveniji, da se ustrezno oboroži. Ministrstvo je vsako leto predložilo Vladi v sprejem poročilo o realizaciji temeljnih razvojnih programov, na podlagi katerega sta pristojna odbora Državnega zbora za leta 1994, 1995 in 1996 pregledala vse pogodbe o nakupu orožja in vojaške opreme.

3. Vlada navaja, da s Sporazumom ni bila seznanjena. Ni ga obravnavala in tudi ni sprejela pogajalskih izhodišč ter tudi ni pooblastila ministra za obrambo oziroma direktorja OVS za njegov podpis. Delovni osnutek Sporazuma je bil posredovan Službi Vlade za zakonodajo19.12.1994. Tedaj je bil opravljen razgovor namestnika direktorja te službe in direktorja OVS. Po stališču namestnika direktorja Službe Vlade za zakonodajo Sporazum ne bi smel biti tajen in naj ne bi mogel biti mednarodna pogodba, ki bi kakorkoli zavezovala Vlado; ob ustrezno spremenjenem besedilu bi šlo lahko za delovni operativno-tehnični dogovor dveh direktorjev obveščevalnih služb. Po tem razgovoru Služba Vlade za zakonodajo ni bila več zaprošena za mnenje. Po mnenju Vlade je OVS pri svojem ravnanju izhajala s stališča, da ima na podlagi 2. točke prvega odstavka 32. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94 - v nadaljevanju: ZO) pravno podlago za sklenitev takšnega akta. Do sklenitve Sporazuma naj bi bilo prišlo na izraelsko zahtevo in zato, ker je izraelska stran zahtevala pred sklenitvijo določenega posla nakupa orožja ali vojaške opreme jamstvo OVS, da bo zagotavljala tajnost podatkov. Po mnenju Vlade zaradi sklenitve Sporazuma niso nastale škodljive posledice. Veljavna zakonodaja s področja obrambe naj bi Ministrstvu za obrambo omogočala, da daje soglasje k pogodbam o nakupu in prodaji orožja oziroma vojaške opreme, kakor tudi, da jih razglasi za tajne, kar zavezuje vse, ki pri tovrstnih poslih sodelujejo.

4. Vlada meni, da pobudniki niso izkazali pravnega interesa.

Pobudniki naj ne bi navedli konkretnih kršitev človekovih pravic, iz vsebine Sporazuma pa naj ne bi izhajalo, da je z njegovo sklenitvijo in uporabo podana možnost kakršnekoli kršitve človekovih pravic. Ker naj Sporazum ne bi imel narave mednarodne pogodbe, naj z njegovo sklenitvijo in uporabo tudi ne bi bile kršene pravice poslancev oziroma pristojnost Državnega zbora za ratifikacijo mednarodnih pogodb.

5. Na zahtevo Ustavnega sodišča je Ministrstvo za obrambo predložilo kopijo Sporazuma, ki ima oznako "Obramba - vojaška skrivnost, strogo zaupno", ter dokumente Ministrstva za obrambo, VOMO, VI. uprava, št. 881/7299 z dne 24.10.1994, št. 881- 600/7713 z dne 7.12.1994, št. 881-600/7798 z dne 16.12.1994, št. 881-600/7813 z dne 19.12.1994, vse z oznako "Obramba, uradna skrivnost, strogo zaupno", dokument Ministrstva za obrambo, VOMO, VI. uprava, št. 4945 z dne 27.12.1994, z oznako "Obramba, vojaška skrivnost, zaupno", dokument Ministrstva za obrambo, Varnostni organ, št. 881-600/7881 z dne 27.12.1994 z oznako "Obramba, vojaška skrivnost, strogo zaupno", dokument Ministrstva za obrambo, Obveščevalno varnostna služba, št. 881- 600/30/8063 z dne 18.1.1995 ter št. 881-600/8375 z dne 16.2.1995, vse z oznako "Obramba, vojaška skrivnost, zaupno" ter dokument Ministrstva za obrambo, kabinet ministra št. 34/SP z dne 24.1.1995 z oznako "Obramba, uradna skrivnost, zaupno".

B.

6. Po določbi drugega odstavka 160. člena Ustave izreka Ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe na predlog Predsednika republike, Vlade ali tretjine poslancev Državnega zbora mnenje o njeni skladnosti z Ustavo. Ustavno sodišče pa lahko posredno presoja mednarodno pogodbo na podlagi določbe prve alinee prvega odstavka 160. člena Ustave, po kateri lahko odloča o skladnosti zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe z Ustavo, oziroma na podlagi tretje alinee prvega odstavka 160. člena Ustave, po kateri lahko odloča o skladnosti uredbe z Ustavo in z zakoni (mnenje Ustavnega sodišča št. Rm-1/97 z dne 5.6.1997, OdlUS VI, 86). V tem okviru je Ustavno sodišče pristojno presojati tudi ustavnost oziroma zakonitost sklepanja mednarodne pogodbe. Zato je bilo treba najprej ugotoviti, ali je v tem primeru podana pristojnost Ustavnega sodišča za odločanje v tej zadevi.

7. Ustava določa v 8. členu, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Določa tudi, da se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno. V drugem odstavku 153. člena pa določa, da morajo biti zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Ustava ne vsebuje neposrednih določb, ki bi urejale postopek sklepanja mednarodnih pogodb. Vsebuje jih ZZZ, ki v členih 59 do 63 ureja postopek sklepanja mednarodne pogodbe. Po določbi drugega odstavka 63. člena ZZZ mednarodne pogodbe ratificira1 Državni zbor. Po določbi tretjega odstavka tega člena protokole, programe in podobne akte, podpisane zaradi uresničevanja sklenjenih mednarodnih pogodb, in pogodbe, ki ne vsebujejo novih obveznosti, ratificira z uredbo Vlada.

Mednarodna pogodba mora biti po določbi drugega odstavka 68. člena ZZZ objavljena v uradnem glasilu pred njeno uveljavitvijo po mednarodnem pravu.

8. Vlada zatrjuje, da Sporazum ni mednarodna pogodba, ampak naj bi bil tehnično - operativni dogovor med varnostnima službama ministrstev dveh držav. ZZZ v 58. členu opredeljuje mednarodno pogodbo: to je sporazum, ki ga Republika Slovenija sklene pisno z eno ali več državami ali mednarodnimi organizacijami in za katerega velja mednarodno pravo, ne glede na število listin, iz katerih je sestavljen ter ne glede na njegovo posebno ime. Za mednarodno pogodbo velja po 1. a točki 2. člena Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Uradni list SFRJ, MP št. 30/72 in Uradni list RS, št. 35/92) mednaroden sporazum, ki ga sklenejo države pisno in velja zanj mednarodno pravo, sestavljen ali v obliki enega samega instrumenta ali v obliki dveh ali več mednarodno povezanih instrumentov, ne glede na njegovo posebno ime. Za mednarodno pogodbo v smislu Dunajske konvencije je torej bistveno, da pri njenem sklepanju država nastopa kot subjekt mednarodnega prava, zato v tem pojmu niso vključene razne komercialne pogodbe, ki jih sklepajo vlade in ki se izvršujejo po enem ali več nacionalnih pravnih redov.2 Pač pa je treba mednje šteti tudi "tehnične" ali "operativne" medvladne sporazume.3 Seveda pa morajo biti za to, da bi tak sporazum postal veljavna mednarodna pogodba, izpolnjeni tudi pogoji po 7. in 46. členu4 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Uradni list SFRJ, MP, št. 30/72 in Uradni list RS, št. 35/92).

9. Po določbi 102. člena Ustanovne listine Združenih narodov je treba vsako veljavno mednarodno pogodbo in mednarodni sporazum, ki ga sklene katerikoli član Združenih narodov, brž ko je to mogoče, registrirati v Sekretariatu in ga Sekretariat objavi.5 Tajne mednarodne pogodbe so v nasprotju z navedeno določbo Ustanovne listine. Prav tako pa so tajne mednarodne pogodbe tudi v nasprotju s temelji ustavne ureditve v Republiki Sloveniji. Po določbi 1. člena Ustave je Slovenija demokratična republika. Po določbi drugega odstavka 3. člena Ustave ima oblast ljudstvo; državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno izvršilno in sodno. Temelj demokratičnosti vsake državne ureditve so poštene volitve, na katerih ljudstvo izvoli svoje predstavnike v zakonodajno oblast. Zakonodajni oblasti je poverjena kontrola nad delovanjem izvršilne oblasti (110. člen Ustave), kontrolo nad delovanjem zakonodajne oblasti pa izvršuje ljudstvo z volitvami. Volilna pravica (43. člen Ustave) in pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen) sta tudi človekovi pravici, ki uživata ustavna jamstva pri njunem uresničevanju in varovanju. Svobodno izvrševanje volilne pravice zahteva, da so volilni upravičenci obveščeni o vsakem delovanju organov državne oblasti.6 Ti morajo delovati po načelu odprtosti, ki zagotavlja vsakomur možnosti, da spremlja dejavnosti, ki jih izvaja država.7 Tajna diplomacija oziroma sklepanje tajnih mednarodnih pogodb onemogoča, da bi zakonodajna oblast na enem od pomembnih področij državnega delovanja kontrolirala delovanje izvršilne oblasti. Onemogočen je tudi vpogled volivcev v delo organov državne oblasti.

10. Veljavna zakonska ureditev postopka sklepanja mednarodne pogodbe upošteva zahtevo po javnosti mednarodnih pogodb in zapoveduje njihovo obvezno objavo (68. člen ZZZ). Glede na ureditev ZZZ je potrebna objava bodisi zakona o ratifikaciji ter mednarodne pogodbe, katere sklenitev je z njim odobrena, bodisi uredbe o ratifikaciji mednarodne pogodbe ter mednarodne pogodbe, katere sklenitev je z njo odobrena. Po določbi prvega odstavka 154. člena Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Namen, zaradi katerega je določena ustavna zahteva po objavi predpisov, je mogoče pripisati tudi zahtevi po objavi mednarodnih pogodb, posebej tistih, s katerimi se uvajajo pravice in obveznosti za pravne in fizične osebe v državi - to je pogodb, ki so neposredno uporabljive (self-executing pogodbe). Pravice in obveznosti, ki izhajajo za pravne in fizične osebe iz neposredno uporabljivih in mednarodnopravno veljavnih mednarodnih pogodb, se glede na določbo 8. člena Ustave lahko uveljavljajo neposredno na podlagi mednarodne pogodbe. Mednarodne pogodbe, ki niso neposredno uporabljive, pa prav tako postanejo sestavni del notranjega prava in se uporabljajo na enak način kot drugi pravni viri, ki za svojo uporabo v konkretnem primeru potrebujejo izvedbene predpise.

Zato morajo biti kot takšni prav tako objavljeni.

11. Ta sporazum je po presoji Ustavnega sodišča tak akt, da določa pravice in obveznosti za oba mednarodnopravna subjekta. Z njim sta državi opredelili način ravnanja z zaupnimi podatki. Po vsebini bi bilo zato treba šteti Sporazum za mednarodno pogodbo. Ta pa bi morala biti sklenjena po postopku, ki ga določa ZZZ za sklenitev mednarodnih pogodb. Sporazum bi torej moral odobriti Državni zbor, če bi presodili, da je po vsebini takšen, da izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 63. člena ZZZ, pa bi ga morala odobriti z uredbo o ratifikaciji Vlada. Po določbi 86. člena Ustave namreč ratificira8 mednarodne pogodbe Državni zbor. To, da je poleg Državnega zbora lahko za odobritev sklepanja mednarodnih pogodb pooblaščen še kakšen drug državni organ, nedvomno izhaja tudi iz določbe drugega odstavka 153. člena Ustave, ki govori o "drugih ratificiranih mednarodnih pogodbah". Po že navedenih določbah ZZZ pa sta za odobritev sklenitve mednarodnih pogodb v Republiki Sloveniji pristojna le dva organa - Državni zbor in Vlada. Veljavna zakonska ureditev ne določa na primer možnosti, ki jo pozna ureditev Zvezne republike Nemčije, po kateri lahko sklepajo mednarodne sporazume tako zvezna vlada kot posamezna zvezna ministrstva, pri čemer ti postanejo zavezujoči že s podpisom, ki je sporočen drugi strani, in je od njihove narave odvisno, ali potrebujejo izvedbeni predpis za njihovo vpeljavo v domače pravo9.

12. Z določbami ZO, na katere se sklicuje Vlada, ureditev po ZZZ ni spremenjena. Po določbi 2. točke drugega odstavka 32. člena ZO strokovne protiobveščevalne in varnostne naloge na področju obrambe, ki jih opravljata obveščevalno varnostna služba ministrstva in vojaška policija, obsegajo odkrivanje, preiskovanje in preprečevanje ogrožanja varnosti določenih oseb, delovnih mest, objektov in okolišev, ki so posebnega pomena za obrambo, vojaških poveljstev, enot in zavodov, podatkov o razvoju ali proizvodnji vojaškega orožja ali določene vojaške opreme ter podatkov v obrambnem sistemu, ki so državna, vojaška ali uradna skrivnost v skladu z zakonom. Ta določba ne pooblašča OVS, da sklepa kakršnekoli mednarodne pogodbe - tudi medvladnih tehničnih sporazumov ne in še manj mednarodne pogodbe, s katerimi bi se uvajale pravice in obveznosti za državo in pravne osebe. Določbe ZO tako tudi ne pooblaščajo Ministrstva za obrambo, da lahko sklepa tajne mednarodne (javnopravne) pogodbe. Tajne so lahko le posamezne komercialne pogodbe o nakupu in prodaji orožja oziroma vojaške opreme. Teh pogodb država ne sklepa kot subjekt mednarodnega prava, ampak kot poslovni subjekt.

13. Torej je nastala situacija, katere značilnost je v tem, da je bil v imenu države podpisan ta sporazum, ki pa že zato ni mogel postati sestavni del pravnega reda Republike Slovenije, ker ni bil z ustreznim aktom zakonodajnega telesa oziroma Vlade transformiran v notranje pravo.

14. Ustavno sodišče je doslej že večkrat odločalo v primerih, ko je bila zahtevana presoja ustavnosti akta, ki je bil po svoji naravi predpis, vendar pa ni bil objavljen in kot tak tudi ni začel veljati. Tako je na primer z odločbo št. U-I-94/92 z dne 27.10.1992 (OdlUS I, 76) ugotovilo, da sklepa Vlade o določitvi osnove za obračun plač v državnih organih z dne 24.7.1992 in z dne 27.8.1992 nista začela veljati, ker nista bila objavljena v uradnem glasilu. Z odločbo št. U-I-87/92 z dne 19.11.1992 (OdlUS I, 94) je Ustavno sodišče odločilo, da Začasno navodilo o izvajanju disciplinskih postopkov v organih za notranje zadeve Republike Slovenije z dne 21.6.1990, s spremembo z dne 4.12.1990 ni začelo veljati, ker ni bilo objavljeno v uradnem glasilu. Z odločbo št. U-I-283/96-7 z dne 29.10.1997 je Ustavno sodišče odločilo, da Sklep o določitvi operativnih del v Ministrstvu za obrambo RS, na katerih se šteje zavarovalna doba s povečanjem, številka 143/1362 z dne 10.11.1993 ni začel veljati in se ne sme uporabljati, ker ni bil objavljen v Uradnem listu RS (Uradni list RS, št. 70/97). Bistvo vseh navedenih odločitev je bilo v tem, da je Ustavno sodišče ugotovilo, da je določen akt v pravnem redu dejansko učinkoval kot predpis, čeprav ni mogel pridobiti veljavnosti, ker ni bil objavljen. Zato je v teh primerih Ustavno sodišče tudi prepovedalo njegovo uporabo. Kadar pa je Ustavno sodišče presodilo, da izpodbijani akt po vsebini ni predpis, ki bi lahko bil predmet ustavnosodne presoje, je pobudo za njegovo presojo zavrglo (na primer sklep št. U-I- 128/95 z dne 7.11.1996, OdlUS V, 145 in sklep št. U-I-378/96 z dne 16.1.1997, OdlUS VI, 5).

15. Pravna narava in pravni učinki izpodbijanega sporazuma se od zgoraj navedenih primerov razlikujejo po tem, da Sporazum ni bil ratificiran (to je odobren) s predpisom (z uredbo Vlade ali zakonom). Podpis direktorja OVS pa ne more nadomestiti za ratifikacijo potrebnega predpisa, za katerega presojo bi bilo Ustavno sodišče pristojno. Ustavno sodišče je organ Republike Slovenije, katerega pristojnosti so določene s 160. členom Ustave. Ta v drugem odstavku določa izjemno pristojnost Ustavnega sodišča, da daje mnenje o mednarodni pogodbi, še preden je ta postala sestavni del notranjega prava Republike Slovenije. V vseh drugih primerih pa je Ustavno sodišče pristojno ocenjevati le ustavnost predpisov oziroma drugih pravnih aktov, ki z mednarodnopravnega vidika veljajo za notranjepravne akte. Zunaj pristojnosti iz drugega odstavka 160. člena Ustave je torej Ustavno sodišče pristojno presojati samo tiste predpise, ki so sestavni del pravnega reda Republike Slovenije. Mednarodna pogodba pa šele z zakonom o ratifikaciji oziroma z uredbo o ratifikaciji postane sestavni del pravnega reda. In šele tedaj, ko postane sestavni del pravnega reda, je Ustavno sodišče lahko pristojno za njeno oceno ustavnosti na podlagi določbe prve alinee prvega odstavka oziroma tretje alinee prvega odstavka 160. člena Ustave. V primeru izpodbijanega sporazuma pa ne obstoji niti zakon niti uredba niti kakšen drug notranjepravni akt, ki bi bil po svoji vsebini takšen, da bi ga bilo Ustavno sodišče pristojno presojati. Torej je bilo treba ugotoviti, da ni podana pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti Sporazuma, s tem pa seveda tudi ne pristojnost za presojo postopka njegovega sklepanja. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C.

16. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Boštjan M. Zupančič in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje so dali sodniki Krivic, Ude, Jambrek in Šturm.


P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm



Opombe:
1 Beseda "ratificira" je v tej določbi enako kakor tudi v določbi tretjega odstavka tega člena uporabljena ne v pomenu ratifikacije kot mednarodnopravnega akta, ampak v pomenu odobritve kot notranjepravnega akta, s katerim se da pooblastilo za ratifikacijo in na podlagi katerega določbe mednarodne pogodbe postanejo sestavni del notranjega prava.
2 Ian Brownlie: Principles of Public International Law, 4th edition, Oxford University Press Inc., New York, 1990, str. 605.
3 "Ni povsem jasno v vsakem pogledu, kako obsegajoč je pojem 'vsaka mednarodna pogodba', vendar se zdi, da ima zelo širok pomen. Vključeni so tehnični medvladni sporazumi, deklaracije, s katerimi se priznava opcijsko določilo v statutu Mednarodnega sodišča, sporazumi med organizacijami in državami, sporazumi med organizacijami in unilateralne zaveze mednarodnega značaja."Ian Brownlie: Principles of Public International Law, 4th edition, Oxford University Press Inc., New York, 1990, str. 612 in 613. Resorno delovno telo Generalne skupščine Združenih narodov je ugotovilo, da je potrebno razumeti za potrebe registracije po 102. členu Ustanovne listine Združenih narodov za mednarodno pogodbo tudi sporazume finančne, tehnične in gospodarske narave, pri katerih niso udeležena zunanja ministrstva, ampak ustrezni strokovni resorji, glej v Wilhelm Karl Geck, Die Regiestrierung und Veroeffentlichung voelkerrechtlicher Vertraege, ZaoeRV, Bd.22/1-2, str.144. Podobno npr. tudi v: Bruno Simma: The Charter of the United Nations, A commentary, Oxford University Press, 1995, str. 1105 do 1113.
4 Določba 7. člena je uvrščena v poglavje o sklenitvi pogodbe, določba 46. člena pa v poglavje o ničnosti pogodbe. Določbi se glasita: 7. člen (Pooblastila): "1. Posamezna oseba se šteje za predstavnika države, da sprejme ali overi besedilo neke pogodbe ali izrazi privolitev države, da jo veže pogodba: a) če predloži ustrezno pooblastilo, ali
b) če iz prakse ali drugih okoliščin sledi, da so jo zainteresirane države imele namen šteti za predstavnika države v tem smislu in da ne zahtevajo pooblastila. 2. Na podlagi svojih funkcij in brez obvezne predložitve pooblastila se štejejo za predstavnike svoje države: a) šefi držav, šefi vlad in ministri za zunanje zadeve - za vse akte, ki se nanašajo na sklenitev pogodbe; b) šefi diplomatskih misij - za sprejeteje besedila pogodbe med državo, ki akreditira, in državo, pri kateri so akreditirani; c) predstavniki držav, akreditirani na mednarodni konferenci ali pri mednarodni organizaciji ali kakšnem njenem organu - za sprejetje besedila pogodbe na tej konferenci, pri tej organizaciji ali organu." 46. člen (Določbe notranjega prava, ki se nanašajo na pristojnost za sklenitev pogodbe): "1. Na dejstvo, da je s svojo privolitvijo, da jo veže pogodba, kršila določbo svojega notranjega prava o pristojnosti za sklenitev pogodbe, se država ne more sklicevati kot na pomanjkljivost privolitve, razen če ta kršitev ni bila očitna in se ne nanaša na kakšno bistveno pravilo notranjega prava. 2. Kršitev je očitna, če je objektivno jasna vsaki državi, ki v tem pogledu postopa po običajni praksi ali dobronamerno."
5 Predhodnica te določbe je bila določba člena 18 Pakta Lige narodov, ki se je glasila: "Vsaka mednarodna pogodba, ki jo sklene za naprej član Lige narodov, mora biti takoj registrirana v Sekretariatu in objavljena takoj, ko je mogoče. Nobena mednarodna pogodba ne bo pridobila obvezujoče veljave pred registracijo." Določba 18. člena Pakta je bila bolj zavezujoča od določbe 102. člena Ustanovne listine. Poleg tega je Svet Lige 1920. leta sprejel poseben memorandum, v katerem je poudaril, da se registracija zahteva za vsako mednarodno pogodbo ali akt, s katerim države ali njihove vlade nameravajo ustvarjati obveznosti med njimi in drugimi državami oziroma njihovimi vladami. Jean-Paul Jacque: La Charte des Nations Unies, Commentaire article par article, 2 ume edition, Economica, Paris, 1991, str. 1365, 1366.
6 To zahteva tudi drugi odstavek 39. člena Ustave, ki zagotavlja posamezniku pravico dobiti informacije javnega značaja, za katere ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.
7 Načelo odprtosti delovanja organov državne oblasti zahteva tudi Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, MP, št. 7/94 - v nadaljevnaju: EKČP). Deirdre Curtin in Herman Meijers v članku z naslovom "The principle of open governement in Schengen and the European Union: democratic retrogression" utemeljujeta stališče, da načelo odprte vlade izhaja iz preambule in 3. člena Prvega protokola k EKČP: "Preambula ugotavlja, da je temeljne svoboščine, ki so predmet konvencije, mogoče najbolje zavarovati z dejansko politično demokracijo. Člen 3 Protokola pa države pogodbenice zavezuje, da bodo izvedle v razumnih časovnih presledkih svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotovile svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles. Če bi bilo tisto, kar vodi člane zakonodajnega telesa pri sprejemanju zakonodaje, tajno, če ljudem ne bi bilo dovoljeno poznati odločitev, predlogov odločitev, razprav in dokumentov tistih, ki sprejemajo odločitve, z drugimi besedami, če bi obstajala tajna oblast, ne bi bilo mogoče oblikovati mnenja o takšni oblasti (...). Brez zadostnega vpogleda v pripravljalne stopnje odločitev, ki jih sprejema zakonodojalec, se mnenje ne bi moglo razviti. Brez poznavanja dokumentov, iz katerih je razvidno, kako in kdo sprejema odločitve, o katerih morajo volivci soditi z glasovanjem za ali proti tistim, ki so določali, lahko mnenje ljudstva temelji le na govoricah in domnevah. Svobodne volitve zahtevajo možnost izbire na podlagi dobre informiranosti. (...) Člen 1 Evropske konvencije, ki se po členu 5 Prvega protokola uporablja tudi za določbe Protokola, predpisuje, da morajo države pogodbenice zagotoviti pravice, ki jih jamči Konvencija, vsakomur znotraj njihove jurisdikcije. Zato izhaja iz Preambule in Prvega protokola h Konvenciji, da je vsaka prepoved poznavanja dokumentov, ki opisujejo podlago politike tistih, ki sprejemajo odločitve, nasprotna predmetu in namenu EKČP." Common Market Law Rewiew 32, Kluver Academic Publishers, 1995, str. 399 in 400.
8 Pojmovno je tudi tu mišljena odobritev.
9 Iz poročila ZRN na VI. kongresu Mednarodnega združenja najvišjih upravnih sodišč, ki je bil v dneh od 20. do 22. aprila 1998 v Lisboni.



Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica  


Izrek, da se pobuda za oceno ustavnosti spornega "izraelskega" sporazuma zavrže, je bil sprejet soglasno - nestrinjanje z obrazložitvijo ali pomisleki do nje pa bodo razvidni le iz pritrdilnih ločenih mnenj tistih sodnikov, ki jih bodo napisali. Problematičnost - in to zelo velika - te obrazložitve je v preprosto v tem, da se je Ustavno sodišče z zavrženjem pobude izreklo za nepristojno tako za presojo ustavnosti Sporazuma kot tudi za presojo postopka njegovega sklepanja (izrecno - glej konec 15. točke), kljub temu pa se obrazložitev v točkah 8-13 ukvarja točno s tem, za kar po lastni odločitvi Ustavno sodišče sploh ni pristojno: s presojo postopka njegovega sklepanja (ali bi ta Sporazum, kakršen pač je, moral biti "ratificiran" v Državnem zboru in objavljen ali ne). Tako vsebino ima še zlasti 11. točka obrazložitve.

Kadar Ustavno sodišče (ali kdo drug) zavzema stališča o vprašanjih, ki po Ustavi in zakonih ne spadajo v njegovo pristojnost, pomeni to lahko poseganje v pristojnost nekega drugega organa, vsekakor pa kršitev enega od temeljnih ustavnih načel - načela delitve oblasti. Če Ustavno sodišče, ki drugače bedi nad tem, da takih kršitev ne bi zagrešili drugi, potem tako kršitev zagreši samo, je to lahko precej resna stvar. Tudi v primeru, kot je ta, kjer večina tak očitek zavrača, češ da je bilo ukvarjanje z meritorno presojo v točkah 8-13 nujno za odgovor na procesno vprašanje pristojnosti (zaradi domnevne prepletenosti meritornih in procesnih vprašanj), bi zaradi teže tega očitka ali pomisleka po mojem mnenju večina potem morala pokazati vsaj skrajno zadržanost pri presoji posameznih meritornih vprašanj in tam, kjer bi se ji taka meritorna presoja res kazala kot nujna za presojo procesnega vprašanja pristojnosti, potem tudi zelo skrbno utemeljiti, zakaj je bila taka meritorna presoja res nujna, ker brez nje ni bilo mogoče odgovoriti na vprašanje pristojnosti.

Tako je npr. ravnalo ameriško Vrhovno sodišče v dveh novejših primerih, ko je zavrnilo odločanje o domnevno protiustavnem poseganju Predsednika ZDA (tj. izvršne oblasti) na področje zunanje politike oziroma pristojnosti parlamenta na tem področju (Burke v. Barnes 1987, Goldwater v. Carter 1979). Čeprav je šlo za izredno pomembna načelna vprašanja - enkrat, ali je smel Predsednik uporabiti t.i. pocket veto ("tihi" veto brez obvestitve Kongresa v času, ko ta ne zaseda) za to, da je preprečil uveljavitev zakona, ki mu je postavljal pogoje za nadaljevanje vojaške pomoči tuji državi, in drugič, ali je smel Predsednik sam, brez odobritve Kongresa, prekiniti meddržavno pogodbo z drugo državo (torej obakrat za domnevno protiustavna predsednikova ravnanja, ki bi se lahko še ponovila) - je Vrhovno sodišče v prvonavedenem primeru odklonilo odločitev, ker v času, ko je zadeva prišla do njega, spornega (neuveljavljenega) zakona v praksi ne bi bilo več mogoče uporabiti, tudi če bi bil predsednikov pocket veto razveljavljen kot protiustaven poseg, v drugonavedenem primeru pa je zavrnilo odločanje z obrazložitvijo, ki je še posebej zanimiva tudi za naš primer: "Spor med Kongresom in Predsednikom ni zrel za sojenje, če in dokler vsaka stran ne stori dejanja, s katerim zatrjuje svojo ustavno kompetenco. ... Sodna veja oblasti naj ne odloča o zadevah, ki se tičejo razporeditve oblasti med Predsednikom in Kongresom, dokler ti dve veji ne prideta v položaj brez izhoda (constitutional impasse). Drugačno ravnanje bi opogumljalo majhne skupine ali celo posamezne kongresnike za iskanje sodnih rešitev, preden bi imel normalni politični proces možnost rešitve konflikta. ... Če se je Kongres odločil, da se ne bo konfrontiral s Predsednikom, ni naša dolžnost, da bi to storili mi."

V obeh primerih je bilo sporno tudi to, ali posamezni kongresniki (ne Kongres kot organ) sploh imajo pravni interes za izpodbijanje omenjenih predsednikovih ravnanj, vendar v teh dveh primerih o tem ni bilo odločeno, ker je bilo odločanje zavrnjeno že iz drugih razlogov (mootness, ripeness). V tretjem, najnovejšem primeru (Raines v. Byrd 1997), ko so posamezni kongresniki izpodbijali znameniti Line Item Veto Act (zakon, ki je predsedniku dajal pravico črtati posamezne postavke iz že sprejetega proračuna), češ da jim je ta zakon "neposredno odvzel njihovo ustavno vlogo pri razveljavljanju zakonov" in "spremenil ustavno ravnovesje oblasti med legislativo in eksekutivo" (izredno težke obtožbe), pa je Vrhovno sodišče kljub izjemni pomembnosti spora za razmejitev pristojnosti legislative in eksekutive na proračunskem področju gladko ponovilo svoje staro in znano stališče: posamezni kongresniki nimajo pravnega interesa (standing) za izpodbijanje zakonov, celo če gre za zakone, ki posegajo v njihove ustavno določene zakonodajne pristojnosti.

Takšen je torej judicial self-restraint (sodniška zadržanost) v politično obarvanih zadevah v praksi ameriškega Vrhovnega sodišča. In pri nas?

Tudi pri nas je bila tale pobuda 19 poslancev sicer zavržena.

Toda, namesto da bi se pri tem sodišče omejilo na obrazložitev sprejetega sklepa, torej tega, zakaj za odločanje o vloženi pobudi sploh ni pristojno, je mnogo več prostora kot temu posvetilo razlagi tistega, kar bi moralo razlagati samo v primeru, če bi za odločanje o pobudi bilo pristojno. In zakaj je to storilo? Strokovnih (ustavnopravnih) razlogov za to ni videti. Edini tak razlog bi lahko bil prepletenost procesnega vprašanja (tu vprašanja pristojnosti) z meritornimi vprašanji, tako da na procesno vprašanje (ali smo pristojni) ne bi bilo mogoče odgovoriti, ne da bi poprej pojasnili nekatera meritorna (vsebinska) vprašanja. Če bi bil razlog za (prikrito) "odgovarjanje" na vprašanja, za katera nismo pristojni, prej omenjena morebitna prepletenost procesnega vprašanja pristojnosti z vsebinskimi vprašanji, potem bi bilo pri korektnem odločanju treba, kot sem že uvodoma omenil, zelo skrbno utemeljiti, zakaj je bila taka meritorna presoja res nujna, zakaj brez nje o pristojnosti ni bilo mogoče odločiti.

Toda te utemeljitve - kljub mojim večkratnim pozivom, naj jo večina napiše - v odločbi ni najti nikjer. Sam mislim, da je ni preprosto zato, ker je sploh ni mogoče napisati, vsaj prepričljivo gotovo ne.

Zakaj ne? Zato, ker je pravno vprašanje pristojnosti tu dokaj preprosto in jasno. Vsa pravna podlaga za odločanje je podana že v 6. in 7. točki obrazložitve. Že iz 6. točke same jasno sledi, da za odločanje o ustavnosti Sporazuma (kot domnevne mednarodne pogodbe) niti o postopku njegovega sklepanja - a prav to so pobudniki hoteli in predlagali - Ustavno sodišče sploh ne more biti pristojno. Za to bi bilo pristojno le v postopku t.i. predhodne ali vnaprejšnje kontrole ustavnosti v postopku ratifikacije in še to le na predlog Predsednika Republike, Vlade ali tretjine poslancev (drugi odstavek 160. člena Ustave). Taka zadeva bi bila na Ustavnem sodišču registrirana pod številko Rm- in ne pod številko U-I- kot tale zadeva.

Zadeva je bila torej registrirana v vpisnik U-I, kamor spadajo pobude zoper zakone in druge predpise oziroma splošne akte. Toda ta pobuda sploh ni pobuda za presojo nikakršnega takega akta, ampak, kot že rečeno, pobuda za presojo Sporazuma kot domnevne mednarodne pogodbe. In torej pravzaprav niti v vpisnik U-I ne bi smela biti vpisana, pač pa v poseben vpisnik, kamor se vpisujejo vloge, za katerih reševanje Ustavno sodišče sploh ni pristojno, kar vlagateljem potem pojasni sekretar z dopisom, ne sodišče s svojim sklepom. Če je že bila vpisana, pomotoma ali namenoma, pa bi potem sodišče moralo v svoji odločitvi vsaj pojasniti, zakaj se je to zgodilo. Povsem na koncu dolgega ukvarjanja z vprašanji, za katera v tem postopku sploh ni pristojno, je namreč (na koncu 15. točke) vendarle zapisalo, kar bi lahko zapisalo že takoj po 6. in 7. točki in s tem končalo: "V primeru izpodbijanega sporazuma pa ne obstoji niti zakon niti uredba niti kakšen drug notranjepravni akt, ki bi bil po svoji vsebini takšen, da bi ga bilo Ustavno sodišče pristojno presojati." In malo pred tem, da tu predvsem ni zakona ali uredbe o ratifikaciji spornega Sporazuma, ki bi ta sporazum inkorporiral v naš pravni red - šele potem bi ga (kot del zakona ali uredbe)

Ustavno sodišče lahko presojalo. Za to, da je prišlo do te preproste in jasne ugotovitve, zaradi katere je moralo pobudo zavreči (zavrženje iz formalnih, procesnih razlogov pa pomeni prav to, da se sodišče v vsebinska vprašanja ne spušča), je bilo vse med 6.in 7. točko ter koncem 15. točke povsem odveč. In zakaj je potem vseeno vključeno v obrazložitev?

Ob tem pa je seveda nujno treba pojasniti, da tak "presežek" strokovno nepotrebne vsebine ne pomeni vedno tudi strokovno (ustavnopravno) dopustne vsebine. Včasih že, kadar gre za t.i. obiter dicta ("mimogrede povedano"), ko se v obrazložitvi "mimogrede" doda k t.i. nosilnim razlogom obrazložitve še kaj, kar bi lahko sicer tudi izpadlo, kar pa vendarle širše pojasnjuje obravnavana vprašanja in podobno. Ustavnopravno nedopustno pa to postane ravno v primeru, kot je tale, ko z nepotrebnim in nepojasnjenim vnašanjem meritorne (vsebinske) presoje v procesni sklep o zavrženju zaradi nepristojnosti Ustavno sodišče (in to tisto, ki mu je strokovna in politična javnost že tolikokrat - čeprav ne vedno utemeljeno - očitala odločanje po političnih namesto po strokovnih kriterijih) prestopa meje svoje pristojnosti. Ne gre torej za to, da je morda napisalo v obrazložitev malo več, kot bi bilo nujno potrebno (češ, bolje preveč kot premalo) - gre za nekaj mnogo resnejšega, za prestopanje meja lastne pristojnosti. Če to stori katerikoli drug državni organ, je to sicer lahko prav tako zelo resna kršitev Ustave, toda v sproženem sporu s strani prizadetih lahko Ustavno sodišče tako kršitev odpravi in državne organe spet spravi nazaj v krog njihovih pristojnosti. Če prekoračitev lastnih pristojnosti zagreši Ustavno sodišče samo, pa skorajda ni več nikogar, ki bi na to lahko ustrezno pravno reagiral - če izvzamemo malo verjetno in zelo redko uporabljivo možnost spremembe ustave. (Le zakon o ustavnem sodišču bi parlament lahko hitreje spremenil, vendar ne vidim, s kakšnimi določbami bi lahko tovrstne "sofisticirane" prekoračitve pristojnosti vnaprej predvidel in preprečil.)

Prestopanje meja lastne pristojnosti na področju zunanjih zadev oziroma mednarodnega delovanja države (tu: z nepristojnim poseganjem v presojanje, ali bi neko meddržavno dogovarjanje moralo biti ratificirano ali ne, kar lahko močno poseže tudi v položaj države v morebitnem kasnejšem meddržavnem sporu) je še dodatno občutljivo. Lahko je seveda zelo občutljivo tudi, če na takem področju pride do nespoštovanja razmejitve pristojnosti med zakonodajno in izvršno oblastjo - toda morebitni spor glede tega naj, kot lepo kaže prej omenjeni ameriški primer, najprej skušata urediti ti dve veji oblasti med seboj. Na razpolago imata ustrezna ustavnopravna sredstva za to: interpelacijo, zamenjavo ministrov in vlade, ustavno obtožbo itd. - in tudi na Ustavno sodišče se ena ali druga lahko na koncu obrne, če ji zunanjepolitični oziri in državni interesi tega ne odsvetujejo in če so podani ustavni in zakonski pogoji za to (ampak poslancev mora biti za to po zakonu vsaj 30 - 19 je premalo|).

Ni slučajno, da je prav ob tovrstnem zunanjepolitičnem, a le s strani posameznih kongresnikov sproženem sporu s predsednikom ZDA ameriško Vrhovno sodišče izreklo tako jasno opozorilo: "Če se je Kongres odločil, da se ne bo konfrontiral s Predsednikom, ni naša dolžnost, da bi to storili mi." Od take državniške modrosti smo mi očitno žal še zelo daleč, čeprav bi bila v tranzicijski državi najbrž zaželena enako, če ne še bolj kot v ustaljenih demokracijah. Na svoje zunanjepolitične interese in ugled bi najbrž morala zelo paziti vsaka država.

Na srečo je sedaj v 8. točko obrazložitve vsaj vključena ugotovitev: "Seveda pa morajo biti za to, da bi tak sporazum postal veljavna mednarodna pogodba, izpolnjeni tudi pogoji po 7. in 46. členu Dunajske konvencije o pogodbenem pravu." Ta ugotovitev močno relativizira nadaljnje trditve, zlasti tisto iz 11. točke, da bi bilo treba šteti sporni Sporazum po vsebini za mednarodno pogodbo in da bi ta morala biti odobrena ("ratificirana") z zakonom ali z uredbo. Glede na citirani stavek iz 8. točke to sedaj torej pomeni: ta Sporazum bi moral biti "ratificiran" z zakonom ali z uredbo - če seveda izpolnjuje pogoje iz 7. in 46. člena Dunajske konvencije za to, da je to za Slovenijo veljavna in obvezujoča mednarodna pogodba (o čemer pa se Ustavno sodišče ni opredelilo). Kljub temu relativiziranju pa, kot že rečeno, štejem navajanja v točkah 8-13, ki so za obrazložitev sprejete odločitve o nepristojnosti strokovno povsem nepotrebna, za prekoračitev pristojnosti Ustavnega sodišča - in to celo v vprašanjih, ki so neposredno povezana z občutljivimi zunanjepolitičnimi iinteresi države.

Seveda tu ne gre za prekoračitev pristojnosti v tem smislu, da bi Ustavno sodišče odločilo o nečem, o čemer zaradi nepristojnosti ne bi smelo odločati - saj je pobudo 19 poslancev formalno zavrglo in o njej torej po vsebini ni odločalo.

Prekoračitev pristojnosti vidim v tem, da je Ustavno sodišče svoji formalni odločitvi o zavrženju pobude na strokovno nekorekten način (pri tem ponovno opozarjam na odsotnost vsake utemeljitve, zakaj naj bi bile v obrazložitvi podane vsebinske ugotovitve in trditve kakorkoli potrebne za obrazložitev sklepa o nepristojnosti) dodalo mnoge elemente vsebinske presoje - dodalo je torej mnoge elemente prav tistega odločanja, za katerega se je formalno proglasilo za nepristojno. Preprosteje povedano - svoji odločitvi: "o tem, kar ste nas vprašali, ne bomo odločali, ker za to nismo pristojni", je dodalo: "ampak, če nas že vprašate, si pa mi o tem mislimo tole". Ali, kot je stari Fran Milčinski v neki zgodbi to lepo in duhovito napisal: "Kot rečeno, ne rečem nič - povedal bi pa tole."

Pristojnost ustavnih sodišč pa ni v tem, da bi razlagala, kaj si o stvareh, ki niso v njihovi pristojnosti, mislijo, ampak v tem, da odločajo o zadevah iz svoje pristojnosti. Drugačno ravnanje lahko pomeni tudi nespoštovanje ustavnega načela delitve oblasti. Kajti predpostavljati je treba, da tako za to, kaj je posameznemu organu dano v njegovo pristojnost, kot tudi za to, kaj mu ni dano v pristojnost, obstaja tak ali drugačen ustavnopravni razlog. V primerih, kadar določbe o pristojnosti niso povsem jasne - pa ta primer očitno sploh ne spada mednje, saj je bila odločitev o nepristojnosti tu sprejeta soglasno - pa obstajajo tudi močni in znani ustavnopravni razlogi za skrajno zadržanost ustavnega sodišča kot zadnje instance v državi in proti njegovemu "sodnemu aktivizmu", tudi kadar se ta izraža samo v deljenju nasvetov ali v "neobveznih mnenjih" glede vprašanj, za katera ni pristojno.

Matevž Krivic




Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta, ki se mu pridružuje sodnica dr. Wedam-Lukić 


1. Glasoval sem za zavrženje pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti sporazuma med Vlado Republike Slovenije - slovenskim Ministrstvom za obrambo in Vlado države Izrael - izraelskim Ministrstvom za obrambo. Strinjam se tudi z obrazložitvijo zavrženja, ki jo vsebuje zlasti 15. točka obrazložitve. Bistvo tega dela obrazložitve je ugotovitev, da za ocenjevanje navedenega sporazuma Ustavno sodišče ni pristojno. Pristojnosti Ustavnega sodišča so določene s 160. členom Ustave. Ta v drugem odstavku določa izjemno pristojnost Ustavnega sodišča, da daje mnenje o mednarodni pogodbi, še preden je ta postala sestavni del notranjega prava Republike Slovenije. Za tak primer pri citiranem sporazumu očitno ni šlo. V vseh drugih primerih pa je Ustavno sodišče pristojno ocenjevati le ustavnost predpisov oziroma drugih pravnih aktov, ki so sestavni del pravnega reda Republike Slovenije. Mednarodna pogodba pa šele z zakonom o ratifikaciji oziroma z vladino uredbo o ratifikaciji postane sestavni del pravnega reda. V primeru izpodbijanega sporazuma pa ne obstoji niti zakon niti uredba o ratifikaciji, ki bi ga oziroma bi jo bilo Ustavno sodišče pristojno presojati.

2. Ustavno sodišče bi po mojem mnenju lahko zavrglo sporazum tudi zaradi pomanjkanja pravnega interesa pobudnikov (skupine poslancev). Ustava že v prvem odstavku 162. člena določa, da lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ali zakonitosti, če izkaže svoj pravni interes. Neposredni pravni interes pobudnikov pa v tem primeru očitno ni podan. V vrsti svojih odločb je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da ima pravni interes (torej pravico vložiti pobudo za oceno ustavnosti zakona oziroma ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa) tisti, ki ga predpis prizadene v njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki ga oziroma jo pravo priznava in varuje. Iti torej mora za prizadetost pobudnikove pravice, obveznosti ali pravne koristi (glej na primer iz zgodnejšega obdobja odločanja Ustavnega sodišča po sprejemu nove Ustave sklepe tega sodišča št. U-I-93/91 z dne 12.2.1992, U-I-100/91 z dne 14.5.1993, U-I-136/92 z dne 11.2.1993). Splošnega interesa, da se zavarujejo "temeljne človekove pravice slovenskih državljank in državljanov", na katerega se sklicujejo pobudniki, ko utemeljujejo svoj pravni interes za izpodbijanje sporazuma, Ustavno sodišče po svoji ustaljeni praksi ne priznava za neposredni pravni interes, ki mora biti na podlagi določbe drugega odstavka 162. člena Ustave oziroma na podlagi 24. člena ZUstS podan kot procesna predpostavka. Pravni interes mora biti namreč individualen in ne splošen in abstrakten interes, v obrambo katerega bi nastopal vsak posameznik.

Drugačno obravnavanje pravnega interesa bi pripeljalo do položaja, da bi Ustavno sodišče s svojimi odločbami posegalo v vsakodneven boj političnih strank in posameznih interesnih skupin državljanov.

3. Mnenja pa sem, da so tč.8-13 obrazložitve ne le nepotrebne, temveč tudi v nasprotju s samim izrekom o zavrženju.

Obrazložitev v teh točkah namreč vsebinsko obravnava sporazum kot mednarodni sporazum, ki določa pravice in obveznosti za mednarodno pravna subjekta in ga je torej treba šteti za mednarodno pogodbo (pri tem se obrazložitev res ne opredeljuje do vprašanja mednarodno-pravne veljavnosti tega sporazuma) poudarja, da sporazum ne bi smel biti tajen, ker bi ga državi morali registrirati v Sekretariatu (102. člen Ustanovne listine združenih narodov in 66. člen ZZZ) in da bi ga bilo treba ratificirati s strani Državnega zbora ali Vlade ter objaviti.

Vsa ta razlogovanja so po mojem mnenju odveč, še posebej, ker je bil sporazum sklenjen v času veljavnosti tako imenovanega embarga in ker kot tak ni mogel zavezovati obeh držav. Po mojem mnenju sporazum tudi ni izpolnjeval v 7. in 46. členu Dunajske konvencije o pogodbenem pravu predpisanih predpostavk, ki se nanašajo na pooblastila predstavnika države in na veljavnost pogodbe po notranjem pravu. Ob teh dveh ugotovitvah pripominjam, da je bil z moje strani ta kratek poseg v vsebinsko problematiko nujen zaradi tega, ker citirane točke obrazložitve vsebujejo oceno sporazuma kot mednarodne pogodbe.

V primerih zavrženja je po mojem mnenju nedopustno posegati v vsebinsko problematiko. Bistvo zavrženja je namreč v odklonitvi vsebinske presoje.



dr. Lojze Ude

dr. Dragica Wedam-Lukić


Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma 


Strinjam se z odločbo in obrazložitvijo. Celotna obrazložitev je bila potrebna, da je Ustavno sodišče lahko upravičilo zavrženje pobude. Ravnanje Ustavnega sodišča v analognih primerih je obrazloženo v točki 14 obrazložitve. Po mojem mnenju je bilo potrebno Sporazum med Vlado Republike Slovenije - slovenskim Ministrstvom za obrambo in Vlado države Izrael - izraelskim Ministrstvom za obrambo obravnavati tudi glede na to, da pomeni tajni meddržavni sporazum posebno obliko tajnega medržavnega normativnega urejanja. Obstoj kakršnekoli tajne zakonodaje je v neskladju s konceptom demokratične pravne države in s pridobitvami moderne pravne civilizacije. Republika Slovenija, kot ena od naslednic nekdanje Socialistične Federativne Republike Jugoslavije mora biti na take protipravne pojave toliko bolj občutljiva, ker je nekdanja nedemokratična država uporabljala več oblik tajne zakonodaje. Poleg posebnega tajnega uradnega lista SFRJ so v nekdanji državi obstajali tudi drugi posebni skrivni predpisi, ki, podobno kakor presojani sporazum, nikdar niso bili objavljeni, čeprav so zavezovali pravne subjekte v državi. Takšni predpisi so pomenili vzporedni pravni sistem, ki je obstajal poleg rednega pravnega sistema.

Ustavno sodišče je doslej že opravilo izčrpen prikaz in analizo nekdanjih skrivnih predpisov namenjenih političnim tajnim službam nekdanjega komunističnega sistema pri odločanju o ustavni pritožbi B. P., OdlUS V, 184 in v zadevi Miha Brejc in drugi, OdlUS VI, 158. Ugotovitev Ustavnega sodišča iz teh odločb in sicer, da že sam obstoj tajnih in skrivnih predpisov pomeni hudo kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, velja v polni meri tudi za druge analogne tajne predpise, vključno za meddržavne sporazume. Imanentna naloga ustavnosodne presoje je, da definira vse možne oblike tajnih predpisov in jih izloča iz pravnega reda ter na ta način zagotavlja preglednost in predvidljivost ravnanja državne oblasti.

Tudi zato je bila v obravnavani zadevi potrebna taka odločitev Ustavnega sodišča.

dr. Lovro Šturm



Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jambreka, ki se mu pridružuje sodnik dr. Jerovšek 


1. Obravnava zadeve je sprožila vrsto zanimivih vprašanj o mejah med procesnim in meritornim pri odločanju Ustavnega sodišča. Na podlagi 25. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) sodišče pobudo zavrže, če ni izkazana njegova pristojnost ali če pobudnik ni izkazal pravnega interesa. V tem primeru o zadevi ne odloči meritorno.

2. Meritum zadeve opredeljuje predvsem pobudnik v svojem predlogu za oceno ustavnosti in zakonitosti akta, ki ga napada.
V obravnavanem primeru so pobudniki (skupina poslancev) Sodišču predlagali dvoje: prvič, da "ugotovi, da je uporaba neratificiranega tajnega mednarodnega sporazuma protiustavna in nezakonita ter predstavlja kršitev človekovih pravic", in drugič, da "ugotovi, da je bil varnostni sporazum z Izraelom sklenjen v nasprotju z 2.,8., 153. in 154. členom Ustave in ga odpravi." Sodišče o obeh predlogih pobudnikov ni odločilo, nasprotno, v izreku svojega sklepa je sklenilo, da pobudo zavrže. Seveda pa je sklep moralo obrazložiti v skladu s svojo ustaljeno in konsistentno sodno prakso. Sklep o zavrženju je sprejelo Sodišče soglasno. Manjšina treh sodnikov v svojih pritrdilnih ločenih mnenjih tudi ni nasprotovala konkretnim navedbam iz obrazložitve, pač pa je ostalo sporno, koliko in katere - vsebinsko sicer neosporavane - razloge bi Sodišče smelo navesti v obrazložitvi sklepa o zavrženju1.

3. Sodišče je moralo pobudo najprej preizkusiti na podlagi 25. in 26. člena ZUstS, se pravi zbrati podatke in pojasnila, potrebna za odločitev o zavrženju pobude zaradi neizpolnitve procesnih pogojev, ali za odločitev o njeni zavrnitvi, če bi bila očitno neutemeljena. Najprej sta bili opravljeni dve prvi in nujni procesni dejanji: Pribavljeno je bilo besedilo napadenega akta s spremljajočimi dokumenti in pridobljen je bil odgovor Vlade kot nasprotnega udeleženca v postopku. Torej je Sodišče v tej fazi sodnega postopka razpolagalo s tremi izhodiščnimi nizi podatkov: z vsebino pobude, ki je opredelila meritum zadeve, z odgovorom Vlade na to pobudo, in z besedilom ustavno spornega dokumenta.

4. Ustavno sodišče ni oblikovalo precenčnega pravila o tem, katerega od procesnih pogojev mora najprej preizkusiti. Takega pravila tudi ni mogoče določiti, ker ustrezni vrstni red vedno znova opredeljujejo posebne dejanske in pravne okoliščine zadeve. V konkretnem primeru o pravnem interesu ni bilo mogoče odločiti dokler nista bili pojasnjeni narava in vsebina ustavno spornega akta, saj drugače ne bi bilo mogoče ugotoviti, ali akt v resnici neposredno prizadeva pravne koristi, položaje oziroma pravice pobudnikov2. Se pravi, da je bilo potrebno najprej ugotoviti, ali je podana pristojnost Sodišča za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti. Da bi lahko odločilo o svoji pristojnosti, je moralo Sodišče najprej ugotoviti, ali je akt, na katerega se nanaša pobuda, takšne narave, da o njem lahko odloči.

5. Pobudniki so napadeni akt opredelili za "mednarodni sporazum" oziroma kot mednarodno pogodbo, za katere ratifikacijo naj bi bil pristojen samo Državni zbor, in ki bi kot taka morala biti objavljena. Vlada je nasprotno odgovorila, da naj bi Sporazum ne bil mednarodna pogodba, in da ima po svoji vsebini naravo "tehnično-operativnega dogovora" med ministrstvoma oziroma varnostnima službama in je torej ni bilo potrebno skleniti po postopku, ki je določen z veljavnim Zakonom o zunanjih zadevah (ZZD). Meritum zadeve je tako postal opredeljen ne samo na podlagi zatrjevanj pobudnika, ampak tudi na podlagi odgovora nasprotne strani v postopku: Vlada je namreč s svojim odgovorom pristala na pobudnikovo meritorno opredelitev osrednega vprašanja ustavnosodne presoje in tako soopredelila polje spornega v zadevi.

6. Na prvi pogled se je v resnici izkazalo, da dokument glede na svojo vsebino in obliko ni predpis notranjega prava (na primer zakon, podzakonski predpis ali splošno navodilo resornega državnega organa), ampak je pogodba med dvema državama. Na prvi pogled je bilo tudi očitno, da ni bila podana pristojnost Sodišča za preventivno izrekanje mnenja o ustavnosti mednarodne pogodbe v postopku ratifikacije na podlagi 2. odstavka 21. člena ZUstS. Pač pa bi Ustavno sodišče lahko odločalo o ustavnosti zakona, s katerim bi Državni zbor ratificiral3 mednarodno pogodbo, ali uredbe, s katero bi jo ratificirala Vlada.

7. Na tej točki svojega preizkusa se je Ustavno sodišče torej znašlo v situaciji, ko je bilo soočeno z dokumentom, ki je prima facie imel naravo in obliko mednarodne pogodbe, sklenjene med Slovenijo in Izraelom, ki pa je ni ratificiral niti Državni zbor z ustreznim zakonom, niti Vlada z ustrezno uredbo. Niti ni bil napadeni Sporazum objavljen, kot to zahtevata Ustava in ZZD.
Pobudniki so navajali, da "je bil z zadevo po pisanju g. Sečnika takrat sezanjen samo minister Jelko Kacin," podpisal pa ga je direktor Obveščevalno varnostne službe Ministrstva za obrambo Marjan Miklavčič. Kljub temu pa naj bi se po navedbah pobudnikov ta ustavno sporni in tajni sporazum v Sloveniji že uporabljal. Tudi Vlada v svojem odgovoru izrecno ni zanikala, da je Sporazum v resnici učinkoval v slovenskem domačem pravnem redu, zatrjevala je le, da njegova sklenitev "ni imela škodljivih posledic." 60. člen ZZZ v resnici omogoča, da Vlada pooblasti vodjo delegacije, da podpiše mednarodno pogodbo. S posebnim dovoljenjem organa, pristojnega za ratifikacijo mednarodne pogodbe, pa sme delegacija sprejeti klavzulo v mednarodni pogodbi, da se bo pogodba začasno uporabljala še pred njeno uveljavitvijo.

8. Ustavno sodišče se je torej po mojem mnenju znašlo v situaciji, ko je že na prvi pogled (prima facie) in z visoko stopnjo verjetnosti (po mojem mnenju tudi "očitno") prišlo do nezakonitega in protiustavnega stanja: Sklenjena naj bi bila mednarodna pogodba, ki naj bi že učinkovala, ki je ni ratificiral pristojni državni organ, in ki ni bila objavljena.
Sum o obstoju takega nezakonitega in protiustavnega stanja pa bi bil dokončno utemeljen, če bi se izkazalo, da ima besedilo dokumenta, ki je bil Sodišču predložen v presojo, po svoji vsebini v resnici naravo mednarodne pogodbe, v nasprotju z zatrjevanji Vlade.

9. Ustavno sodišče je za obravnavo in odločanje o analognih primerih že razvilo ustaljeno judikaturo, ki je primeroma navedena v točki 14. sklepa Sodišča o zavrženju. Ker Ustava določa, da morajo biti predpisi objavljeni "preden začnejo veljati" (154. člen), neobjavljen predpis seveda ne velja. Pobudo za presojo ustavnosti akta, ki ni bil objavljen, bi zato moralo Sodišče zavreči s sklepom, ker ni bil izpolnjen procesni pogoj za njegovo obravnavo in ker njegova razveljavitev praviloma ne bi bila smiselna4. Vendar je bilo Sodišče že zgodaj (že od leta 1992 dalje) soočeno s situacijami, ko napadeni akt ni bil objavljen, vendar se je uporabljal, tako da je dejansko učinkoval v pravnih odnosih in v družbenem življenju. S samim zavrženjem pobude - če bi seveda šlo za splošni akt, torej za predpis v smislu 154. člena Ustave - bi se Sodišče znašlo v situaciji, ko ne bi niti poskušalo preprečiti očitno protiustavnega stanja. Sodišče se je odločilo za procesni kompromis: Napadenega akta ni takoj zavrglo s sklepom, ampak je najprej ugotovilo, ali je akt po vsebini predpis, se pravi take narave, da bi o njem Sodišče moralo meritorno odločiti, če bi bil objavljen. In če je ugotovilo, da je po vsebini predpis, je z odločbo odločilo, da ni začel veljati in da se ne sme uporabljati, ker ni bil objavljen v uradnem glasilu.5 Sodišče je torej spregledalo procesno oviro neizpolnjenos ti enega od pogojev za meritorno presojo zadeve in v izreku podalo meritorno oceno vsebinske narave napadenega akta, včasih tudi ustavnosti postopka njegovega sprejema in prepovedalo njegovo uporabo. Poudarjam, da takemu postopanju Ustavnega sodišča niso nikoli nasprotovali niti prizadeti udeleženci v postopku, niti se ni zdelo sporno glasujočim sodnikom6.

10. Ob tej priložnosti lahko ex post navedem še splošni argument v korist navedene ustaljene judikature Ustavnega sodišča: Po 1. členu ZUstS je Ustavno sodišče najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in svoboščin. V primeru, da Sodišče med postopkom preizkusa pobude že na prvi pogled ugotovi, da je napadeni akt protiustaven ali/in nezakonit, vendar pa bi bila sporna njegova pristojnost za oceno ustavnosti akta, potem bi že zaradi svoje generalne pristojnosti iz 1. člena ZUstS bilo dolžno reagirati tako, da bi preprečilo očitno protiustavnost oziroma kršitev ustavnih pravic in svoboščin. Precedenčna judikatura Sodišča pomeni razumni kompromis med njegovo procesno zadržanostjo in njegovo ustavno odgovornostjo za zaščito ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic.
V nasprotnem primeru bi bilo Ustavno sodišče pod krinko in pretvezo sodne zadržanosti in strogo restriktivne razlage pozitivnega procesnega prava podobno tisti mitološki opici, ki nič ne vidi, nič ne sliši in nič ne reče - ker si sama, z lastnimi rokami zatiska ušesa, oči in usta7.

11. V pričujočem primeru se je Sodišče seznanilo z relevantno precedenčno judikaturo in se odločilo, da tudi v tej zadevi najprej ugotovi, kakšna je pravna narava in vsebina napadenega akta, ali torej predstavlja predpis, za katerega presojo bi bilo pristojno po 1. ali 3. alinei 160. člena Ustave. K taki preliminarni presoji ga je navajalo tudi monocentrično opredeljeno sporno vprašanje med obema udeležencema, namreč: ali je Sporazum po svoji vsebini in naravi mednarodna pogodba, ali pa tehnično-operativni dogovor. Iz obrazložitve Sklepa o zavrženju je razvidno, da predstavlja Sporazum "po presoji Ustavnega sodišča tak akt, da določa pravice in obveznosti za oba mednarodnopravna subjekta." (zlasti točka 11 obrazložitve). Ta ugotovitev je strokovno tako zanesljiva in utemeljena, da ji noben sodnik ni niti poskušal ugovarjati, kljub očitni skušnjavi. Posledično je seveda na prvi pogled očitno, da bi jo moral ratificirati Državni zbor z zakonom, ki bi bil objavljen hkrati z besedilom ratificirane mednarodne pogodbe. In ker takega zakona sploh ni, je sodišče moralo ugotoviti, da ni podana njegova pristojnost po 1. alinei 160. člena Ustave. Glede na to posebno pravno okoliščino zadeve pa Sodišče ni uporabilo svojega ustaljenega načina odločanja in ni že v izreku ugotovilo, da Sporazum kot mednarodna pogodba ne velja in se ne sme uporabljati, ker ni bil objavljen, ampak je pobudo zavrglo s sklepom. Sledilo pa je logiki in metodi analognih precedenčnih zadev in v obrazložitvi povedalo, zakaj ni podana njegova pristojnost.

12. Navedba vseh razlogov, ki jih vsebuje obrazložitev sklepa o zavrženju pa ni bila nujna le zaradi ustaljene prakse Sodišča, da obrazloži tudi svoje procesne sklepe in na podlago splošne določbe 1. člena ZUstS, ampak vsaj po mojem mnenju tudi na podlagi določbe 48. člena ZUstS. Ta določba pooblašča Ustavno sodišče, da sprejme ugotovitveno odločbo, če "oceni, da je zakon, drug predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, protiustaven ali nezakonit zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve ali odprave..." V obravnavani zadevi je prišlo do značilne situacije, ki jo ureja navedena določba: zakonodajalec določenega vprašanja, v tem primeru ratifikacije mednarodne pogodbe, sploh ni uredil: Ni nastala zgolj ustavno nedopustna praznina v obstoječem zakonu. Zakonodajalec sploh ni sprejel zakona, ki bi moral biti sprejet, da bi bila mednarodna pogodba lahko inkorporirana v slovenski pravni sistem8. Vlada oziroma Državni zbor je s tem opustil svojo ustavno dolžnost.
S tem pa je bila a fortiori izkazana pristojnost Ustavnega sodišča na podlagi 48. člena ZUstS in bi Sodišče zato moralo nadaljevati s presojo naslednjega procesnega pogoja izkazanosti pravnega interesa pobudnikov. S to oceno pa sem v sodišču ostal v manjšini. Zato sem izkazal spoštovanje mnenju, da bi moja razlaga 48. člena ZUstS pomenila v bistvu "steklen most" do meritorne ocene in se pridružil ugotovitvi o nepristojnosti sodišča. S tem pa ni bilo več niti potrebno niti mogoče ugotavljati izkazanosti naslednjega procesnega pogoja pravnega interesa.

13. Vendar je bil ta pogoj po mojem mnenju nesporno podan. Ne morda zaradi sklicevanja pobudnikov na potrebo po zavarovanju temeljnih človekovih pravic; v tem pogledu se seveda strinjam z oceno iz pritrdilnega ločenega mnenja sodnika dr. Lojzeta Udeta. Vendar to mnenje zanemari zatrjevanje pobudnikov, ki so svoj pravni interes utemeljili tudi s pravicami poslancev, "saj je po veljavnih predpisih samo državni zbor pristojen za ratifikacijo mednarodne pogodbe."
Po judikaturi Ustavnega sodišča je pravni interes izkazan, če izpodbijani akt zadeva pobudnikovo neposredno pravico, obveznost ali pravno korist, ko torej gre za pobudnikov lastni osebni in neposredni interes, ki ga pravo priznava in varuje. Pravni interes mora biti individualen in ne splošen in abstrakten. Po Ustavi pa so poslanci predstavniki vsega ljudstva in niso vezani na kakršnakoli navodila (82. člen Ustave). Državni zbor ratificira mednarodne pogodbe z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev (86. člen Ustave). Se pravi, da je ustavna pravica in dolžnost poslancev, glasovati o zakonu, s katerim se ratificira mednarodna pogodba. V obravnavanem primeru je prišlo do situacije, v kateri je organ izvršilne oblasti s svojim ravnanjem neposredno posegel v ustavno določene pristojnosti zakonodajne oblasti. Če nek drug državni organ s svojim ravnanjem poseže v zakonodajno oblast, s tem poseže v pravni položaj poslancev - vseh skupaj in vsakega med njimi in s tem svojim ravnanjem spremeni njihov ustavnopravno določen položaj.
Hipotetična situacija, ko bi o odobritvi Sporazuma odločal Državni zbor s sprejemanjem ustreznega zakona, pokaže, da bi tudi glas vsakega poslanca posebej lahko odločil o vprašanju, ali bi bil zakon tudi v resnici sprejet ali ne. Ustavnopravni položaj poslancev je določen z načelom delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (3. člen Ustave). Če sklene mednarodno pogodbo organ izvršilne oblasti, čeprav je za njeno sklenitev pristojen Državni zbor, pride do prekoračitve pooblastil in do zlorabe oblastnega položaja, zaradi katerega pride do neposrednega posega v ustavno varovani položaj poslancev v sistemu delitve oblasti. Prav taka situacija pa je nastala v obravnavanem primeru. Zato je skupina poslancev po mojem mnenju izkazala pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti napadenega Sporazuma.9

14. Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z ustavo in z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava. Relevantna merila za njegovo presojo so torej izključno določbe domačega prava, katerih veljavne prvine so tudi ratificirane, torej odobrene (inkorporirane) mednarodne pogodbe ter načela mednarodnega prava kot sestavine slovenskega pravnega reda. Ustavno sodišče odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti (3. točka 21. člena ZUstS). Ustavno sodišče torej ne odloča o vprašanju mednarodnopravne veljavnosti mednarodnih pogodb, ki jih sklepa Slovenija. O tem odločajo same pogodbene stranke, mednarodni tribunali in arbitraže. Zato je stavek iz točke 8. obrazložitve Sklepa o zavrženju pravi obiter dictum, torej za razlago izreka nepotrebna, čeprav morda zanimiva informacija: "Seveda pa morajo biti za to, da bi tak sporazum postal veljavna mednarodna pogodba, izpolnjeni tudi pogoji po 7. in 46. členu Dunajske konvencije o pogodbenem pravu."10 Za obravnavi primer sta določbi zanimivi toliko, kolikor bralca seznajata s pogoji verodostojnosti podpisnika mednarodne pogodbe (na primer:"če iz prakse ali drugih okoliščin sledi, da so jo (posamezno osebo, op. P.J.) zainteresirane države imele namen šteti za predstavnika države v tem smislu in da ne zahtevajo pooblastila.") in kolikor ga seznanjata s pogoji, ki morajo biti podani, da se država lahko sklicuje na pomanjkljivost privolitve. Sicer pa Dunajska konvencija določa, da se posamezna članica ne more sklicevati na svoje notranje pravo, da bi opravičila neizpolnjevanje pogodbe (27. člen). Tudi na dejstvo, da je s svojo privolitvijo, da jo veže pogodba, kršila določbo svojega notranjega prava o pristojnosti za sklenitev pogodbe, se država ne more sklicevati kot na pomanjkljivost privolitve, razen če ta kršitev ni bila očitna in se ne nanaša na kakšno bistveno pravilo notranjega prava (46. člen). Seveda pa ničnost pogodbe ni uveljavljena samodejno, ampak jo mora prizadeta država šele uveljavljati na podlagi določb Dunajske konvencije, ki urejajo postopek v zvezi z ničnostjo pogodbe, njenim prenehanjem, odstopom posamezne članice ali z ustavitvijo njene uporabe (člen 65. Konvencije). V vsakem primeru mora država članica, ki se sklicuje na kakšno pomanjkljivost pogodbe, svojo zahtevo sporočiti drugi članici, itn.
Omenjeni obiter dictum iz 8. točke obrazložitve Sklepa pripoveduje torej zgolj o pogojih mednarodnopravne veljavnosti Sporazuma oziroma o pogojih, pod katerimi bi lahko ena od pogodbenic uveljavljala njeno ničnost. Za ustavnosodno presojo vprašanja, ali ima napadeni akt naravo mednarodne pogodbe po slovenskem notranjem pravu (po Ustavi in ZZD) pa je ta mimogrede omenjeni podatek seveda irelevanten.

15. Pri obravnavanju zadeve je bilo med sodniki ves čas sporno, katere razloge, ocene oziroma ugotovitve naj Sodišče navede v obrazložitvi sklepa o zavrženju pobude. Še posebej sporne naj bi bile ocene, ali je napadeni Sporazum po svoji pravni naravi in vsebini meddržavna pogodba ali ne, ali bi moral biti ratificiran ali ne, in kateri organ naj bi ga ratificiral - zakonodajna ali izvršna veja državne oblasti. Z vključitvijo teh ocen v obrazložitev naj bi Sodišče "prestopilo meje lastne pristojnosti". Še posebej problematično pa naj bi bilo tako "deljenje nasvetov" o elementih vsebinske presoje v luči t.i. doktrine političnih vprašanj (political question doctrine).
Obravnavana zadeva naj bi bila namreč "politično obarvana" še posebej izrazito zato, ker se nahaja na področju zunanjih zadev oziroma mednarodnega delovanja države. Torej bi bilo treba še posebej skrbno paziti na občutljive zunanjepolitične interese in ugled države: Ustavno sodišče bi "pri odločanju moralo voditi načelo obzirnosti do tuje države in načelo obzirnosti do domače politične oblasti."

16. Zadeva je odprla vrsto žgočih in nerešenih vprašanj ustavnosti, zakonitosti in varovanja ustavnih pravic in svoboščin v slovenski državi. Vprašanje tajne diplomacije velja tudi v mednarodnopravni literaturi za zanimivo in pomembno, v sodni in ustavnosodni praksi pa je "justiciable"11, se pravi, da ga sodišče lahko reši s svojimi značilnimi sodnimi orodji.
Povedal sem že in poskušal tudi utemeljiti, da je Sodišče v obravnavanem primeru postopalo v skladu s svojo precedenčno judikaturo, ter procesno korektno in zadržano. Hkrati je dostojno opravilo svojo ustavno odgovornost za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic. V izogib morebitnim bodočim nesporazumom med ustavnimi sodniki pa bi bilo dobro, da bi zakonodajalec tudi izrecno uredil v ZUstS procesne inštitute, ki bi Sodišče pooblaščali za meritorno odločanje o morebitnih novih pobudah za presojo neobjavljenih in/ali neratificiranih mednarodnih pogodb.12 Tako bi Sodišče sedanjo precedenčno obrazložitev sklepa o zavrženju lahko še dopolnilo in razvilo z meritornimi ocenami in razlogi o protiustavnosti tajne diplomacije.

17. Tudi v tem pogledu je moje stališče torej v diametralnem nasprotju s tistim, po katerem naj bi se zadeve, kakršna je obravnavana, ne reševale po sodni poti, ampak na politične načine. Eno izmed pritrdilnih ločenih mnenj k Sklepu o zavrženju ponuja za ureditev takega spora namesto sodne presoje izrazito politična sredstva, kakršna so interpelacija, zamenjava ministrov in vlade ali ustavna obtožba13. V konkretnem primeru interpelacija proti ministru in njegova zamenjava itak zgreši cilj, ker za problem odgovornega ministra ni več na položaju. V poštev bi prišla le interpelacija proti vladi ali obtožba zoper predsednika vlade (119. člen Ustave). Sam iz več razlogov močno dvomim o primernosti in učinkovitosti političnih metod obravnave in reševanja vprašanj ustavnosti, zakonitosti in varovanja človekovih pravic, kakršna je sprožil primer tajnega in neratificiranega, vendar v domačem pravnem redu očitno uporabljanega Sporazuma. Neposredno reševanje spora o pristojnosti med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti ima namreč neizbežno naravo politične konfrontacije, med in za katero so vprašanja varstva ustavnosti, zakonitosti in človekovih pravic drugotnega pomena. Taka konfrontacija niti ne razpolaga s strokovnim metodami presoje, ki so značilne za pošten postopek pred sodiščem.

18. Sodniku Krivicu, ki v svojem ločenem mnenju razmišlja o možnih političnih nadomestkih poštenega ustavnosodnega postopka, bi torej v aktualnem primeru preostalo kot edino realno uporabno "ustavnopravno sredstvo" ustavna obtožba proti predsedniku Vlade. To pomeni, da bi moral Državni zbor na podlagi lastne politične odločitve predsednika Vlade obtožiti pred Ustavnim sodiščem kršitve ustave in zakonov, storjene pri opravljanju njegove funkcije. Sam sem že med obravnavo te zadeve opozarjal na prav ta, za sedanji primer edino relevantni in aktualni politični kontekst.
Vendar v pričujoči zadevi ustavna obtožba zgreši pravi cilj, oziroma ni ustrezno, razumno in sorazmerno sredstvo za rešitev pomembnega ustavnega vprašanja tajne diplomacije, konkretno uporabe neobjavljene mednarodne pogodbe, sklenjene s strani nepristojnega državnega organa. Po drugi strani pa se postopek sodne ocene ustavnosti takega akta in še posebej ustavnosti postopka njegovega sprejema kljub procesnim omejitvam izteče vsaj posredno (preko obrazložitve sklepa o zavrženju) - vendar nujno - tako, da je z dokončno sodno odločitvijo avtoritativno pojasnjena protiustavna pravna narava napadenega akta in protiustavna narava postopka njegove sklenitve. Postopek ustavne obtožbe - seveda le v primeru če bi bil "uspešen"- bi mimogrede morda imel podobne učinke, vendar bi istočasno sprožil številne povsem politične probleme širših razsežnosti.14

19. Ne glede na zgoraj navedene pripombe pa ustavne obtožbe v konkretnem primeru ne utemeljujejo podatki iz obstoječega ustavnosodnega spisa: Pobudniki sami navajajo, da obvestilo Jožeta Sečnika Državnemu zboru z dne 30.1.1998 "posebej opozarja na dejstvo, da g. Miklavčič za podpis ni imel pooblastila vlade" in da je bil "z zadevo (je bil) po pisanju g. Sečnika takrat seznanjen samo minister Jelko Kacin."Vlada v odgovoru Ustavnemu sodišču navaja, med drugim, da s Sporazumom ni bila seznanjena, da ga ni obravnavala, da zanj ni sprejela pogajalskih izhodišč, da ni pooblastila ministra za obrambo oziroma direktorja OVS za njegov podpis, da po stališču namestnika direktorja Službe Vlade za zakonodajo Sporazum ne bi smel biti tajen, in da Sporazum ne bi mogel biti mednarodna pogodba, ki bi kakorkoli zavezovala vlado15.

20. Glede na navedene okoliščine, ki jih Ustavno sodišče ni posebej preverjalo, oziroma jih je štelo za verodostojne, ustavna obtožba ne bi dosegla - pod pogojem, da bi bila uspešna - niti možnega cilja preventivne kontrole protiustavnosti morebitne bodoče tajne diplomacije. Tudi v bodoče katerikoli predsednik vlade ne bi mogel preprečiti - kljub najboljšim namenom - tajnega in nepoblaščenega sklepanja mednarodnih pogodb z organi tujih držav, ki bi ga za njegovim hrbtom in brez njegove vednosti izvajali podrejeni organi izvršilne oblasti.

21. Konkretni primer protiustavne sklenitve tajne mednarodne pogodbe je torej najustrezneje rešljiv po ustavnosodni poti16.
Problem osebne odgovornosti za morebitno protiustavno in nezakonito ravnanje državnih funkcionarjev v resornem ministrstvu, ki so bili tako ali drugače osebno udeleženi pri sklepanju protiustavnega in nezakonitega Sporazuma, pa po redni sodni poti. Že med obravnavo zadeve pred Ustavnim sodiščem sem opozoril na morebitno dolžnost Sodišča, da na podlagi 145. člena Zakona o kazenskem postopku (UL RS, št. 63-2168/94 z dne 13/10- 1994) kot državni organ naznani kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti, če je o njem obveščen ali je kako drugače zanj zvedel. V tem primeru gre seveda za sum kakega kaznivega dejanja zoper uradno dolžnost in javna pooblastila, na primer zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic17 (261. člen Kazenskega zakonika Republike Slovenije, UL RS, št. 63-2167/94 z dne 13/10-1994), nevestnega dela v službi (262. člen KZ18), ponareditev ali uničenje uradne listine, knjige ali spisa (265. člen KZ19).


dr. Peter Jambrek

dr. Tone Jerovšek



Opombe:
1 Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Lojzeta Udeta:"Vsa ta razlogovanja so po mojem mnenju odveč...V primerih zavrženja je po mojem mnenju nedopustno posegati v vsebinsko problematiko."Pritrdilno ločeno mnenje sodnika mag. Matevža Krivica: "'presežek' strokovno nepotrebne vsebine", "nepotrebno in nepojasnjeno vnašanje meritorne (vsebinske presoje)".
2 Vlada je v svojem odgovoru zatrjevala, da pobudniki niso izkazali pravnega interesa, ker naj Sporazum ne bi imel narave mednarodne pogodbe, z njegovo sklenitvijo in uporabo pa niso bile kršene pravice poslancev oziroma pristojnost Državnega zbora za ratifikacijo mednarodnih pogodb.
3 Glede spornega izraza "ratifikacija" opozarjam na razlago v opombi št. 1 sklepa o zavrženju.
4 Na tem mestu ne obravnavam specifične procesne situacije na podlagi 47. člena ZUstS.
5 V odločbi št. U-I-87/92 z dne 19.11.1992 je Sodišče v izreku odločilo, da "Začasno navodilo o izvajanju disciplinskih postopkov v organih za notranje zadeve Republike Slovenije z dne 21/6-1990, s spremembo z dne 4/12-1990, ni začelo veljati, ker ni bilo objavljeno v uradnem glasilu." V obrazložitvi te odločbe je Sodišče ocenilo naravo napadenega akta ("Z navodilom se za izvršitev posameznih določb zakona, predpisa ali drugega akta predpisuje način dela upravnega organa. Navodilo je torej predpis, ki bi moral biti objavljen v uradnem glasilu."), podalo pa je tudi meritorno oceno ustavnosti postopka njegovega sprejema glede na legalitetno načelo ("Obravnavano navodilo presega okvire navodila, kakršnega bi lahko izdal predstojnik upravnega organa in nedopustno posega v zakonsko materijo..."). Glej na primer tudi odločbo U-I-283/96-7 z dne 29.10.1997, s katero je Sodišče v izreku odločilo, da "Sklep o dopolnitvi sklepa o določitvi operativnih del v Ministrstvu za obrambo RS, na katerih se šteje zavarovalna doba s povečanjem, številka 143/1362 z dne 10.11.1993 ni začel veljati in se ne sme uporabljati, ker ni bil objavljen v Uradnem listu RS."
6 V obeh v opombi pod črto navedenih dveh zadevah je odločilo soglasno.
7 V zadevi Up-132/96 je Ustavno sodišče dne 24/10-1996 odločilo, da samo - namesto ustavno pristojnega Sodnega sveta - predlaga kandidatko D.C. Državnemu zboru v izvolitev za sodnico na razpisano prosto sodniško mesto na Temeljnem sodišču v Kopru. To je storilo na podlagi 60. člena ZustS, ki ga pooblašča, da lahko ob odpravi akta pod določenimi pogoji samo odloči o sporni pravici. S to odločbo se niso strinjali sodniki dr. Lojze Ude, dr. Janez Šinkovec in dr. Boštjan M. Zupančič, ki so v odklonilnem ločenem mnenju zapisali, inter alia, da ustavna dikcija ne omogoča prevzema predlagalne funkcije s strani Ustavnega sodišča. Vendar je Državni zbor spoštoval in izvršil odločbo Sodišča. Morda je k temu pomembno prispevala tudi razprava poslanca dr. Cirila Ribičiča, ki je pri tehtanju med možno prekoračitvijo zakonite pristojnosti Ustavnega sodišča in možno kršitvijo ustavne pravice posameznika dal prednost varstvu človekove pravice: "Ta izjema in ta izjemna moč, ki jo daje Ustava Ustavnemu sodišču, nima temelj v tem, da bi hotela Ustava dvigniti Ustavno sodišče nad vse druge organe, ampak poskuša človekove vrednote dvigovati na prvo stopnico ustavne ureditve...Postavlja se mi vprašanje...ali je v ospredje treba postavljati sistemska vprašanja ali vprašanje človekovih pravic in sem pač prišel do te razlage, da je naša Ustava po svojem konceptu, po strukturi, po tem, kakšna je preambula in kakšno je poglavje o temeljnih človekovih pravicah in svoboščinah takšna, da absolutno prednost daje človekovim pravicam." Iz neredigirane in neavtorizirane razprave poslanca dr. Cirila Ribičiča na seji Državnega zbora dne 19/2-1997 (Izvleček iz zapisnika).
8 Pri obravnavi tega vprašanja je bil izražen tudi naslednji ugovor: Že res, da bi moral biti sprejet zakon o ratifikaciji za uveljavitev mednarodne pogodbe v slovenskem pravnem sistemu. Vendar Ustavno sodišče s svojo ugotovitveno odločbo zakonodajalca ne more prisiliti k sprejemu takega zakona. To je res, vendar bi Vlada nujno morala - če bi želela inkorporirati podpisano mednarodno pogodbo v domače pravo - vsaj začeti zakonodajni postopek na podlagi svojega predloga za sprejem zakona o ratifikaciji. Že na ta način pa bi bil preprečen nastanek sedanje protiustavne situacije.
9 Če bi to logiko dosledno uporabili tudi v vseh primerih, ko je s sprejemom podzakonskih aktov kršeno legalitetno načelo, bi bil izkazan pravni interes poslancev glede vprašanja ustavnosti postopka sprejemanja predpisa v tako številnih primerih, da bi sama splošna logika, ki jo zagovarjam, postala sporna zaradi svojih učinkov na delovanje Ustavnega sodišča. Iz tega razloga omejujem svojo argumentacijo na posebne okoliščine aktualnega primera posega izvršilne veje oblasti v postopek ratifikacije mednarodne pogodbe z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor.
10 V opombi pod črto Sklepa Sodišča sta oba člena v celoti citirana.
11 Tako stališče je zavzel v svojem odgovoru na specifično zastavljeno vprašanje podpisanega tudi predsednik avstrijskega Ustavnega sodišča prof. dr. Ludwig Adamowitsch v javnem razgovoru po svojem predavanju na Pravni fakulteti v Ljubljani dne 8. septembra 1998.
12 Take nove pobude so, upam, vendarle malo verjetne iz več razlogov. Ustavnopravni in politični škandal, ki ga je sprožila sedanja zadeva bo morebiti deloval preventivno in tako vplival na uveljavitev prepovedi tajnega mednarodnega dogovarjanja organov slovenske države. Po drugi strani pa je razkritje konkretnega primera tajne diplomacije malo verjetno zaradi posebne narave tega protiustavnega ravnanja. Podobno kot na primer pri prostituciji ali preprodaji mamil, praviloma nobena od tajnih pogodbenih strani nima statusa žrtve, ki bi bila motivirana za pregon protiustavnega ravnanja. Do njegovega razkritja pride največkrat zgolj slučajno. Mednarodnopravna literatura pa navaja, da so značilne prav take situacije, kakršna je bila sedanja slovenska: da pride do razkritja zaradi protesta nezadovoljnega posameznika v resorni administraciji.
13 Glej "Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica" z dne 6.10.1998. V tem ločenem mnenju so postopki interpelacije, zamenjave ministrov in vlade ter ustavne obtožbe označeni za "ustavnopravna sredstva." V pričujočem kontekstu pa ta označba ne opozori na bistveno razliko navedenih sredstev v primerjavi s sodnimi. Vsa, vključno s sodno potjo, so namreč ustavno urejena, torej "ustavnopravna". Le sodna pot pa zagotavlja neodvisno in nepristransko sojenje o zatrjevanih kršitvah temeljnih ustavnih določb in pravic na podlagi poštenega sodnega postopka - v razliko od drugih rešitev, do katerih pride v eni od ključnih faz reševanja problema na podlagi glasovanja poslancev kot predstavnikov političnih interesov.
14 Vnačelu morda ni povsem zgrešeno streljati s topom na vrabca ali petelina, vendar le pod pogojem, prvič, da je to orožje natančnejše od kakega drugega, in drugič, da izstreljena granata mimogrede ne uniči še kakega koristnega objekta (hiše, njive, tovarne, ipd.).
15 Šele naknadno, v postopku pred Ustavnim sodiščem, je Vlada v svojem odgovoru kvalificirala Sporazum za tehnično-operativni dogovor, ki ga je OVS lahko sklenil na podlagi 2. točke prvega odstavka 32. člena Zakona o obrambi. Za ti dve njeni stališči oziroma oceni pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da sta napačni.
16 To pritrdilno ločeno mnenje se obširno ukvarja s problemom procesne in meritorne ustreznosti uporabljene metode ustavnosodne presoje tako de lege lata kot tudi de lege ferenda.
17 Vendar v tem primeru Sodišče po mojem mnenju ne bi moglo utemeljiti suma o namenu pridobitve kakšne nepremoženske koristi.
18 "Uradna oseba, ki vedoma krši zakone ali druge predpise, opušča dolžno nadzorstvo, ali kako drugače nevestno ravna v službi, čeprav predvideva ali bi morala in mogla predvidevati, da lahko nastane zaradi tega hujša kršitev pravic drugega ali škoda na javni dobrini ali premoženjska škoda, pa zares nastane kršitev oziroma večja škoda, se kaznuje z denarno kaznijo ali z zaporom do enega leta."
19 "(1) Uradna oseba, ki v uradno listino, knjigo, ali spis vpiše lažne podatke, ali ne vpiše kakšnega pomembnega podatka, ali s svojim podpisom oziroma pečatom potrdi uradno listino, knjigo ali spis z lažno vsebino, ali s svojim podpisom oziroma uradnim pečatom omogoči sestavo uradne listine, knjige ali spisa z lažno vsebino, se kaznuje z zaporom do treh let. (2) Enako se kaznuje tudi uradna oseba, ki uradno listino, knjigo ali spis z lažno vsebino uporabi v službi kot resnične ali ki uradno listino, knjigo ali spis uniči, skrije, jih precej poškoduje ali kako drugače napravi nerabne."
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Janez Janša in drugi poslanci Državnega zbora
Datum vloge:
24.03.1998
Datum odločitve:
23.09.1998
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US19091