U-I-143/97

Opravilna št.:
U-I-143/97
Objavljeno:
OdlUS VIII, 11 | 14.01.1999
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.143.97
Akt:
Statut Zbornice Slovenije za zasebno varovanje
Izrek:
Postopek za preizkus pobude Cankarjevega doma za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Statuta Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje se ustavi. Pobuda podjetja OBAD za začetek postopka za preizkus ustavnosti in zakonitosti istega Statuta se zavrne.
Evidenčni stavek:
V času, ko je bila določba (prvotnega) prvega odstavka 34. člena Zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja razveljavljena le zaradi načina, kako je zakonodajalec opravljanje javnih pooblastil prepustil Zbornici RS za zasebno varovanje, učinkovanje te razveljavitve pa odloženo, ni bilo mogoče iz tega razloga izpodbijati še Statuta Zbornice. Po uveljavitvi Zakona o dopolnitvah citiranega zakona pa je pobuda za oceno ustavnosti Statuta iz istih splošnih razlogov očitno neutemeljena.
Geslo:
Ustavitev postopka zaradi umika pobude.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Zakon o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (ZZVO), 34. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 3. odst. 28. čl.
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
U-I-143/97
14.1.1999



S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Cankarjevega doma, Ljubljana, ki ga zastopa direktor Mitja Rotovnik, in podjetja OBAD - Prireditve, Varovanje premoženja, d.o.o., Ljubljana, ki ga zastopa dr. Andrej Berden, na seji dne 14. januarja 1999

s k l e n i l o :

1. Postopek za preizkus pobude Cankarjevega doma za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Statuta Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje se ustavi.

2. Pobuda podjetja OBAD za začetek postopka za preizkus ustavnosti in zakonitosti istega Statuta se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

1. Oba pobudnika sta predlagala, naj Ustavno sodišče odpravi Statut Zbornice RS za zasebno varovanje. Pri tem sta se sklicevala na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-305/94 (OdlUS VI, 44), s katero je z osemmesečnim odlogom učinkovanja razveljavilo prvi odstavek 34. člena Zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, št. 32/94 - v nadaljevanju: ZZVD). Ker je s to odločbo ugotovljena nezakonitost in neustavnost preoblikovanja Zbornice poklicnih varnostnih služb v Zbornico RS za zasebno varovanje, sta razlagala, je nezakonit in neustaven tudi njen statut, v katerem je to preoblikovanje urejeno, kot splošni akt, ki ga je zasebnopravni subjekt izdal samemu sebi za izvrševanje javnih pooblastil.

2. Dne 6.2.1998 (Uradni list RS, št. 9/98) je izšel Zakon o dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (v nadaljevanju: novela Zakona), zato je Ustavno sodišče pozvalo oba pobudnika, da, če pri pobudi vztrajata, to izrecno sporočita, ker bo sicer štelo pobudo za umaknjeno. Cankarjev dom takega sporočila ni poslal. Drugi pobudnik pa je sporočil, da pri pobudi vztraja.

3. Neskladje določbe prvega odstavka 34. člena ZZVO je bilo po ugotovitvah Ustavnega sodišča, obrazloženih v že citirani odločbi, v tem, da zakonodajalec, ki je sicer računal z obstoječo Zbornico RS za zasebno varovanje kot s tisto, ki ima po ZZVO javna pooblastila, tega v ZZVO ni predpisal tako, da bi ta pooblastila tudi izrecno dal. To je storil v noveli Zakona.

4. Ko je Ustavno sodišče razveljavilo omenjeno določbo ZZVO, je hkrati določilo odložni rok. Obrazložilo je, da zakonodajalčev namen, dati Zbornici kot osebi zasebnega prava lastnosti javnopravne osebe, ni ustavno nedopusten, temveč je nedopusten način, kako je to izvedel; v odložnem roku lahko to pomanjkljivost odpravi. Eden od pravnih učinkov razveljavitve določbe z odložnim rokom je, da v tem času ni mogoče predlagati ali zahtevati razveljavitve zakonske določbe iz istega razloga.

V obravnavanem primeru je bila v odložnem roku zato očitno neutemeljena tudi pobuda za odpravo Statuta Zbornice, ki se je sklicevala le na iste načelne razloge za njegovo neskladnost z Ustavo (ne bi pa to veljalo n.pr. za morebitno izpodbijanje posameznih določb Statuta iz posebnih razlogov).

5. Novela Zakona omenjeno pomanjkljivost odpravlja, ko je z novim prvim odstavkom 34. člena ZZVO izrecno določila, da opravlja naloge zbornice po tem zakonu Zbornica RS za zasebno varovanje. Od uveljavitve novele torej razloga, s katerim pobudnik utemeljuje izpodbijanje Statuta, ni več in je pobuda očitno neutemeljena.

6. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 28. člena in drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić.
Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica in sodnika Čebulj, Janko in Geč - Korošec; sodnik Čebulj je dal odklonilno ločeno mnenje, Ude pa pritrdilno.


P r e d s e d n i k :
Franc Testen
 
 
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja 


V obeh zadevah je bil predmet ustavnosodne presoje Statut Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje (v nadaljevanju: Statut). Proti sprejetima sklepoma nisem glasoval zaradi tega, ker se ne bi strinjal z razlogi za zavrnitev pobud, temveč zaradi tega, ker bi moralo po mojem mnenju Ustavno sodišče odločiti, da Statut ni začel veljati in se ne sme uporabljati, ker pred pričetkom veljavnosti ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Na to sem na sami seji sodišča tudi opozoril. Statut je sicer bil objavljen v glasilu Zbornice "Bilten", ki je na razpolago na sedežu Zbornice, vendar tudi v njem ne z namenom, da bi bil na objavo vezan pričetek njegove veljavnosti. Takšna ugotovitev izhaja iz njegovega 65. člena, ki določa, da Statut začne veljati z dnem, ko ga sprejme skupščina Zbornice, razen tistih določb (12. do 25. člen), ki pričnejo veljati z dnem, ko da Vlada k njim soglasje. Te določbe so določbe, izdane na podlagi javnega pooblastila.

Statut, ki je bil predmet ustavnosodne presoje, je splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil. Po 121. členu Ustave lahko z zakonom samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave. Predmet javnega pooblastila je torej opravljanje funkcije državne uprave. Po Zakonu o upravi (Uradni list RS, št. 67/94; člen 7) se funkcijo državne uprave lahko prenese z javnim pooblastilom takrat, kadar se na ta način zagotovi bolj smotrno in učinkovito opravljanje upravnih nalog.

Narava in vsebina upravnih nalog se v okviru prenesene funkcije državne uprave torej nič ne spremeni, čeprav jo zaradi smotrnosti in učinkovitosti namesto državnega organa (v konkretnem primeru namesto Ministrstva za notranje zadeve) opravlja nosilec javnega pooblastila (v konkretnem primeru Zbornica). Gre za izvrševanje oblastnih nalog v okviru funkcij izvršilne veje oblasti. Zato tudi imajo nosilci javnih pooblastil po navedenem členu Zakona o upravi pri izvrševanju javnih pooblastil pravice in dolžnosti uprave.

Uprava izvršuje zakone, druge predpise in akte Državnega zbora, kakor tudi predpise in druge akte Vlade. To je ena od funkcij državne uprave, ki jo med drugimi opredeljuje Zakon o upravi v svojem 8. členu; izvršuje pa jo uprava tako, da "izdaja upravne predpise, upravne in druge akte ter opravlja materialna dejanja". Če je neka funkcija državne uprave (izvrševanje zakona) prenešena na nosilca javnih pooblastil, ta v okviru izvršilne klavzule, vsebovane v zakonu, namesto državnega (upravnega) organa izda predpis za izvrševanje zakona. Za takšen predpis se po Ustavi sicer uporablja izraz splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila, vendar ne glede na poimenovanje ostane pravna narava akta ista. Tudi splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila, je po materialnem (vsebuje splošne pravne norme za izvrševanje zakonskih določb) in po formalnem kriteriju (izda ga nosilec funkcije državne uprave) predpis. To velja ne glede na mesto, ki ga ima splošni akt za izvrševanje javnega pooblastila v hierarhiji podzakonskih aktov oziroma predpisov. Tudi med podzakonskimi akti, ki jih izdajajo Vlada in ministrstva, namreč lahko pride do hierarhije in s tem do zahteve po njihovi medsebojni skladnosti (npr. med uredbo Vlade in pravilnikom ministra), pa se zaradi tega njihova narava ne spremeni.

Predpisi morajo biti po 154. členu Ustave objavljeni, preden začnejo veljati. Državni predpisi morajo biti objavljeni v državnem uradnem listu. Splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil je predpis, ki se izda v okviru izvrševanja funkcije državne uprave. To pomeni, da je državni predpis. Kot tak mora biti pred pričetkom veljavnosti objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. To velja tudi za določbe Statuta, ki pomenijo izvrševanje Zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, št. 32/94 in 9/98), pri čemer se te določbe ne nanašajo le na položaj Zbornice in njenih članov, temveč na vsakogar, ki bi se hotel ukvarjati z dejavnostjo zasebnega varovanja. Vsebuje celo določbe, ki urejajo (upravni) postopek odločanja o pravici opravljanja te dejavnosti. Ustavno sodišče bi zato moralo odločiti, da Statut v tem delu ni začel veljati in se ne sme uporabljati. Zaradi neobjave predpisa je to storilo že večkrat - npr. v zadevi št. U-I-283/96 z dne 29.10.1997 (OdlUS VI, 136).

Res je, da pobudniki Statuta niso izpodbijali iz razloga neobjave. Vendar sem, kot rečeno, na to dejstvo na seji sodišča opozoril. In če pri odločanju o ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa Ustavno sodišče samo ugotovi takšno kršitev, je po mojem mnenju ne more izključiti iz presoje samo zaradi tega, ker je pobudnik ni navedel v svoji pobudi.


dr. Janez Čebulj
 
 
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta,  
ki se mu pridružuje sodnica dr. Wedam-Lukić 


Čeprav noben od pobudnikov ustrezne trditve ni uveljavljal, pa se je Ustavno sodišče pri odločanju o obeh zadevah, ki se nanašata na preizkus ustavnosti in zakonitosti Statuta Zbornice RS za zasebno varovanje, ukvarjalo tudi z vprašanjem objave tega splošnega akta. V razpravi se je zastavilo vprašanje, ali velja za splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, določba drugega odstavka 154. člena Ustave, da morajo biti državni predpisi objavljeni v državnem uradnem listu. Do izraza je prišlo tudi stališče, da so splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil predpisi, ki so izdani v okviru izvrševanja funkcije državne uprave, da so torej državni predpisi in da morajo biti objavljeni v državnem uradnem listu. Ker pa to stališče ni prodrlo, nihče od pobudnikov pa ga tudi ni uveljavljal, v obrazložitvi večinske odločitve ni razlogov, ki bi obravnavali to vprašanje. Zaradi tega sem mnenja, da je potrebno obrazložitev dopolniti prav z razlogi, ki se nanašajo na pravno naravo splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil in na njihovo objavo.

Ustava v prvem odstavku 154. člena določa, da morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati. V drugem odstavku istega člena pa predpisuje, da se državni predpisi objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem listu, ki ga te same določijo. O splošnih aktih za izvrševanje javnih pooblastil Ustava v 154. členu ne govori. Pač pa Ustava v 153. členu, ko ureja medsebojno usklajenost (hierarhijo) pravnih aktov, uporablja tri pojme: "zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti". Te tri kategorije uporablja tudi v 155. členu, s katerim prepoveduje njihovo povratno veljavo. Povsem jasno pa razlikuje Ustava med državnimi predpisi (zakoni in podzakonski predpisi) ter splošnimi akti, izdanimi za izvrševanje javnih pooblastil, v 160. členu, ki ureja pristojnosti Ustavnega sodišča. Tudi ustavno-pravno so torej splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil, posebna kategorija, ki jih ni treba v vseh pogledih enačiti z državnimi predpisi. Ustava v 5. alinei prvega odstavka 160. člena celo izrecno pravi, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi.

Zaradi tega je prevladalo stališče, da obveznost objave v državnem uradnem listu, ki velja po določbi prvega odstavka 154. člena za državne predpise, ne velja tudi za splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil.

Tudi v praksi splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil niso vedno objavljeni v Uradnem listu RS. Tako so na primer v Uradnem listu RS objavljeni statuti Odvetniške zbornice, Zdravniške zbornice, Veterinarske zbornice in Notarske zbornice, niso pa objavljeni statuti Gospodarske zbornice Slovenije, Obrtne zbornice Slovenije, Lekarniške zbornice Slovenije in Kulturniške zbornice Slovenije, čeprav gre za združenja, ki izvršujejo tudi javna pooblastila. Ustavno sodišče je tedaj, ko je obravnavalo Statut Univerze v Ljubljani (odločba US št. U-I-243/95, OdlUS VII, 69) tudi izrecno poudarilo, da je Statut Univerze splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil. Tudi Statut Univerze pa ni bil objavljen v Uradnem listu. Očitno je torej tudi dosedanja praksa Ustavnega sodišča stala na stališču, da vseh splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil ni potrebno objaviti v državnem uradnem listu. Drugače je seveda tedaj, kadar je tako predpisano v samem zakonu, ki organizacijam ali posameznikom daje javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave.


dr. Lojze Ude
 
dr. Dragica Wedam-Lukić
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Cankarjev dom, Ljubljana in Podjetje OBAD
Datum vloge:
26.05.1997
Datum odločitve:
14.01.1999
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
ustavitev
Dokument:
US19275