Up-1410/18

Opravilna št.:
Up-1410/18
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2018:Up.1410.18
Akt:
Ustavna pritožba zoper sklep Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 in zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 v zvezi s I. točko izreka odločbe Mestne volilne komisije Mestne občine Maribor št. MVK 3/2018 z dne 27. 10. 2018 Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 v zvezi z II. točko izreka odločbe Mestne volilne komisije Mestne občine Maribor št. MVK 3/2018 z dne 27. 10. 2018
Izrek:
Ustavna pritožba zoper sklep Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru,  št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 in zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 v zvezi s I. točko izreka odločbe Mestne volilne komisije Mestne občine Maribor št. MVK 3/2018 z dne 27. 10. 2018 se ne sprejme.
 
Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 v zvezi z II. točko izreka odločbe Mestne volilne komisije Mestne občine Maribor št. MVK 3/2018 z dne 27. 10. 2018 se zavrže.
Evidenčni stavek:
 
Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču.

Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrže, če jo je vložila neupravičena oseba. 
Geslo:
1.5.51.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrženje. 1.5.51.2.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Nesprejem, ker očitno ni kršitve ustavnih pravic. 1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja. 5.3.38 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Volilne pravice „(43)“. 1.4.52.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke v postopku ustavne pritožbe - Upravičenost za vložitev ustavne pritožbe.
Pravna podlaga:
Člen 55.b.1.6, 55.b.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Dokument v PDF obliki:
Polno besedilo:
Up-1410/18-8
13. 11. 2018
 
 
SKLEP
 
Senat Ustavnega sodišča je v postopku za preizkus ustavne pritožbe, ki jo je vložil Bojan Požar, Maribor, na seji 13. novembra 2018
 

sklenil:

 
1. Ustavna pritožba zoper sklep Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru,  št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 in zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 v zvezi s I. točko izreka odločbe Mestne volilne komisije Mestne občine Maribor št. MVK 3/2018 z dne 27. 10. 2018 se ne sprejme.
 
2. Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 323/2018 z dne 30. 10. 2018 v zvezi z II. točko izreka odločbe Mestne volilne komisije Mestne občine Maribor št. MVK 3/2018 z dne 27. 10. 2018 se zavrže.
 
 
* * *
 
Senat ustavne pritožbe ni sprejel v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) (1. točka izreka).
 
Senat je ustavno pritožbo zavrgel, ker jo je vložila neupravičena oseba (2. točka izreka).
 
Senat Ustavnega sodišča je sprejel ta sklep na podlagi drugega odstavka 55.b člena in šeste alineje prvega odstavka 55.b člena  ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11 in 70/17)
 v sestavi: predsednica senata dr. Špelca Mežnar ter člana dr. Matej Accetto in dr. Jadranka Sovdat. Sklep je sprejel soglasno. Sodnica Sovdat je dala pritrdilno ločeno mnenje.
 
 
dr. Špelca Mežnar
Predsednica senata
 
 
Up-1410/18-9           
13. 11. 2018
 
 
 
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Jadranke Sovdat
 
 
1. Strinjam se s sprejeto odločitvijo. Tega ločenega mnenja ne pišem zato, ker se ne bi strinjala z razlogi odločitve ali ker bi hotela nadomestiti obrazložitev potem, ko se senat zanjo ni odločil. Pišem ga zato, ker je po mojem mnenju treba opozoriti na veliko problematičnost, tudi ustavnopravno, kopičenja pravnih sredstev v fazi kandidiranja in na to, da se v javnosti očitno narobe razumejo tako priporočila Beneške komisije v Kodeksu dobre prakse v volilnih zadevah glede volilnega spora kot tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018 (Uradni list RS, št. 6/18). Slednja se sicer ne nanaša na volilni, temveč se nanaša na referendumski spor, ki pa je po namenu in pravni naravi precej podoben a posteriori volilnemu sporu, le da gre pri referendumskem sporu za sodno varstvo pravice glasovati na referendumu. Referendumski spor se lahko odvija le po tem, ko je glasovanje izvedeno in referendumski izid ugotovljen. Tudi volilni spor se praviloma odvija po tem, ko je glasovanje izvedeno, da se z njim potrdi veljavnost vseh volilnih opravil in verodostojnost volilnih izidov – in le ta je stricto sensu volilni spor.[1] Le izjemoma se glede posameznih volilnih opravil že poprej dovoli sodno varstvo, vendar je v tem primeru pravna narava tega sodnega varstva pomembno različna od a posteriori volilnega spora. Očitno je, da se to dvoje zamenjuje in da se hoče pravila, ki morajo veljati za a posteriori volilni spor, prenesti na omejeno sodno kontrolo veljavnosti posameznih opravil v času volilnega postopka, zaradi česar prihaja ne le do nerazumevanja, temveč lahko tudi do hudih težav z ustavnopravnimi posledicami.
 
2. Po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 čaka zakonodajalca ureditev referendumskega spora, ki je ne bi smel odlašati. Vendar ga že vse predolgo čaka nujno delo tudi na področju volilnega spora, tako tistega stricto sensu kot glede vprašanja, v kolikšni meri in na kakšen način dopustiti vnaprejšnjo sodno kontrolo posameznih volilnih opravil še v času volilnega postopka. Ne pri enem, ne pri drugem zakonodajalec ne bi smel dopustiti, da se stvari ustavnopravno zaostrijo do te mere, do katere so se zaostrile v referendumskem sporu, v katerem je bilo treba najprej z odločbo št. U-I-191/17 oceniti ustavnost zakona, ki ureja postopek sodnega varstva, da je referendumski sodnik svoje delo sploh lahko opravil. Že dvajset let proučujem volilni spor in že večkrat sem pisala o tem, kako je ta v Sloveniji pri vseh vrstah volitev urejen bistveno pomanjkljivo, v posameznih elementih po mojem mnenju protiustavno. Naj tu zapišem le nekaj poudarkov, ki se mi zdijo še posebno pomembni ob tokratni odločitvi.
 
3. Prav to, ali naj se dovoli sodno varstvo glede posameznih volilnih opravil že v času volilnega postopka (a priori, tj. pred volilnim dnem) ali naj se sodno varstvo v celoti pridrži za čas po volilnem dnevu (a posteriori), je eno temeljnih vprašanj, na katerega mora odgovoriti zakonodajalec, ko ureja sodno varstvo volilne pravice v zvezi s posameznimi volitvami.[2] Čas v volilnem postopku je zaradi posebne narave volilne pravice pomembna prvina, ker posamezne volitve v praviloma enako dolgih periodičnih obdobjih potekajo kot proces, ki se začne z njihovim razpisom in konča z volilnim dnem, ki mu sledi ugotavljanje izidov volitev. Zato so vnaprej natančno določeni kratki roki za izvajanje posameznih volilnih opravil, ki morajo biti vsa pravočasno izvedena, da bi se ta proces lahko uspešno odvil – med drugim, da bi se izvedel postopek registracije kandidatur, da bi imeli kandidati dovolj časa v enakopravni tekmi volivcem predstaviti sebe in svoje politične programe in da bi volivci na volilni dan lahko svobodno izjavili svojo voljo o tem, komu želijo zaupati, naj v njihovem imenu izvršuje oblast. Zaradi časovnih omejitev je logično, da v času volilnega postopka ni mogoče dopuščati izvajanja polnega sodnega varstva (z upoštevanjem vseh ustavnopravnih jamstev, vključno z načelom kontradiktornosti, na katerega opozarja tudi Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah) v številnih primerih in za vsako posamezno volilno opravilo. Zato je med drugim tako pomembno, da imamo neodvisne volilne organe, ki skrbno in nepristransko[3] bedijo nad tem, da se volilna opravila izvajajo v skladu z vnaprej določenimi pravili volilne zakonodaje. In zato je pomembno, da je po ugotovljenih volilnih izidih zagotovljen učinkovit volilni spor, ki lahko pripelje tudi do razveljavitve volitev.
 
4. Prav ta časovna omejenost povzroči, da se sodno varstvo praviloma odvije po volilnem dnevu, čeprav obstajajo tudi razlogi, ki govorijo za to, naj se posamezne volilne nepravilnosti odpravijo že takoj, ker bi sicer prizadele volilni izid, kar bi bilo po volilnem dnevu razlog za razveljavitev volitev.[4] Prav nezakonito zavrnjene kandidature so tipično tak razlog, za katerega je mogoče predvidevati njegov vpliv na volilni izid. Pa kljub temu prav zaradi poudarjenosti časovne prvine, ki je seveda v funkciji spoštovanja načela periodičnosti volitev, marsikatere države niti v tem pogledu ne dovoljujejo sodnega varstva že v času volilnega postopka ali pa ga pomembno omejijo. V Avstriji na primer ga ne dovolijo, temveč se tudi morebitno nezakonito odrekanje registracije kandidature kot volilna nepravilnost lahko uveljavlja le po volilnem dnevu v volilnem sporu pred ustavnim sodiščem (ki je celo volilni sodnik tudi za lokalne volitve). Tudi v ZRN je to lahko le vprašanje po volilnem dnevu. V Franciji pa odločitev v tem primeru prepustijo upravnemu sodišču, vendar je njegovo odločitev mogoče izpodbijati šele v volilnem sporu po volilnem dnevu. V Španiji je zoper zavrnitev kandidature dovoljena pritožba na upravno sodišče, zoper to odločitev pa v 2 dneh ustavna pritožba, o kateri mora ustavno sodišče odločiti v 3 dneh. V uveljavljenih demokracijah pa ne srečamo ureditve, ki bi volilnim tekmecem v času, ko se vlagajo kandidature, poleg možnosti izpodbijanja zavrnitve (lastne) kandidature dovolila še uveljavljanje nepravilnosti v postopkih oblikovanja drugih kandidatur, vključno s sodnim varstvom (96. člen Zakona o lokalnih volitvah[5]), ali celo pooblaščala volilne organe, naj na zahtevo predstavnikov kandidatur drugih kandidatov odpravljajo že potrjene kandidature volilnih tekmecev, in to po tem, ko so liste potrjenih kandidatur že objavljene (96.a člen ZLV), ko je torej čas najintenzivnejše volilne kampanje – oziroma ob takem kopičenju teh pravnih sredstev in sodnega preizkusa odločitev volilne komisije lahko celo le nekaj dni pred volilnim dnem.
 
5. Razlog za to, da kopičenja pravnih sredstev v kandidacijski fazi ne srečamo drugje, je seveda prav v časovni prvini volilnega postopka. Da o tem, da kopičenje "polovičarskih" pravnih sredstev lahko na koncu povzroči prav obratne učinke od pričakovanih, niti ne govorim. Trdno sem prepričana, da nobenega od dveh ugovorov (niti iz 96. niti iz 96.a člena ZLV) zakonodajalec sploh ne bi smel dopustiti. Tako v Zakon o volitvah v Državni zbor[6] kot v ZLV je bil dejansko ugovor, ki ga je treba vložiti do dneva vložitev kandidatur, prepisan iz volilne zakonodaje prejšnje države (ugovor iz 96.a člena ZLV pa dodan še za povrh), ne da bi zakonodajalec razmislil o mogočih ustavnopravnih posledicah. Kam lahko pripelje tako kopičenje pravnih sredstev, še posebno razveljavljanje že potrjenih kandidatur v času, ko poteka volilna kampanja oziroma tako rekoč skoraj pred volilnim dnem, lepo kaže prav sodba Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Petkov in drugi proti Bolgariji z dne 11. 6. 2009. Menim, da do prav enakih protiustavnih učinkov, kot so se zgodili v bolgarskem primeru, lahko pripeljejo tudi naši ugovori. Zato gre ustavnopravno gledano za pravna sredstva, ki jih po mojem mnenju ne bi smelo biti. Če so ta takšna, da bi bilo treba za odločitev o njih celo ugotavljati dejansko stanje zatrjevanih nepravilnosti v kontradiktornem postopku, je to še toliko bolj na dlani. V volilnem postopku pač ni časa za to, da bi se v številnih primerih izvajalo polno sodno varstvo z vsemi elementi poštenega sodnega postopka. Pošten pa mora biti ne samo za tistega, ki sodno varstvo sproža, temveč tudi za tistega, proti kateremu se sproža, na kar se očitno pozablja (kontradiktornost, na katero opozarja tudi Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah!). Tega, še posebno ne v številnih postopkih, do katerih prav lahko pride, v tako kratkem času preprosto ni mogoče izpeljati tako, da bi se glasovanje lahko izvedlo na vnaprej določen volilni dan in da bi bili od registracije kandidatur vsi kandidati v enakem položaju ter se posvečali volilni kampanji, ne pa pravdanju. Ali, kot sem že velikokrat zapisala, kandidati se izločajo v pošteni volilni tekmi, v kateri se potegujejo za glasove volivcev, ne pa s pravnimi sredstvi, še preden se volilna tekma sploh začne. Popolnoma drugačen je seveda položaj po volilnem dnevu. 
 
6. Sodno varstvo je, če se ga v kandidacijski fazi volilnega postopka že dopusti, v resnici namenjeno temu, da se ne bi nezakonito odrekla kandidatura – namenjeno je varstvu pasivne volilne pravice kandidatov, varstvu aktivne volilne pravice pa le toliko, kolikor rečemo, da se aktivna volilna pravica uresničuje tudi s predlaganjem kandidatur. V kandidacijski fazi volitev gre zato v tem pogledu (še) za subjektivno sodno varstvo. Zato je jasno, da v teh primerih ne pride v poštev, da bi se pravna sredstva dajala vsem volivcem in vsem kandidatom, ker tako volilnega postopka ne bi bilo mogoče končati niti v doglednem času, kaj šele znotraj izjemno kratkega časovnega okvira, v katerem se morajo odvijati volitve. Prav tako je jasno, da sodišče v tem primeru preizkuša zgolj zakonitost kandidature, pri čemer je trditveno in dokazno breme o tem, da je ta oblikovana in vložena v skladu z zakonom, tako in tako na predlagatelju kandidature.[7] Zato se v takem pritožbenem sodnem postopku seveda ne izvaja javna obravnava, pač pa le preveri, ali je volilna komisija nezakonito odrekla registracijo kandidature. Povsem drugače spet kot v a posteriori volilnem sporu, kjer bo javna obravnava, upoštevaje seveda zatrjevane volilne nepravilnosti in oceno njihovega vpliva na volilni izid, praviloma morala biti opravljena.
 
7. Zahteva, da morajo imeti dostop do volilnega sodnika vsi volivci in vsi kandidati, velja za a posteriori volilni spor, v katerem mora biti dovoljeno uveljavljati vse volilne nepravilnosti, vključno z morebiti nezakonito potrjenimi kandidaturami. Tedaj je na razpolago dovolj časa, da se popolno ugotovi dejansko stanje in v poštenem sodnem postopku sprejme ustavnoskladna zakonita odločitev. Le v tem volilnem sporu velja kot temeljno merilo presoje, da lahko do razveljavitve volitev pripeljejo le nepravilnosti, ki prizadenejo volilni izid. Uporaba tega merila seveda po naravi stvari ni mogoča, dokler se volilni dan ne zgodi. Za a posteriori volilni spor je značilno, da je dan v javnem interesu, da gre za objektivno sodno varstvo, katerega namen je, da se zagotovi poštena volilna tekma, v kateri se imajo kandidati pod enakimi pogoji možnost potegovati za volilno zmago, da se zagotovi verodostojnost volilnih izidov, saj bo le tako podano zaupanje volivcev v poštenost volilnega postopka, ki legitimira oblast.[8] Prav zato morajo imeti pravno sredstvo, s katerim lahko izpodbijajo volilni izid in prek njega vse volilne nepravilnosti, vsi volivci (Kodeks tu celo dovoljuje kvorum zaradi preprečitve frivolnih volilnih tožb) oziroma vsi kandidati. 
 
8. Zakonodajalec je s pravnima sredstvoma iz 96. in 96.a člena ZLV spravil volilne organe in sodišče v nemogoč položaj, ker ni jasno, kako se lahko zagotavi spoštovanje ustavnih procesnih jamstev v postopkih odločanja o teh pravnih sredstvih, za katera imajo na voljo 48 ur, seveda zaradi časovne omejenosti. Slej ko prej se bomo ujeli v ustavno zanko, iz katere ne bo izhoda. Res je, da se mora tudi a posteriori volilni spor odviti v krajšem času, da se čim prej vzpostavi učinkovitost izvoljene oblasti, vendar je treba dati na razpolago primeren rok tako vlagateljem volilnih tožb, da lahko vložijo kakovostno pravno sredstvo ter izpolnijo svoje trditveno in dokazno breme, kot tudi volilnemu sodniku za izvedbo postopka in sprejem odločitve. Volilni sodnik namreč odloča o vprašanjih, ki so izjemnega pomena za mirno konsolidacijo demokratičnega volilnega procesa in sprejema precedenčne odločitve o razlagi volilnega prava, ki bodo zavezovale pri naslednjih volitvah, med drugim tudi vse volilne organe. Take sodniške odločitve pa se ne sprejemajo čez noč.[9]
 
9. Obe pravni sredstvi mora zato zakonodajalec čim prej ukiniti in v fazi registracije kandidatur dovoliti, če oceni, da to pomeni prednost, le a priori volilni spor glede zavrnjenih kandidatur. V tem primeru je treba tudi posebej urediti ustavno pritožbo, vključno z rokom za njeno vložitev in rokom za odločitev o njej, o čemer sem tudi že pogosto pisala. Urediti mora sicer tudi a posteriori volilni spor, ki prav tako ustavnopravno boleha na eni strani zaradi nakopičenosti pravnih sredstev, na drugi strani zaradi njihove bistveno pomanjkljive ureditve, oboje pa spodjeda učinkovitost sodnega varstva.
 
10. Pritožnikove ustavne pritožbe (1. točka izreka sklepa) sicer iz razlogov, ki jih navajam, ni bilo mogoče zavreči, ker je uporabil pravno sredstvo, ki ga je zakonodajalec nepremišljeno dal, čeprav ga ne bi smelo biti. Če bodo ta sredstva ostajala, napovedujem slej ko prej hude ustavnopravne probleme, ko se bo ugotovilo, da pravnih sredstev ni mogoče zavrniti. In hkrati ponavljam, da za zakonitost potrjenih kandidatur odgovarjajo volilni organi, ker je to ena njihovih temeljnih nalog, vsi volivci in vsi kandidati pa imajo (morajo imeti!) v a posteriori volilnem sporu možnost uveljavljati v zvezi z njimi volilne nepravilnosti, pri čemer se bodo te seveda presojale skozi prizmo temeljnega merila presoje v volilnem sporu stricto sensu – ali so, če so podane, kar se bo ugotavljalo v postopku ob spoštovanju vseh ustavnoprocesnih jamstev, prizadele volilni izid.
 
11. Soglašam z zavrženjem ustavne pritožbe v 2. točki sklepa, zaradi česar Ustavno sodišče sploh ni imelo odprtih vrat v vsebinsko presojo očitkov v zvezi z njimi, ker je treba upoštevati zakonsko ureditev táko, kot je, čeprav imam sama glede nje hude pomisleke. Želim pa v zvezi z morebitnimi nepravilnostmi, ki bi lahko pomenile kazenskopravna ravnanja, dodati nekaj opozoril. Če pride v volilnem postopku do takih dejanj, morajo nanje odreagirati pristojni organi. Če pride do kazenskih postopkov, se ti vodijo in končajo neodvisno od volilnega spora. V njih se namreč ugotavlja, ali je bilo storjeno kaznivo dejanje in ali je oseba, ki se ji njegova storitev očita, zanj kazensko odgovorna. Vendar so lahko ista ravnanja hkrati tudi predmet presoje v a posteriori volilnem sporu, v katerem se neodvisno od kazenskega postopka ugotavlja, ali so bile volilne nepravilnosti storjene oziroma ali so te po svoji naravi takšne, da prizadenejo volilni izid.
 
12. Zakonodajalec ima delo in to nujno, ko gre za ureditev volilnega spora, celo tega v kandidacijski fazi volitev.[10] Že sedaj pa se je treba zavedati, da je pravna narava a priori volilnega spora drugačna od pravne narave a posteriori volilnega spora in da ta pomembno sodoloča ureditev enega in drugega sodnega varstva volilne pravice.
 
 
 
 
                                                                                              dr. Jadranka Sovdat
                                                                                                          Sodnica
 
[1] Glej J.-C. Masclet v: J.-C. Masclet (ur.), Aspects du contentieux électoral en Afrique, Organization internationale de la francophonie, Pariz 2000, str. 35.
[2] O a priori in a posteriori sodni kontroli volitev glej F. Delpérée, Le contientieux électoral, Presses universitaires de France, Pariz 1998, str. 15.
[3] Pomemben je tudi videz nepristranskosti; glej J. Nou, Privatizing Democracy: Promoting Election Integrity Through Procurement Contracts, The Yale Law Journal, št. 4 (2009), str. 746.
[4] Več o tem F. Delpérée, nav. delo, str. 15.
[5] Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12 in 66/17 – v nadaljevanju ZLV.
[6] Zakon o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo in 23/17 – v ZVDZ). 
[7] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-304/98 z dne 19. 11. 1998 (OdlUS VII, 240).
[8] O pojmu volilnega spora in njegovi pravni naravi več J. Sovdat, Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 141–147.
[9] Primerjaj F. Delpérée, nav. delo, str. 15.
[10] Glede nujnosti zgraditev jasnega in hierarhičnega sistema pravnih sredstev smo dobili tudi priporočilo opazovalcev OVSE na zadnjih predčasnih parlamentarnih volitvah; glej Final Report, ODIHR Election Assessment Mission, Early Parliamentary Elections 3 June 2108, OSCE Varšava, 12. september 2018. 
 
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt posamični akt
Vlagatelj:
Bojan Požar, Maribor
Datum vloge:
05.11.2018
Datum odločitve:
13.11.2018
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
nesprejem ustavne pritožbe zavrženje
Dokument:
US31685