Ustavno sodišče Republike Slovenije je izdalo Poročilo o delu za leto 2019. Zaradi izjemnih okoliščin in omejitev razpolaganja s proračunskimi sredstvi je objavljeno le v elektronski obliki.

Objavljamo predgovor predsednika Ustavnega sodišča prof. dr. Rajka Kneza. Poročilo si lahko ogledate v prilogi ali na povezavi Poročilo o delu za leto 2019.

Predgovor predsednika Ustavnega sodišča

Letno poročilo osvetli delovanje Ustavnega sodišča z različnih zornih kotov, ponuja pa tudi možnost predstavitve širšega pogleda na izvajanje poslanstva Ustavnega sodišča ter tako dvigne zastor dogajanja pri delovanju vladavine prava na najvišjem sodišču v državi. Odločitve Ustavnega sodišča namreč odslikavajo prav to, ali zakonodajna, izvršilna in sodna oblast pri izvajanju oblastnih funkcij spoštujejo ustavne vrednote, in če jih, do katere mere. Skladno s 23. členom Poslovnika Ustavnega sodišča se javnost dela Ustavnega sodišča zagotavlja zlasti z javno predstavitvijo letnega poročila. Zato poskušam že v uvodu predstaviti svoj pogled na širšo sliko delovanja Ustavnega sodišča in opozarjam na to, s kakšnimi izzivi smo bili in smo še soočeni pri svojem delu. Za menoj je prvo leto predsedovanja Ustavnemu sodišču, zato je to poročilo tudi zame osebno ogledalo storjenega in izhodišče za izzive za naprej.

V preteklem letu je bilo Ustavno sodišče soočeno s številnimi zadevami, ki so odpirala pomembna ustavnopravna vprašanja, tako v primerih ustavnosodne presoje predpisov kot tudi v zadevah ustavnih pritožb, v katerih je bilo treba slediti vrednotam ustavne demokracije. Šele izhajajoč iz vsebinskega dela se lahko pravilno razumejo tudi drugi deli poročila, predvsem tisti, ki pokažejo naše delovanje v številkah.

Vprašanja, s katerimi je bilo soočeno Ustavno sodišče, so zahtevala podajanje obvezujočih razlag različnih določb Ustave, tako tistih, ki zagotavljajo človekove pravice in temeljne svoboščine, kot tistih, ki urejajo npr. državno ureditev oziroma razmerja med vejami oblasti. Tako se je v odločbah Ustavno sodišče ukvarjalo na primer s pravico do doma in dostojanstvom posameznika, svobodo izražanja in varstvom osebnih podatkov, pravico do socialne varnosti, pravico do zdravega življenjskega okolja v zvezi s številnimi zakoni, s pravicami migrantov, položajem upokojencev, ki želijo biti kot podjetniki aktivni na trgu delovne sile, s pravicami posameznikov z duševnimi motnjami. Z začasnim zadržanjem je presojalo tudi o subtilnem ravnovesju delitve oblasti med zakonodajno in sodno ter zakonodajno in izvršilno vejo ter o sistemu zavor in ravnovesij med njimi (t. i. checks and balances). Postavljalo je ustavne meje učinkovanja priznanja krivde v kazenskih postopkih, odločalo o svobodi izražanja in o ugledu politične stranke, o dopustnosti uporabe dronov za policijske namene ter o sistemu za avtomatično prepoznavo registrskih tablic. Srečalo se je tudi s presojo ustavnosti izdanih evropskih nalogov za prijetje in predajo med državami članicami Evropske unije. Tako kot se stopnjuje kompleksnost družbenih razmerij, ki jih urejajo ali o njih razsojajo druge veje oblasti, tako se povečuje tudi širina palete vprašanj, s katerimi se srečuje Ustavno sodišče.

Ustavno sodišče je leta 2019 rešilo 1804 zadev. Ob znatnem povečanju prejetih ustavnih pritožb pa število rešenih zadev ne dosega niti števila prejetih zadev v letu 2019. Ustavno sodišče zaradi nenehnega povečevanja števila novih zadev tako ne more obvladovati niti letnega pripada. Ob stalnem spremljanju statističnih podatkov in povečani učinkovitosti sem še v začetku zadnje jeseni pričakoval, da bomo ob koncu leta imeli več rešenih zadev kot prejetih, a je bilo v zadnjem kvartalu leta vloženih bistveno več zadev, predvsem ustavnih pritožb.

Obremenitev Ustavnega sodišča in s tem čas, potreben za sprejem odločitev, navajata k več razmislekom. Trenutno imamo v delu več kot 2500 zadev, od tega več kot štiri petine ustavnih pritožb. Poleg stalne skrbi zasledovati učinkovitost dela z ustreznimi notranjimi organizacijskimi ukrepi, ki še lahko vplivajo na čas trajanja sprejemanja odločitev, se postavljajo različna vprašanja – na nekatera Ustavno sodišče lahko odgovarja samo, na nekatera pa lahko le opozarja, saj nima moči, da bi probleme, ki jih ta vprašanja odpirajo, samo razrešilo. V vsakem primeru je treba poudariti, da od devetih ustavnih sodnikov ni mogoče pričakovati vedno novega povečevanja števila rešenih zadev, saj zlasti zadeve, v katerih se odpirajo nova, precedenčna ustavnopravna vprašanja, pomembno povezana tudi s kompleksnostjo tako nacionalnega kot evropskega pravnega reda, zahtevajo tehtne premisleke; s tem pa tudi potreben čas za iskanje ustreznih odgovorov.

Ustavno sodišče je zaradi narave svojih odločitev in njihove obvezne moči pogosto tema diskurza v javnosti, tako laični kot strokovni. Z očitki, da postopki trajajo predolgo, se lahko samo strinjam in me več kot le nagovorijo. Ne ostajam ravnodušen in iskanje izgovorov je zadnje, na kar pomislim. Pričakoval bi le objektiven pogled, ki bi upošteval številne pristojnosti Ustavnega sodišča, ki jih ne pozna veliko drugih ustavnih sodišč, širok dostop do Ustavnega sodišča, tako posameznikov kot kvalificiranih predlagateljev, odsotnost različnih pogojev glede dostopa do sodišča, ki jih primerjalni sistemi poznajo (ni sodnih taks, ni obveznega zastopanja po odvetniku, ni omejitev, ki bi se nanašale na dolžino vlog, itd.). Pot do Ustavnega sodišča je tudi hitrejša, kadar Vrhovno sodišče ne dopusti revizije, in v teh primerih Ustavno sodišče vsebinsko vodi sodni dialog z drugostopenjskim in celo s prvostopenjskim sodiščem (npr. pri prekrških).

Vendar bi bilo napak v ospredje postavljati zgolj ustavne pritožbe, kajti pogosto so zadeve, ki zahtevajo veliko časa, tiste, v katerih je presojana ustavnost zakonov oziroma ustavnost ali zakonitost podzakonskih predpisov. To so lahko zadeve, v katerih Ustavno sodišče odloča na podlagi pobude ali zahtev upravičenih predlagateljev, ali pa primeri, pri katerih Ustavno sodišče samo naleti na dvom o ustavnosti predpisa in sproži postopek po koneksiteti v zadevah ustavnih pritožb (drugi odstavek 59. člena ZUstS). V obeh primerih gre za primere, pri katerih ni mogoče pričakovati hitrega odločanja Ustavnega sodišča. V teh zadevah je namreč še toliko bolj potreben ustrezen čas za premislek o vseh učinkih in posledicah ustavnega poseganja na zakonodajno raven, zlasti v primerih, pri katerih gre za kompleksno zakonodajno ureditev. Pri takem odločanju namreč Ustavno sodišče sprejema obvezujoče razlage Ustave, ki jim mora v ustavni demokraciji slediti tudi zakonodajalec. Primerjalne izkušnje kažejo, da številna ustavna sodišča ne sprejemajo več kot približno 60 precedenčnih odločitev letno. To pomeni približno pet precedenčnih odločitev mesečno. Ustavno sodišče to število presega, a potrebe po takšnih odločitvah so znatno večje. Ko je tako, se začnejo pojavljati zaostanki. In to je že leta trajajoča realnost. V zadnjem letu se je število nerešenih zadev povečalo za približno 23 odstotkov, čeprav je raven učinkovitosti ostala približno taka kot leta 2018.

Pogled v zgodovino delovanja Ustavnega sodišča pokaže, da se je ta problematika vedno reševala tudi z notranjimi ukrepi, da je obseg dela že pred desetletjem dosegel meje zmogljivosti sodnikov in zaposlenih. Zategadelj se je problem poskušal rešiti ne le s spremembami Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) leta 2007, ki je omejil ustavne pritožbe glede nekaterih vprašanj (npr. prekrški), temveč tudi z več kot potrebnimi spremembami Ustave leta 2009. Slednje je bilo neuspešno. Že pred tem je bila uveljavljena tudi doktrina neposrednega učinka predpisov (kot sicer primerjalnopravno), ki odpira vrata na Ustavno sodišče praviloma šele po tem, ko se ustavnopravni dialog odvije pred rednimi sodišči, in zahtevo po materialni izčrpanosti ustavnopravnih vprašanj v vseh postopkih sodnega varstva, saj mora biti vloga Ustavnega sodišča v razmerju do sodstva izrazito subsidiarna. Tudi spremembe Zakona o Ustavnem sodišču leta 2007 so Ustavnemu sodišču dale več manevrskega prostora in delno omejile dostop do Ustavnega sodišča, pa vendarle še vedno vsako leto prihaja do povečevanja števila novih zadev. Ob taki realnosti ustavni sodnice in sodniki ne vidimo več drugih možnosti kot dodatno zaposlovanje sodnega osebja – svetovalcev, ki jih Ustavno sodišče imenuje izmed pravnih strokovnjakov. Pri tem takoj naletimo ne le na finančne, ampak tudi na prostorske omejitve, ki jih postavlja sicer čudovita Plečnikova palača Ustavnega sodišča.

Zadnje mesece se zato poleg svojega rednega dela intenzivno ukvarjamo z možnostmi daljnosežnejših ukrepov za reševanje zaostankov. Tudi prva dva meseca leta 2020 namreč kažeta, da se trend bistvenega povečanja pripada nadaljuje. Petodstotna rast v dveh mesecih je dokaz, da samo dodatni in še bolj samoomejujoči notranji ukrepi verjetno ne bodo prinesli želenih učinkov. V že dlje časa navzoči odsotnosti posluha za očitno nepriljubljene sistemske rešitve (omejevanje pristojnosti Ustavnega sodišča, povečevanje diskrecije pri sprejemanju ustavnih pritožb, razumne ovire za dostop do sodišča, ki bi sicer prispevale k večji kakovosti vlog, npr. obvezno zastopanje po odvetniku) je Ustavno sodišče prisiljeno ozreti se po novih notranjih in zunanjih ukrepih. Delim mnenje ustavnih sodnic in sodnikov, ki vztrajno opozarjajo na to. Ne bo pa to edini apel, ki ga Ustavno sodišče načrtuje kmalu nasloviti na pristojne oblasti. Izkušnje kažejo tudi, da se mora Ustavno sodišče še vedno ukvarjati s prekrški (kljub 55.a členu ZUstS, ki to pristojnost omejuje na pomembna ustavnopravna vprašanja, ki presegajo pomen konkretne zadeve) in da je praviloma neposredna pritožbena stopnja okrajnemu sodišču. V teh zadevah zaznavamo nesprejemljivo nespoštovanje standardov poštenega sojenja, vzpostavljenega tako s sodbami Evropskega sodišča za človekove pravice kot z odločitvami Ustavnega sodišča. To potem jemlje dragocen čas ustavnim sodnicam in sodnikom ter sodnemu osebju, namesto da bi se ukvarjali s pomembnimi precedenčnimi vprašanji. Odsotnost rednih pravnih sredstev v prekrškovnih zadevah tudi ne izkorišča potenciala rednih sodišč, ki imajo prva tudi nalogo zagotavljati ustavnost sojenja.

Zaradi navedenega so potrebni razmisleki o vprašanjih sistema sodnega varstva v celoti, pa ne le zaradi hudih obremenitev Ustavnega sodišča, temveč tudi iz vsebinskih razlogov. Ali je resnično ustavna vloga Ustavnega sodišča, da deluje kot “varnostna mreža”, ki naj v vsakem posameznem primeru prepreči za stranko ugoden dostop do Evropskega sodišča za človekove pravice? Njegova naloga je vzpostavljanje standardov sojenja, v katerem naj se v prihodnje spoštujejo človekove pravice in temeljne svoboščine. Zastavlja se mi resen dvom o tem, ali je neposredna pot do Ustavnega sodišča po prvostopenjski sodbi okrajnega sodišča še ustavnopravno ustrezna ali bo treba premisliti o drugačni vzpostavitvi pravnih sredstev v zakonski ureditvi prekrškov.

Slednje prav tako pokaže na vprašanje, ali je subsidiarna vloga Ustavnega sodišča na sistemski ravni dejansko uresničena. Tudi če za izhodišče vzamem dejstvo, da je t. i. judikalizacija v ospredju sedanjega razvoja družbenih odnosov, me to vodi do enakih razmislekov. Na sodiščih, ne le na Ustavnem, se namreč res srečujemo z vedno več in nemalokrat tudi z vedno bolj kompleksnimi zadevami, podrobnimi in zapletenimi pravili, tudi z novimi pristojnostmi, več pravnimi sredstvi in tudi s strožjimi procesnimi garancijami. Ljudje se vedno bolj zavedajo svojih pravic, a hkrati imajo neredko tudi neutemeljena pričakovanja glede tega, ali jim pravica resnično gre. O tem seveda ni priljubljeno govoriti in hitro lahko postane predmet (celo subjekt) kritike. A dejstvo je, da vse to povzroča porast sporov. Ali več sporov in obremenitve sodstva pomenijo tudi višjo raven pravne varnosti, ali pa je prav obratno?

Med tnalom in nakovalom navedenega skuša Ustavno sodišče iskati pot med časovnim tempom odločanja, ki bo hkrati še vedno odgovorno in zato ustrezno premišljeno. Svoji temeljni vlogi in prizadevanjem za kakovost svojih odločitev, ki zahtevajo čas za razmislek, se ne more odreči, tudi ne na račun (pre)dolgega odločanja o številnih zadevah, od katerih marsikatera sploh ne bi smela priti do Ustavnega sodišča.

Prof. dr. Rajko Knez,

predsednik Ustavnega sodišča Republike Slovenije