Predsednik Ustavnega sodišča dr. Matej Accetto je na tiskovni konferenci 10. 5. 2022 predstavil poročilo o delu Ustavnega sodišča v preteklem letu. V nadaljevanju objavljamo predgovor predsednika Ustavnega sodišča dr. Mateja Accetta. Poročilo si lahko ogledate v prilogi ali na povezavi Poročilo o delu za leto 2021.

Uvodnik:

Pregled dela Ustavnega sodišča za leto 2021 je še enkrat potrdil dve stvarnosti ustavnosodnega varstva, ki delo Ustavnega sodišča zaznamujeta že vrsto let: na eni strani izjemen pomen vloge Ustavnega sodišča za delovanje slovenskega pravnega reda, ki se kaže tako v konkretnih postopkih nadzora nad delovanjem rednih sodišč kot tudi v postopkih presoje ustavnosti in zakonitosti zakonov in drugih predpisov državnih ali lokalnih oblasti; na drugi strani pa preobremenjenost, ki jo zaznamuje izjemno velik pripad zadev na sodišče s širokimi pristojnostmi. Ti dve stvarnosti sta do neke mere povezani. Velik pripad je vsaj deloma tudi odraz (za)upanja v Ustavno sodišče in potrditev pomena njegove vloge kot varuha ustavnosti. A po drugi strani težko obvladljiv pripad preti to vlogo ohromiti oziroma jo ošibiti, podaljševanje (povprečnega) časa obravnave zadev, ki je njegova neizogibna posledica, pa za večino vlagateljev (in drugih, neposredno ali posredno povezanih posameznikov) pomeni vse daljše in včasih gotovo že predolgo čakanje na končno razrešitev spornih pravnih razmerij ali vprašanj.

Pravo pogosto – na simbolni, a tudi na dejanski ravni razlogovanja in odločanja – zaznamuje iskanje pravega ravnovesja. Tovrstno pravo ravnovesje je treba iskati tudi pri urejanju pogojev za delo Ustavnega sodišča, da lahko to sodišče tvorno izvaja svoje jedrne naloge – postavlja precedenčne standarde varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter prek sistema zavor in ravnovesij bdi nad ustavnostjo delovanja drugih nosilcev oblasti. Ureditev s širokim dostopom do Ustavnega sodišča je na prvi pogled dobrodošla oziroma z vidika zagotavljanja kar najvišjega standarda varstva človekovih pravic najboljša rešitev; vendar pa Ustavno sodišče ne more in ne sme biti razumljeno kot zadnja postaja sodnega varstva v vseh primerih. Ureditev, ki bi želela ustavnosodno varstvo zagotoviti vsem, ga ne bi nikomur, vsaj v razumnem času ne. Pri tem kaže dodati, da so ureditve in položaji ustavnih sodišč že v primerljivih evropskih državah zelo različni: ponekod sploh ne poznajo instituta ustavnih pritožb, drugod poznajo obvezno zastopanje po odvetniku, sodne takse in še kakšno omejitev – stvarnost ustavnega sodstva je zelo raznolika, povsod pa je eden od izzivov iskanje pravega ravnovesja za zagotovitev učinkovitega dela ustavnega sodišča.

Tega, da to ravnovesje v Sloveniji še ni bilo docela doseženo, se Ustavno sodišče zaveda že dlje časa, na problem opozarja in išče rešitve. Letos mineva že več kot dvanajst let od poskusa ustavnih sprememb, ki bi Ustavnemu sodišču – ob ustrezni zavesti, da morajo in zmorejo zahteve Ustave pri svojem odločanju upoštevati že redna sodišča – prepustila večjo možnost odločitve po lastni presoji, katere od vlog odpirajo precedenčna vprašanja, ki terjajo vsebinsko odločitev Ustavnega sodišča. Tedaj kljub začetni podpori predlog ustavnih sprememb na koncu ni prejel zadostne podpore nosilcev politične oblasti. Namesto sprememb Ustave je bila nekajkrat spremenjena zakonska ureditev, enkrat, leta 2007, v smer oženja dostopa do Ustavnega sodišča in lažjega obvladovanja pripada, kasneje pa tudi v smer dodatne širitve pristojnosti in dostopa do sodišča.

V zadnjih letih je Ustavno sodišče poskušalo problem nasloviti vsaj z večjo kadrovsko okrepitvijo v svetovalski službi, za kar pa bi potrebovalo dodatne prostore. Žal tudi ta prizadevanja po prvotnih obetih podpore in sodelovanja z nosilci politične oblasti niso privedla do pozitivne rešitve. Zadnji žebelj je v krsto teh prizadevanj Vlada zabila s predlogom sprememb proračuna za leto 2022 in proračuna za leto 2023, katerega sestavni del je tudi finančni načrt Ustavnega sodišča, pri katerem pa je – v nasprotju z ustavnimi zahtevami glede samostojnosti in neodvisnosti Ustavnega sodišča, ki se nanašajo tudi na proračunsko raven – predlog finančnega načrta Ustavnega sodišča, predhodno že usklajen s strokovnimi službami Ministrstva za finance, enostransko in brez usklajevanj močno znižala ter s tem do nadaljnjega onemogočila iskanje dodatnih prostorov.

Ta zaplet in problem sodnih zaostankov podrobneje opisuje nadaljevanje tega letnega poročila. V uvodniku lahko zapisanemu le še enkrat dodam glasno svarilo, kaj vse opisano pomeni: postopki pred Ustavnim sodiščem trajajo vse dlje in predolgo, s tem pa vsaj v nekaterih primerih že preti, da bo kršena pravica do sojenja v razumnem roku. Prav mogoče je, da bo Slovenija že v bližnji prihodnosti takšno sporočilo prejela tudi od Evropskega sodišča za človekove pravice. Tako sporočilo Ustavnega sodišča ne bo presenetilo in ne bi smelo presenetiti niti Vlade ter Državnega zbora – na problem velikega pripada Ustavno sodišče opozarja že več kot desetletje in ves ta čas tudi išče rešitve, ki pa jih ne more udejanjiti samo, brez ustreznih ustavnih ali vsaj zakonskih sprememb ter sredstev za ustrezno prostorsko in kadrovsko okrepitev. Rešitve oziroma potrebne ukrepe, ki bi stanje trajneje uredili, Ustavno sodišče pozna. Potrebno pa je ustrezno sodelovanje s strani zakonodajalca in izvršilne veje oblasti ob skupni zavesti, da gre za spremembe, ki niso namenjene Ustavnemu sodišču samemu, ampak zagotavljanju učinkovitega sistema ustavnosodnega varstva. Ustavno sodišče ni njegov cilj, ampak zgolj sredstvo.

Vendarle pa je treba poudariti tudi drugo od v uvodu omenjenih stvarnosti, ki se je prav tako potrdila v letu 2021: izjemen pomen vloge Ustavnega sodišča za delovanje slovenskega pravnega reda, ki ga še bolj kot v kvantitativnem smislu statističnih podatkov v prvi vrsti izraža vsebina pomembnih odločitev, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v zadnjem letu.

Če na kratko povzamem zgolj tiste najpomembnejše odločitve, ki so podrobneje predstavljene v nadaljevanju poročila: v njih je Ustavno sodišče presojalo o različnih vidikih načela delitve oblasti (o varstvu sodniške in državnotožilske neodvisnosti v postopku parlamentarne preiskave, o dopustnosti instituta avtentične razlage zakona) in delovanja nosilcev politične oblasti (o brezplačnem oglaševanju političnih strank, o zadržanju objave splošnega akta občine v primeru referendumske pobude, o nedopustnosti zakonodajnega referenduma glede nujnih investicij v vojski, o zakonitosti postopka preimenovanja ulice), o temeljnih postopkovnih jamstvih (o uporabi psiholoških testov v kazenskem postopku, o položaju nasprotnega udeleženca v delibacijskem postopku, o jamstvih v zvezi z ukrepom prepovedi približevanja osebi, o disciplinskem postopku zoper sodnika in sestavi senata disciplinskega sodišča, o učinkovitem sodnem varstvu v postopku verifikacije deviznih vlog), o različnih vidikih družinskih in osebnih stanj (npr. o starostni meji za upravičenost do oploditve z biomedicinsko pomočjo, o pravici do družinskega življenja in načelu največje koristi otrok, o stroških odpusta iz psihiatrične bolnišnice ali socialnovarstvenega zavoda), o delovnopravnih razmerjih (o odpovedi pogodbe o zaposlitvi na pobudo delodajalca brez vsebinske utemeljitve) ali o delovanju trga (o varstvu potrošnikov pri potrošniškem kreditiranju, o obratovalnem času trgovin) ter o položaju in obveznostih oseb javnega prava (o pravni subjektiviteti univerze in njenih članic, o samostojnosti in neodvisnosti centralne banke, o pravici dostopa do informacij javnega značaja v zvezi z dosežki šol na zunanjem preverjanju znanja).

Ob tem ni mogoče spregledati, da se je kar četrtina zadev, povzetih med pomembnejšimi odločitvami Ustavnega sodišča v zadnjem letu, nanašala na različne vidike ukrepov zaradi epidemije COVID-19 (izključitev zakonodajnega referenduma o ukrepih za odpravo posledic epidemije kot naravne nesreče, omejitve gibanja in zbiranja v času epidemije, prepoved in omejitev shodov v času epidemije, začasna prepoved zbiranja v osnovnih šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami ter izvajanje dela na daljavo ter šolanje na daljavo, omejitve svobode dela in svobodne gospodarske pobude zaradi preprečevanja širjenja nalezljive bolezni, pogoj prebolevnosti ali cepljenja v državni upravi). Tudi v letu 2021 je namreč delo na Ustavnem sodišču močno zaznamovala epidemija: tako po vsebinskem pomenu z njo povezanih zadev kot po njihovih splošnejših učinkih na delovanje Ustavnega sodišča.

Skupno je Ustavno sodišče doslej (od začetka epidemije marca 2020) prejelo skoraj 900 vlog, ki so se tako ali drugače nanašale na epidemijo. Zaradi pomena, narave in časovne občutljivosti ukrepov z velikimi omejitvenimi učinki, ki so jih terjale značilnosti epidemije, jih je Ustavno sodišče obravnavalo absolutno prednostno in večino zadev tudi že dokončno rešilo. Mnoge pobude niso prestale prve stopnje preizkusa, nekatere pa so vodile v vsebinske odločitve. Sedem najpomembnejših odločitev izmed tistih, sprejetih leta 2021, je že omenjenih zgoraj in vključenih v poglavje poročila, v katerem so predstavljene precedenčne odločitve iz tega leta.

Vse te zadeve so terjale svoj čas. To zaradi narave dela na Ustavnem sodišču velja že za enostavnejše zadeve, pri katerih je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni bila izpolnjena katera izmed procesnih predpostavk ali da je bilo pobudo mogoče zavrniti kot očitno neutemeljeno. Ker gre za pobude, je tudi take odločitve Ustavno sodišče vedno sprejemalo v plenarni sestavi vseh sodnikov. Še toliko bolj pa to velja za zadeve, ki so privedle do vsebinske odločitve. Vsebinsko odločanje na Ustavnem sodišču nikoli ne more potekati bliskovito hitro: poleg časa, ki ga zahteva že ustrezna vzpostavitev kontradiktornosti med strankami v postopku (možnost odgovorov na pobudo oziroma mnenj nasprotnih udeležencev, nato še možnost izjav pobudnikov o odgovorih oziroma mnenjih), je treba pripraviti ustrezna gradiva za obravnavo zadeve na sejah plenuma, na njih pa nato iskati in oblikovati odločitev, ki bo naslovila vsa v razpravi odprta upoštevna vprašanja in uživala podporo vsaj večine, če že ne vseh ustavnih sodnikov.

Tudi zato Ustavno sodišče – včasih po uradni dolžnosti, pogosto na predlog vlagateljev – v nekaterih postopkih odloča o začasnem zadržanju izpodbijane ureditve. Kadar vloga ni očitno neutemeljena in Ustavno sodišče presodi, da bi izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa lahko privedlo do hujših težko popravljivih posledic, kot pa bi jih lahko povzročilo zadržanje morebiti ustavnoskladnega predpisa, zadrži izvrševanje izpodbijanega predpisa do končne odločitve. V letu 2021 je Ustavno sodišče takšno odločitev sprejelo v 17 zadevah, kar je število, ki nekoliko odstopa od prejšnjih let, ko je bilo v posameznem letu sprejetih med šest (leta 2018) in petnajst (leta 2017) odločitev o začasnem zadržanju.

Ker so številne zadeve v povezavi s COVID-19, kot rečeno, terjale prednostno obravnavo, so tako tudi v zadnjem letu še nekoliko bolj upočasnile delo na drugih zadevah. Zaostanki na teh so se tako še dodatno povečali in dosegli resno zaskrbljujoč obseg. Upati je, da se bo epidemija dokončno umirila in da bo s tem tudi z njo povezanih ukrepov ter morebitnih vlog na Ustavno sodišče vse manj. To bi Ustavnemu sodišču omogočilo, da se spet v večji meri sooči z vprašanji obvladovanja pripada v “običajnih razmerah”. A tudi za te velja, kot že rečeno, da po izčrpanju notranjih rezerv Ustavno sodišče dolgoročnejših rešitev samo ne more zagotoviti.

Zato sklepno tudi tu še enkrat ponavljam apel, ki ga bo Ustavno sodišče ponovno naslovilo tudi na nosilce politične oblasti – da z njihovo pomočjo oziroma soodgovornostjo sistem prilagodimo na tak način, da bo Ustavno sodišče lahko še naprej učinkovito izvrševalo jedro svojega poslanstva: postavljati precedenčne standarde ustavnosodnega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter varovati slovensko ustavno ureditev.

 

prof. dr. Matej Accetto

Predsednik