Predgovor predsednika Ustavnega sodišča
Kot vsako tudi tokratno letno poročilo ponuja vpogled v delovanje Ustavnega sodišča v preteklem letu, pri čemer lahko ta vpogled po več plateh služi tudi za oceno stanja na področju spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter načel pravne države, prek njih pa še za splošnejšo diagnozo delovanja ustavnega reda v Sloveniji. Upoštevno sliko izrisujejo tako kvantitativni kot kvalitativni podatki o delovanju Ustavnega sodišča, od števila in narave posameznih prejetih vlog do vsebine vprašanj, ki se odpirajo v postopkih pred Ustavnim sodiščem. Ta slika pa vendarle ni celovita, če ne upoštevamo tudi bistvenih poudarkov delovanja akterjev zunaj Ustavnega sodišča, predstavnikov drugih državnih organov oziroma vej oblasti, naslovnikov njegovih odločitev in druge upoštevne javnosti, ki vsi prispevajo k uresničevanju in spoštovanju ustrezne vloge Ustavnega sodišča. V tem uvodniku se na kratko posvečam vsem trem omenjenim vidikom.
Že leta je eden od perečih problemov za delovanje Ustavnega sodišča izjemno visok pripad zadev, v katerih želijo vlagatelji doseči odločitev Ustavnega sodišča o številnih vprašanjih z vseh različnih pravnih področij. Obvladovanje pripada je tako že vrsto let eden od poglavitnih izzivov, ki je na Ustavnem sodišču vodil do vrste notranjih organizacijskih ukrepov, prizadevanj za dodatne prostorske in kadrovske okrepitve, pa tudi do predlogov in pobud za spremembo pravne ureditve delovanja Ustavnega sodišča, tako na ustavni kot na zakonski ravni.
Problem obvladovanja pripada namreč dodatno zaplete ureditev, ki za preizkus vsake ustavne pritožbe terja svoj čas, tudi tistih, ki na koncu ne vodijo v sprejem v obravnavo in vsebinsko odločbo. Ta faza preizkusa v posameznih zadevah ne sme redoma nastopiti šele po tem, ko bi Ustavno sodišče tudi vsebinsko dokončno odločilo o vseh starejših zadevah; v tem primeru bi premnogi vlagatelji vlog že na to prvo fazo preizkusa čakali več let, pri čemer bi bila na koncu odločitev v njihovi zadevi lahko še vedno taka, da vloga sploh ne bi bila sprejeta v vsebinsko obravnavo ali pa bi bila celo zavržena zaradi neizpolnjenih procesnih predpostavk. V krmarjenju med premnogimi zadevami se mora Ustavno sodišče tako nenehno soočati s sebi lastno ujetostjo med Scilo in Karibdo: čas, ki ga posveča vsebinski obravnavi že sprejetih zadev, posega v možnosti za prvi preizkus drugih prispelih vlog, čas, ki ga posveča preizkusu, pa v pripravo vsebinskih odločitev.
To pomaga razumeti, zakaj Ustavno sodišče že vrsto let poziva k zakonskim in ustavnim spremembam pravil za njegovo delovanje. Povedni so denimo pozivi v uvodnih besedilih v letnih poročilih za leta 2005, 2006 in 2007, ki so v letu 2008 vodili tudi v pobudo predsednika republike za spremembo ustavnih določb v zvezi s pristojnostmi in delovanjem Ustavnega sodišča. Razlogi, ki so utemeljevali tovrstne pozive in pobudo v tistih letih, niso izpuhteli, ampak upoštevno enako veljajo še danes. Pripad je še vedno zelo visok, vloge pa zaradi naraščajoče kompleksnosti argumentacije in pravnih vprašanj, ki jih odpirajo, skozi leta že v fazi preizkusa zahtevajo kvečjemu še več časa.
Iz opisanih razlogov Ustavno sodišče pozdravlja in podpira ponoven razmislek o ustavnih spremembah, ki bi olajšale obvladovanje tega visokega pripada, v prvi vrsti s pooblastilom Ustavnemu sodišču, da prosto odloča, katere pobude oziroma ustavne pritožbe bo obravnavalo. Pri tem je treba še posebej poudariti, da namen te spremembe nikakor ni razbremenitev Ustavnega sodišča v prid lagodnejšemu delu ustavnih sodnikov na račun okrnjenega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, temveč, ravno obratno, zagotoviti pomoč Ustavnemu sodišču, ki bo prav s tem lahko tvorno odigralo svojo pomembno in nezamenljivo vlogo. Ključna vloga Ustavnega sodišča je namreč postavljanje splošno veljavnih standardov ustavnosodnega varstva, ti pa nato zavezujejo vse neposredne in posredne naslovnike njegovih odločb, vključno z rednimi sodišči, ki morajo že sama zagotavljati ustrezno varstvo ustavno varovanih pravic in ki so, gledano sistemsko, danes to sposobna početi še bolj kot ob prvem poskusu ustavnih sprememb pred dvanajstimi in več leti. Že v poročilu za leto 2007 je Ustavno sodišče poudarilo, da so prizadevanja za zagotavljanje sojenja v razumnem roku pri prevelikem številu zadev skoraj zagotovo kdaj ogrozila kvaliteto odločanja in da te odgovornosti Ustavno sodišče ne more več prevzeti nase. Podobna opozorila je mogoče razbrati tudi v kasnejših poročilih in tudi sam sem jih lani zapisal v uvodniku k poročilu za leto 2021.
Vsega zapisanega ne spremeni dejstvo, da je po statističnih podatkih Ustavno sodišče v letu 2022 delovalo dobro. Sodna statistika je celovitejše prikazana v posebnem delu poročila, tu opozarjam le na dve kategoriji podatkov.
Prva se nanaša na skupno število rešenih zadev. Lani je Ustavno sodišče dokončno odločilo v 2658 zadevah (vključno s tistimi zadevami, ki so bile opredeljene kot množične ter kot take tudi enostavneje rešljive z bolj ali manj enotnimi odločitvami) oziroma v 1657 zadevah (brez upoštevanja množičnih zadev). To je pomenilo občutno porast v primerjavi s predhodnim letom (Ustavno sodišče je rešilo 54,9 odstotkov zadev več vključno z množičnimi oziroma 30,3 odstotkov zadev več brez upoštevanja množičnih zadev), pa tudi v primerjavi s predhodnimi leti. V letih med 2015 in 2021, ki so za primerjavo vsebovana v statističnem prikazu, je namreč Ustavno sodišče v povprečju rešilo 1181 zadev (brez upoštevanja množičnih zadev), v lanskem letu pa torej v primerjavi s povprečjem iz tega daljšega obdobja za približno 40 odstotkov več. Nadpovprečno je bilo tudi število sprejetih odločb z vsebinsko odločitvijo o zadevah, ki jih je bilo skupaj 97.
Druga kategorija podatkov, ki jo želim posebej poudariti, pa se nanaša na starost nerešenih zadev, kar na Ustavnem sodišču prav tako razumemo kot poudarjeno pereč problem. Čas obravnave je pri posamezni zadevi lahko plod različnih specifičnih okoliščin, od kompleksnosti zadeve do težav pri iskanju večinske odločitve razdvojenega plenuma ali čakanja na še kakšno eksterno procesno dejanje (denimo predhodno odločbo Sodišča EU). Vendarle pa je, gledano počez, vsaj deloma tudi posledica sistemskih težav z obvladovanjem pripada. V zadnjem letu smo se na Ustavnem sodišču skušali spopasti tudi s tem problemom in tudi tu je bilo delo razmeroma uspešno. Leto dni prej, ob koncu leta 2021, je bilo med nerešenimi zadevami 7 zadev iz leta 2016, 27 zadev iz leta 2017, 163 zadev iz leta 2018 in 356 zadev iz leta 2019, skupaj torej 553 zadev, starejših od dveh let. Ob koncu leta 2022 pa so bile med nerešenimi zadevami 4 zadeve iz leta 2018, 51 zadev je bilo iz leta 2019 in 260 zadev iz leta 2020, skupaj torej 315 zadev, starejših od dveh let. Ker so mnoge izmed (naj)starejših zadev tudi po vsebini še dodatno zahtevne (najenostavnejše zadeve so vendarle hitreje rešljive), je to z vidika obvladovanja pripada vsekakor spodbuden podatek.
Vendar je v isti sapi treba poudariti, da taka statistika brez zgoraj omenjenih potrebnih sprememb ureditve ter kadrovske okrepitve na dolgi rok ni vzdržna, saj je posledica izdatnih dodatnih naporov, ki smo jih na Ustavnem sodišču vsi, od sodnikov do strokovnih svetovalcev in drugih sodnih oseb, vložili v obravnavo nerešenih zadev, ob zavedanju, da stanje z vidika vlagateljev že na sistemski ravni postaja docela nesprejemljivo.
V tej luči se v sklepnem delu uvodnika zato vračam k soodgovornosti drugih akterjev za učinkovito delovanje Ustavnega sodišča, pa tudi širše za spoštovanje načela pravne države in varstvo slovenskega ustavnega reda. Ta soodgovornost v prvi vrsti naslavlja nosilce političnih vej oblasti, in to vsaj v treh ozirih: kot soodgovornost za omogočanje ustreznih finančnih oziroma prostorskih in kadrovskih pogojev za delo; kot soodgovornost za opredelitev ustreznih zakonskih in ustavnih pogojev za delo Ustavnega sodišča; ter kot soodgovornost za spoštovanje sprejetih odločitev Ustavnega sodišča. To slednjo statistiko Ustavno sodišče že vrsto let spremlja in evidentira v posebnem poglavju letnega poročila, in tudi letošnje poročilo ga vsebuje s predstavitvijo vseh odločitev, ki še čakajo na ustrezen odziv naslovnikov.
Vsi skupaj, od nosilcev politične oblasti in deležnikov pravosodja prek medijev in predstavnikov civilne družbe do vsakega posameznika, pa smo soodgovorni za udejanjanje in varstvo dovolj visoke ravni politične in pravne kulture, ki omogoča, da lahko Ustavno sodišče težišče svojih naporov vlaga v svoje prvenstveno poslanstvo, ki je in mora biti obravnava konkretnih zadev ter oblikovanje konkretnih odločitev. Da Ustavno sodišče včasih obravnava odprta pravna vprašanja, glede katerih ne strokovna ne splošna javnost nista zedinjeni, je stvarnost, vpeta v samo zasnovo njegovega poslanstva, kolikor ne že sodstva nasploh. Enako velja za tiste zadeve, ki naslavljajo nelagodna vprašanja v prepletu politike in pravnega reda: tudi tu gre za vlogo, ki je v okviru načela delitve oblasti ter z njim povezanega sistema zavor in ravnovesij podeljena Ustavnemu sodišču kot razsodniku, ki naj v primeru spora ali nesoglasja sprejme dokončno odločitev o razrešitvi takih vprašanj. Ključno pa je, da vsi neposredni in posredni naslovniki te odločitve sprejemajo in spoštujejo.
Tako kot vselej doslej je tudi v lanskem letu Ustavno sodišče sprejelo več pomembnih, precedenčnih odločitev. Najpomembnejše so po vsebini predstavljene v nadaljevanju poročila. Nekatere od teh so že pred odločitvijo izdatneje razburkale javnost, tako kot že leto poprej smo tudi v zadnjem letu nekajkrat bili priča celo shodom pred stavbo Ustavnega sodišča v podporo eni ali drugi od zaželenih smeri odločitve. Še večkrat so bile odločitve deležne različnih odzivov po njihovem sprejetju. Da so mnenja različna in da so odzivi dela (strokovne ali splošne) javnosti do odločitev Ustavnega sodišča včasih kritični, na Ustavnem sodišču sprejemamo in, če so kritike izražene korektno ter vsebinsko argumentirane, celo pozdravljamo. Prav tako so sprejemljiva in potencialno še bolj koristna vsebinsko izražena strokovna stališča, denimo v znanstveni ali strokovni literaturi pravne doktrine, zavzeta že pred odločanjem Ustavnega sodišča.
Problematični pa ti odzivi postanejo tedaj, kadar presežejo raven vsebinskega nestrinjanja z odločitvijo in prerastejo v splošnejše spodkopavanje avtoritete Ustavnega sodišča ali temeljnih zahtev pravne države. To je še posebej občutljivo zato, ker se zaradi zahtevane in položaju primerne zadržanosti ne Ustavno sodišče kot institucija ne sam kot njegov predsednik na tovrstne napade ne moremo redno odzivati. V takih trenutkih bi morali vsi imeti pred očmi zgoraj opisani pomen vloge Ustavnega sodišča kot razsodnika najtežavnejših vprašanj, pa tudi zavest o tem, da spoštovanja pravne države ne zagotavlja zgolj Ustavno sodišče, ampak da je odvisno od vseh nas.
prof. dr. Matej Accetto
Letno poročilo je na voljo na tej povezavi.
