Na podlagi drugega odstavka 54. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) izdaja Ustavno sodišče naslednje


TISKOVNO SPOROČILO


Ustavno sodišče je (v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnica in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude) z odločbo št. U-I-92/01 z dne 28. 2. 2002 odločilo o ustavnosti nekaterih določb Zakona o popisu prebivalstva, gospodinjstev in stanovanj v Republiki Sloveniji v letu 2001 (v nadaljevanju ZPPGO1).


I.

Odločilo je:
1. Štirinajsta alineja 6. člena ZPPGO1 Zakona o popisu prebivalstva, gospodinjstev in stanovanj v Republiki Sloveniji leta 2001 (Uradni list RS, št. 66/2000 in 26/01) ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka, 10. do 34. točka obrazložitve).
Ustavno sodišče je presojalo, ali je štirinajsta alineja 6. člena ZPPGO1, ki med popisna vprašanja uvršča tudi vprašanje o veroizpovedi, v skladu z načelom ločitve države in verskih skupnosti (7. člen Ustave) ter s pravico do svobode vesti (41. člen Ustave). Presodilo je, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.

Glede skladnosti izpodbijane določbe s 7. členom Ustave je Ustavno sodišče poudarilo, da Ustava v prvem odstavku 7. člena določa le splošno načelo o ločitvi države in verskih skupnosti, iz katerega izhaja, da mora biti država v razmerju do verskih skupnosti nevtralna in nepristranska ter da ne sme vere ali drugih svetovnih nazorov niti vsiljevati niti ovirati. Po mnenju Ustavnega sodišča izpodbijana določba ZPPGO1 ne posega v razmerja med državo in verskimi skupnostmi, zato ni v neskladju s 7. členom Ustave. Iz načela ločitve države in verskih skupnosti ne izhaja, da države ne bi smeli zanimati podatki o verskem prepričanju njenih prebivalcev.

Ustavno sodišče je izpodbijano določbo ocenilo tudi z vidika skladnosti z drugim odstavkom 41. člena Ustave, ki določa, da se nihče ni dolžan opredeliti glede svojega verskega ali drugega prepričanja, ter z vidika zahteve po varstvu osebnih podatkov iz 38. člena Ustave. Ocenjevalo je, ali je to, da država vpraša posameznika po njegovi verski opredelitvi, dopusten poseg v človekovo zasebnost (35. člen Ustave), katere eden od vidikov je tudi svoboda vesti.

Ustavno sodišče je ugotovilo, da je pri popisu zagotovljena pravica posameznika, da odkloni odgovor na vprašanje o veroizpovedi, in določena dolžnost popisovalca, da posameznika opozori na to pravico. Prav tako je zagotovljeno, da se bo podatek o veroizpovedi oseb, starejših od 14 let, ki ob popisu niso prisotne, zbral samo na podlagi njihove pisne izjave (10. člen ZPPGO1). To zagotavlja posamezniku, da se sam odloči, ali bo odgovoril na vprašanje ali ne. Glede na to je Ustavno sodišče ocenilo, da izpodbijana zakonska določba ne sili posameznika, niti da bi se opredelil glede svojega verskega prepričanja niti da bi svoje versko prepričanje razkril, če tega sam ne želi. Če na vprašanje ne bo želel odgovoriti, bo to zabeleženo na popisnem vprašalniku. To pomeni, da bodo s popisom zbrani tudi podatki o tem, kolikšen del popisanih oseb na vprašanje o veroizpovedi ni želel odgovoriti. Zato zbiranje podatkov o veroizpovedi predstavlja poseg v človekovo zasebnost, čeprav posamezniku na postavljeno vprašanje ni treba odgovoriti.

Vendar je Ustavno sodišče ocenilo, da je takšen poseg (zbiranje podatkov o veroizpovedi) ustavno dopusten, ker je v skladu z načelom sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave). Ker se popis opravlja izključno v statistične namene (zagotavljanje agregatnih podatkov), tega namena ni mogoče razlagati ozko. Primerno je, da se s popisom zberejo ne samo podatki, ki so pomembni za nadaljnji gospodarski razvoj in planiranje, temveč tudi podatki, ki se nanašajo na sestavo prebivalstva s kulturnega, zgodovinskega in sociološkega vidika. Ustavno sodišče je ocenjevalo tudi, ali ne bi bilo mogoče podatkov o veroizpovedi zbrati na drugačen način, ki bi manj posegal v ustavne pravice prizadetih. Takšno vprašanje se – s stališča posega v informacijsko zasebnost – lahko postavi glede vsakega podatka, ki se zbira s popisom. Ustavno sodišče ugotavlja, da sicer obstajajo druge metode zbiranja podatkov, vendar te ne morejo nadomestiti popisa prebivalstva. Popis zajame vse prebivalce, zato je z njim mogoče zaznati tudi pojave, ki so med prebivalstvom prisotni v majhnem številu, česar z raziskavami na vzorcih ni mogoče.
Ustavno sodišče je ta del to odločbe sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Fišer, Ribičič in Ude, ki so dali odklonilna ločena mnenja, sodnica Wedam-Lukić je dala pritrdilno ločeno mnenje.


II.

Odločilo je:
Členi 10, 11, 12, 13, 15, 24, 25, 28 in 29 ZPPGO1 Zakona o popisu prebivalstva, gospodinjstev in stanovanj v Republiki Sloveniji leta 2001 niso v neskladju z Ustavo (2. točka izreka, 35. do 44. točka obrazložitve).

Ustavno sodišče je za oceno členov 10, 11, 12, 13, 15, 24, 25, 28 in 29 ZPPGO1 opredelilo temeljne pogoje in kriterije, ki morajo biti glede na določbo 38. člena Ustave izpolnjeni tudi za zbiranje podatkov v statistične namene. Ugotovilo je, da zaradi narave zbiranja podatkov v statistične namene ni mogoče vnaprej določiti vseh možnosti uporabe zbranih podatkov ter njihovega povezovanja. Zato mora biti zagotovljeno, da se posameznik ne bo spremenil v objekt informacije. Za zagotovitev pravice do informacijske zasebnosti so zato tudi pri izvedbi popisa potrebni posebni ukrepi za izvedbo in organizacijo zbiranja in obdelave podatkov, saj so informacije v fazi zbiranja, deloma pa tudi v času shranjevanja, takšne, da jih je mogoče individualizirati. Zagotoviti je treba tudi, da se podatki, zbrani v statistične namene, uporabljajo samo za te namene. To pomeni, da se ne smejo posredovati drugim uporabnikom v obliki, ki omogoča identifikacijo tistega, na katerega se nanašajo. Ustavno sodišče je ugotovilo, da ti ukrepi izhajajo iz Zakona o varstvu osebnih podatkov in Zakona o državni statistiki, ki veljata tudi za popis.
Ustavno sodišče je ta del to odločbe sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.


III.

Odločilo je:
Člena 5 in 23 ZPPGO1akona o popisu prebivalstva, gospodinjstev in stanovanj v Republiki Sloveniji leta 2001, razen dela prvega odstavka 23. člena, ki se glasi: “Podatki, zbrani s popisom, se uporabljajo samo za statistične namene”, se razveljavita (3. točka izreka, 45. do 52. točka obrazložitve).

Ustavno sodišče je presojalo, ali je štirinajsta alineja 6. člena ZPPGO1, ki med popisna vprašanja uvršča tudi vprašanje o veroizpovedi, v skladu z z načelom ločitve države in verskih skupnosti (7. člen Ustave) ter s pravico do svobode vesti (41. člen Ustave. Presodilo, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.

Glede skladnosti izpodbijane odločbe s 7. členom Ustave je Ustavno sodišče poudarilo, da Ustava v prvem odstavku 7. člena določa le splošno načelo o ločitvi države in verskih skupnosti, iz katerega izhaja, da mora biti država v razmerju do verskih skupnosti nevtralna in nepristranska ter da ne sme vere ali drugih svetovnih nazorov niti podpirati (propagirati?) niti ovirati. Po mnenju Ustavnega sodišča izpodbijana določba ZPPGO1 ne posega v razmerja med državo in verskimi skupnostmi, zato ni v neskladju s 7. členom Ustave. Iz načela ločitve države in verskih skupnosti pa ne izhaja, da države ne bi smeli zanimati podatki o verskem prepričanju njenih prebivalcev.

Ustavno sodišče je izpodbijano določbo ocenilo tudi z vidika drugega odstavka 41. člena Ustave, ki določa, da se nihče ni dolžan opredeliti glede svojega verskega ali drugega prepričanja, ter z vidika zahteve po varstvu osebnih podatkov iz 38. člena Ustave.

Ustavno sodišče je ugotovilo, da je pri popisu zagotovljena pravica posameznika, da odkloni odgovor na vprašanje o veroizpovedi, in določena dolžnost popisovalca, da posameznika opozori na to pravico. Prav tako je zagotovljeno, da se bo podatek o veroizpovedi oseb, starejših od 14 let, ki ob popisu niso prisotne, zbral samo na podlagi njihove pisne izjave (10. člen ZPPGO1). To zagotavlja posamezniku, da se sam odloči, ali bo odgovoril na vprašanje ali ne. Glede na to je Ustavno sodišče ocenilo, da izpodbijana zakonska določba ne sili posameznika (niti neposredno niti posredno), da bi se opredelil glede svojega verskega prepričanja, niti k temu, da bi svoje versko prepričanje razkril, če sam tega ne želi.

V nadaljevanju je Ustavno sodišče ocenjevalo, ali pomeni poseg v pravico iz drugega odstavka 41. člena Ustave že to, da država ob popisu prebivalstva posameznika sprašuje o njegovi verski opredelitvi, čeprav mu na to vprašanje ni treba odgovoriti. Gre za vprašanje morebitnega poseganja v človekovo (informacijsko) zasebnost in eden od njenih vidikov je tudi versko ali drugo prepričanje posameznika, ki uživa po 41. členu Ustave še posebno varstvo.

Popis prebivalstva se izvaja tako, da mora popisana oseba pravilno in popolno odgovarjati na posamezna vprašanja iz popisnega vprašalnika, s tem da na vprašanje o veroizpovedi ni dolžna odgovoriti (prvi odstavek 10. člena ZPPGO1). Vendar je posameznik s tem, ko mu je zastavljeno to vprašanje, postavljen v položaj, ko se mora odločati, ali bo na vprašanje odgovoril ali ne, njegov odgovor oziroma to, da na vprašanje ne želi odgovoriti, pa bo zabeleženo na popisnem vprašalniku. To pomeni, da bodo s popisom zbrani tudi podatki o tem, kolikšen del popisanih oseb na vprašanje o veroizpovedi ni želel odgovoriti.
Iz določb Ustave in Konvencije o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo podatkov izhaja, da vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov predstavlja poseg v ustavno pravico do varstva zasebnosti. Poseg je dopusten, če je v zakonu določno opredeljeno, kateri podatki se smejo zbirati in obdelovati in za kakšen namen jih je dovoljeno uporabiti, ter če je predviden nadzor nad zbiranjem, obdelovanjem in uporabo ter varstvo tajnosti zbranih osebnih podatkov. Po ustaljeni ustavno sodni presoji pa mora biti poseg tudi v skladu z načelom sorazmernosti. To pomeni, da mora biti omejitev primerno sredstvo za dosego zasledovanega ustavno legitimnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja (tretji odstavek 15. člena Ustave).
Ustavno sodišče je ocenilo, da je zbiranje podatkov o veroizpovedi primerno in potrebno za dosego zakonsko določenega cilja – zagotavljanje agregatnih podatkov o množičnih pojavih v družbi. Ker se popis opravlja izključno v statistične namene, tega namena ni mogoče razlagati ozko. Podatki se zbirajo, obdelujejo in hranijo na zalogo, tako za potrebe državnih organov in organizacij javnega pomena, kot tudi za potrebe gospodarstva in javnosti v celoti, zato tudi potrebnosti zbiranja navedenih podatkov ni mogoče ocenjevati ozko. Primerno je, da se s popisom zberejo ne samo podatki, ki so pomembni za nadaljnji gospodarski razvoj in planiranje, temveč tudi podatki, ki se nanašajo na sestavo prebivalstva s kulturnega, zgodovinskega in sociološkega vidika. Popis prebivalstva se običajno opravlja vsakih deset let, kar daje takim podatkom pomen tudi za zgodovinska in druga družbeno koristna ter potrebna proučevanja. Ustavno sodišče je pri tem izrecno poudarilo, je to obdobje za Slovenijo hkrati prvo desetletje njene državnosti, in da praktično sovpada z obdobjem, ko je bila v Sloveniji uveljavljena demokratična družbena ureditev. Ti okoliščini dajeta na tem popisu pridobljenim podatkom še poseben pomen. Gre namreč tako za možnost ohranitve občasnega preverjanja istovrstnih podatkov, ki so se zbirali že ob prejšnjem popisu leta 1991, kot tudi za to, da država kot del narodne dediščine hrani pridobljene podatke za bodoča preverjanja in preučevanja.

Ustavno sodišče je ocenjevalo tudi, ali ne bi bilo mogoče podatkov o veroizpovedi zbrati na drugačen način, ki bi manj posegal v ustavne pravice prizadetih. Takšno vprašanje se – s stališča posega v informacijsko zasebnost – lahko postavi glede vsakega podatka, ki se zbira s popisom. Ustavno sodišče ugotavlja, da nedvomno obstajajo metode statističnega raziskovanja oziroma zbiranja podatkov na podlagi vzorcev in anonimno, vendar meni, da ne morejo nadomestiti popisa prebivalstva kot popolne zbirke podatkov in da so povezane z napakami. Popis zajame vse prebivalce in ne le izbranega vzorca. Popolne alternative popisu ni. Popis prebivalstva se običajno opravlja vsakih deset let, kar daje zbranim podatkom tudi zgodovinski pomen. Poleg tega pa z raziskavami, ki se opravljajo na izbranem vzorcu, ni mogoče dobiti podatkov o pojavih, ki so med prebivalstvom prisotni v majhnem številu.
Po določbi 5. člena in delu določbe 23. člena ZPPGO1 se lahko določeni podatki, zbrani s popisom, uporabijo za vzpostavitev registra stavb in stanovanj. To pomeni, da se podatki, zbrani v statistične namene, v individualizirani obliki posredujejo drugim uporabnikom za potrebe izvrševanja upravnih in drugih nalog. Po presoji Ustavnega sodišča je to v nasprotju z načeli in nalogami državne statistike, kakor jih opredeljuje zakon. Istočasno zbiranje podatkov, skupaj ali vzporedno, za več namenov z različnimi zahtevami in pogoji ter z različno možnostjo povezovanja in uporabe zbranih podatkov, lahko pripelje do nejasnosti in dvomov, za kakšne namene se bodo podatki uporabili. Zbiranje in uporaba podatkov v statistične namene je povsem nekaj drugega kakor zbiranje podatkov za izvrševanje upravnih nalog. Zato ni vseeno, ali se podatki, ki se zbirajo v statistične namene in naj bi se uporabljali samo za statistične namene, uporabljajo tudi za namene izvrševanja upravnih nalog. Glede na to je ureditev, ki omogoča s popisom in za statistične namene zbrane podatke uporabljati tudi za druge namene, v neskladju z Ustavo (drugi odstavek 38. člena).
Ustavno sodišče je ta del to odločbe sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Testen. Sodnik Čebulj je dal odklonilno ločeno mnenje.